INTRODUÇÃO
A revolução do humano, desencadeada e acelerada pelo desenvolvimento da tecnologia tem repercutido na expansão das fronteiras agrícolas, no aumento das atividades industriais, na abertura de estradas, na criação de novas áreas urbanas, na construção de barragens. Isso tudo tem refletido de forma alarmante na perda da biodiversidade em nível planetário.
Segundo Diegues (2008, p. 17), a criação de parques e reservas tem sido um dos principais elementos de estratégia para conservação da natureza, em particular nos países do Terceiro Mundo. A definição de áreas protegidas para conservação in situ das diferentes formas de vida foi, inclusive, recomendada pela Convenção sobre Diversidade Biológica às partes signatárias, como é o caso do Brasil. Entretanto, a falta de recursos financeiros é o principal obstáculo para a criação e manutenção dessas áreas.
Em nosso país, a compensação ambiental foi um dos instrumentos utilizados para ajudar na consolidação desses espaços territoriais protegidos. De acordo com o art. 36, da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), ela consiste na obrigação de o empreendedor, nos casos de licenciamento ambiental de significativo impacto ambiental, apoiar a implantação e manutenção de unidades de conservação (UCs). Trata-se, segundo FARIA, de um mecanismo financeiro que visa contrabalançar os impactos ambientais não mitigáveis previstos no processo de licenciamento ambiental.
Ao analisar o artigo acima mencionado sob o ponto de vista do gestor de uma unidade de conservação de uso sustentável, constata-se a existência de um tratamento diferenciado quanto às categorias de unidades de conservação beneficiárias da compensação ambiental.
O art. 36, caput, da Lei nº 9.985/00, estipulou, como regra, que o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo Proteção Integral. A título de exceção, o legislador previu que, caso o empreendimento afete unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, esta deverá ser uma das beneficiárias da compensação, mesmo que não pertencente ao Grupo Proteção Integral (art. 36, §3º, da Lei nº 9.985/00).
Nesse sentido, o trabalho proposto pretende suscitar o debate sobre a distinção legal feita pela Lei nº 9.985/00, que privilegia as unidades de proteção integral em detrimento das unidades de conservação de uso sustentável, as quais serão beneficiadas somente nos casos em que o empreendimento afetar diretamente esse tipo de unidade de conservação.
Inicialmente far-se-á uma abordagem sobre o instituto da compensação ambiental: os fundamentos legais, origem e previsão no SNUC. Em seguida, analisar-se-á o histórico de criação das áreas naturais protegidas no contexto mundial, abordando as correntes conservacionista e preservacionista; o histórico da criação do SNUC. Por fim, comentar-se-á sobre a importância das unidades de conservação de uso sustentável e das populações tradicionais na conservação da biodiversidade.
Apesar de a questão abordada ainda ser pouco debatida pelos estudiosos, a repercussão dessa norma é sentida no dia-a-dia dos órgãos executores das políticas públicas ambientais, já que o tratamento desigual, conferido pelo ordenamento jurídico, exclui as unidades de conservação de uso sustentável e as populações nelas existentes, impedindo que muitos recursos provenientes da compensação ambiental sejam direcionados para a criação ou gestão desse tipo de unidade de conservação. Tal preceito, da forma como foi posto, contraria a finalidade do instituto, que é dar suporte à consolidação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação como um todo.
CAPÍTULO I - COMPENSAÇÃO AMBIENTAL
1.1 Fundamentos legais
A Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 (art. 2º, inciso I) [01]e a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (art. 225, caput) [02] erigiram o meio ambiente à condição de bem de domínio universal - patrimônio da coletividade, essencial à sadia qualidade de vida, competindo ao poder público (União, Estados, Distrito Federal e Municípios, competência comum prevista no art. 23, incisos VI e VII, da CF/88) proteger esse bem e combater a poluição em qualquer de suas formas, além de preservar as florestas, a fauna e a flora.
Nesse sentido, a Política Nacional de Meio Ambiente previu que as atividades utilizadoras de recursos ambientais considerados efetiva e potencialmente poluidoras e capazes de causar degradação ambiental devem ser controladas pelos órgãos ambientais, dependendo, assim, de prévio licenciamento (art. 9º, inciso IV e art. 10, da Lei 6.938/81).
Além desse instrumento extremamente importante para a manutenção da qualidade ambiental, a Política Nacional de Meio Ambiente definiu como um dos seus objetivos a imposição ao poluidor e ao predador de recuperar e/ou indenizar os danos causados ao meio ambiente (art. 4º, inciso VII, da Lei 6.938/81).
De acordo com os ensinamentos de MILARÉ (2001, p. 116):
Assenta-se esse princípio na vocação redistributiva do Direito Ambiental e se inspira na teoria econômica de que os custos sociais externos que acompanham o processo produtivo (v.g., o custo resultante dos danos ambientais) devem ser internalizados, vale dizer, que os agentes econômicos devem levá-los em conta ao elaborar os custos da produção e, consequentemente, assumi-los.
Seguindo esse princípio do poluidor-pagador, a Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, trouxe em seu bojo a figura da compensação ambiental, por meio da qual se estipulou que o empreendedor, nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo Proteção Integral (art. 36, caput, da Lei nº 9.985/00). Estipulou-se também que se o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, esta deverá ser uma das beneficiárias da compensação, mesmo que não pertencente ao Grupo Proteção Integral (art. 36, § 3º, da Lei nº 9.985/00).
Conforme salienta ALMEIDA (2005, p. 312), analisando o contexto em que se insere a obrigação da compensação ambiental prevista na Lei do SNUC, conclui-se que o instituto não serve para reparar um dano que já foi causado ao meio ambiente, nem sua obrigação origina-se da ocorrência de uma infração ambiental. Destaca a autora que:
Trata-se da obrigação de compensar danos não mitigáveis que serão gerados (externalidade negativa), em virtude de instalação e operação de empreendimentos que causam significativo impacto ambiental, mas que estejam de acordo com os padrões mínimos ambientais estabelecidos em lei, após ter sido demonstrada a sua viabilidade socioambiental no processo de licenciamento. (ALMEIDA, 2005, p. 312)
Reforçando esse entendimento, FARIA (2008, p. 10) sustenta que:
Atualmente, a Compensação Ambiental, strictu sensu, é entendida como um mecanismo financeiro que visa a contrabalançar os impactos ambientais ocorridos ou previstos no processo de licenciamento ambiental. Trata-se, portanto, de um instrumento relacionado com a impossibilidade de mitigação, imposto pelo ordenamento jurídico aos empreendedores, sob a forma preventiva implícita nos fundamentos do Princípio do Poluidor-Pagador. Nesse contexto, a licença ambiental elimina o caráter de ilicitude do dano causado ao ambiente do ato, porém não isenta o causador do dever de indenizar;
A partir desses ensinamentos, conclui-se que a compensação ambiental constitui instrumento econômico por meio do qual o Poder Público determina a inclusão da variante ambiental no planejamento econômico de um empreendimento, fazendo como que sejam mensuradas as externalidades negativas nos custos totais na fase de formulação do projeto.
Esse também foi o entendimento do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADIn 3378, proposta pela Confederação Nacional da Indústria, que tinha por finalidade a declaração de inconstitucionalidade do art. 36 e §1º da Lei nº 9.985/00. Conforme se extrai da ementa [03] do acórdão, o art. 36 da Lei nº 9.985/00 densifica o princípio usuário-pagador, este a significar um mecanismo de assunção partilhada da responsabilidade social pelos custos ambientais derivados da atividade econômica.
1.2 Origem histórica da Compensação Ambiental
Em um retrospecto sobre a gênese da compensação ambiental, FARIA (2008, p. 9), em consultoria prestada ao Senado Federal, descreve as circunstâncias e o contexto histórico que levaram ao surgimento do instituto. Segundo o autor:
O mecanismo da Compensação Ambiental tem uma origem histórica associada principalmente aos grandes projetos do setor elétrico brasileiro, em especial àqueles situados na Amazônia. Como resultado de um intenso processo de diálogo entre técnicos daquele setor e membros proeminentes da comunidade científica, a Compensação Ambiental surgiu como uma forma de criação de áreas voltadas à conservação da biodiversidade das áreas afetadas pelos empreendimentos;
Uma usina hidrelétrica, ao ser implantada, causa, em geral, inundação da vegetação existente na área destinada à formação do reservatório. Isso, por si só, constitui um conjunto de impactos ambientais significativos, notadamente quando a topografia da região leva à inundação de extensas áreas. Esses impactos são sentidos pela parcela do ecossistema onde se insere o empreendimento, com perdas expressivas de espécies vegetais e animais;
Diante desse quadro, a criação de uma área de proteção destinada, ao menos, a servir de testemunho das características do ambiente original foi defendida por renomados cientistas, dando origem ao mecanismo da Compensação Ambiental. Desse modo, o empreendedor que alterasse, com a implantação do seu projeto, uma parcela do ambiente natural, tornar-se-ia obrigado a viabilizar a existência de uma unidade de conservação de proteção integral (UC). Essa UC teria, portanto, entre outras finalidades, o objetivo de manter, para as futuras gerações, uma área de características as mais semelhantes possíveis às da região afetada;
Esse conceito foi incorporado pela gestão ambiental das empresas estatais federais do setor elétrico, tais como a Itaipu Binacional e a Centrais Elétricas do Norte do Brasil S/A (Eletronorte). A Reserva Biológica do Uatumã, por exemplo, criada em 1990, com uma área de 562.696 ha, é um caso interessante da aplicação desse mecanismo.
Por uma questão de rigor histórico, FARIA (2008, p. 9) destaca que a origem do mecanismo representado pela Compensação Ambiental deve ser identificada nas ideias do Prof. Dr. Paulo Nogueira Neto. Como pioneiro nas causas ambientais no Brasil, ele foi responsável pela criação e estruturação da Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), primeiro órgão ambiental no âmbito federal efetivamente estruturado. Sob seu comando (1974 a 1986), a SEMA criou dezenas de Unidades Conservação, totalizando mais de três milhões de hectares.
O autor (FARIA, 2008, p. 10) registra que:
Sob a inspiração do professor Nogueira Neto, o mecanismo da Compensação Ambiental ganhou as primeiras formas. Em sua concepção original, o instrumento surgiu à época da gestão do Ministro Aureliano Chaves no MME, durante o Governo Sarney. Nesse contexto, a autorização para construção de uma hidrelétrica, que já exigia a compensação financeira para todos os proprietários de terras na região afetada, passou a demandar compensação também para os ecossistemas afetados pelo projeto. O conceito foi ampliado, por sugestão do próprio Ministro, para empreendimentos com potenciais impactos negativos sobre a natureza;
Inicialmente, a reparação dos danos ambientais causados pela destruição de florestas e outros ecossistemas por obras de grande porte foi prevista pela Resolução CONAMA nº 10, de 03 de dezembro de 1987. Lá se estabeleceu como pré-requisito para o licenciamento ambiental do empreendimento a implantação de uma Estação Ecológica preferencialmente junto à área afetada. (GUERRA, 2005, P.129)
Segue conteúdo do art. 1º:
Art. 1º - Para fazer face à reparação dos danos ambientais causados pela destruição de florestas e outros ecossistemas, o licenciamento de obras de grande porte, assim considerado pelo órgão licenciador com fundamento no RIMA terá sempre como um dos seus pré-requisitos, a implantação de uma Estação Ecológica pela entidade ou empresa responsável pelo empreendimento, preferencialmente junto à área. (grifo nosso)
Em 1996, a Resolução nº 10 foi revogada, entrando em vigor a Resolução CONAMA nº 02, que dispôs:
Art. 1º Para fazer face à reparação dos danos ambientais causados pela destruição de florestas e outros ecossistemas, o licenciamento de empreendimentos de relevante impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente com fundamento do EIA/RIMA, terá como um dos requisitos a serem atendidos pela entidade licenciada, a implantação de uma unidade de conservação de domínio público e uso indireto, preferencialmente uma Estação Ecológica, a critério do órgão licenciador, ouvido o empregador. (grifo nosso)
Como se vê, dez anos depois, a Resolução CONAMA nº 02 ampliou o rol de unidades de conservação que poderiam ser implantadas em razão de empreendimento de relevante impacto ambiental. Da exclusividade de criação do tipo Estação Ecológica, passou-se a permitir a criação de qualquer modalidade de unidade de conservação de domínio público de uso indireto, ressaltando-se apenas o caráter preferencial em relação ao tipo Estação Ecológica. (GUERRA, 2005, p. 130)
Com relação à categoria de UC contemplada pelo artigo, PINTO (2005, p. 300) argumenta que,
estabelece a referida norma a obrigação dos projetos de corroborar com a implantação de unidades de conservação de uso indireto. A norma então estabeleceu uma atitude "preservacionista", como medida compensatória de uma ação "desenvolvimentista". (grifo nosso)
A partir do contexto histórico acima apresentado, verifica-se que o instituto da compensação ambiental sofreu forte influência da corrente preservacionista, já que as áreas criadas para a conservação da biodiversidade objetivavam manter, de forma intacta, os ecossistemas, ou seja, não poderia haver população no interior dessas áreas, nem utilização dos recursos naturais existentes por parte dessa população.
1.3 Compensação ambiental na Lei nº 9.985/00 (SNUC)
A Constituição Federal de 1988 (art. 225, §1º, III) [04] estabeleceu a definição de espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos como uma das formas de assegurar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Nesse sentido, a Lei nº 9.985/00 instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação que possui como alguns de seus objetivos: contribuir para a manutenção da diversidade biológica; proteger as espécies ameaçadas de extinção; promover o desenvolvimento sustentável; proteger e recuperar recursos hídricos e edáficos; proteger os recursos naturais necessários à subsistência de populações tradicionais.
Esse sistema é composto por dois grupos de UCs: UCs de Proteção Integral e UCs de Uso Sustentável. Nesse primeiro grupo enquadram-se: Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refúgio da Vida Silvestre. No segundo grupo estão: Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional; Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural.
Para auxiliar na consolidação da Política Nacional de Biodiversidade, cujo substrato estrutural materializa-se na criação e manutenção de unidades de conservação - como destaca MILARÉ E ARTIGAS (2006, p. 106), a Lei do SNUC, resgatou a figura da compensação ambiental. Por meio dela, os empreendimentos causadores de significativo impacto ambiental são compelidos a apoiar a implantação e manutenção de UCs.
Conforme salienta ALMEIDA (2005, p. 313),
a Lei do SNUC manteve a compensação ambiental como condicionante do licenciamento de empreendimento de significativo impacto, mas a desvinculou de um dano causado a um recurso ambiental específico, relacionando sua exigência a ser o empreendimento, ou não, como de significativo impacto ambiental, assim classificado pelo órgão licenciador.
A referida lei disciplina a questão da seguinte forma:
Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório – EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta lei.
(...)
§3º Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo. (grifo nosso)
Segundo MACHADO (2006, p. 794), o caput do art. 36 e o §3º registram dois tipos de incidências territoriais dos empreendimentos e dois tipos de destinatários da compensação ambiental.
No caput do art. 36 os efeitos do empreendimento não irão afetar diretamente uma Unidade de Conservação específica ou sua zona de amortecimento; e no §3º do mesmo artigo, os efeitos dos empreendimentos irão afetar Unidade de Conservação específica ou sua zona de amortecimento.
As Unidades de Conservação destinatárias da compensação podem ser diferentes, conforme seja o caso do caput do art. 36 ou o caso do §3º do mesmo artigo. Se for aplicado o caput do art. 36 somente poderão receber a compensação ambiental as "Unidades de Proteção Integral", assim classificadas: Estação Ecológica; Reserva Biológica; Parque Nacional; Monumento Natural; e Refúgio de Vida Silvestre.
Ocorrendo a hipótese do §3º do art. 36, a Unidade afetada, mesmo não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação. Nesse caso, estariam abrangidas as Unidades de Uso Sustentável: Área de Proteção Ambiental; Área de Relevante Interesse Ecológico; Floresta Nacional; Reserva Extrativista; Reserva de Fauna; Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural.
A reflexão de MACHADO evidencia a existência de um tratamento legal diferenciado quanto às categorias de unidades de conservação beneficiárias da compensação ambiental. O caput, do art. 36, da Lei nº 9.985/00, estipulou, como regra, que o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo Proteção Integral.
A título de exceção, o legislador previu que, se o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, esta deverá ser uma das beneficiárias da compensação, mesmo que não pertencente ao Grupo Proteção Integral (art. 36, §3º, da Lei nº 9.985/00).
Em relação à distinção legal, salienta PINTO (2005, p.301):
A preferência do legislador a esse grupo está exatamente na maior rigorosidade do regime jurídico dessas categorias, que somente admitem o uso indireto dos seus recursos naturais e propõe a manutenção dos ecossistemas livres de modificações advindas de ações humanas. Assim foi selecionado esse grupo para contrabalançar as perdas de biodiversidade na área de influência do projeto, sobretudo na direta.
Porém, vale atentar-se que a destinação dos recursos não é exclusiva a esse grupo, pois se o empreendimento afetar diretamente uma unidade de conservação ou sua zona de amortecimento, mesmo que se trate de uma categoria do grupo de uso sustentável, deverão essas unidades ser beneficiadas (art. 36, §3º da Lei do SNUC).
Entrementes, as propostas de criação de Unidades de Conservação Ambiental devem ser restritas às categorias do grupo proteção integral. (grifo nosso)
Os ensinamentos acima apresentados permitem concluir que o legislador privilegiou as unidades de proteção integral em detrimento das unidades de conservação de uso sustentável, as quais serão beneficiadas somente nos casos em que o empreendimento afetar diretamente esse tipo de unidade de conservação.
Mais uma vez depara-se aqui com a influência da corrente preservacionista na história da legislação ambiental, uma vez que jamais será criada uma UC de uso sustentável com recursos da compensação ambiental. Será possível, apenas, auxiliar na implementação, se ela for, de fato, afetada pelo empreendimento.