RESUMO: Este artigo apresenta a caracterização da natureza jurídica da Redução Certificada de Carbono – RCE, popularmente chamada de "crédito de carbono". Seu objetivo foi demonstrar a necessidade de (maior) regulamentação deste Mecanismo de Desenvolvimento Limpo – MDL, criado pelo Protocolo de Quioto para disseminação de tecnologias limpas não só entre os países desenvolvidos, mas por todas as nações, tendo em vista a unidade do meio ambiente afetado pelo aquecimento global. Diversos doutrinadores e organizações que estudam o tema foram considerados, para então se chegar na classificação que se considerou a ideal, na atual conjuntura jurídica do tema no Brasil. Como conclusão, apresentou como possível considerar a RCE um bem móvel intangível ou incorpóreo, negociável através do contrato de cessão de direitos.
Palavras-chave: Protocolo de Quioto. Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. Redução Certificada de Emissão. Crédito de carbono. Natureza jurídica.
ABSTRACT: This article presents the characteristics of the legal nature of Certified Carbon Reduction - CER, popularly called "carbon credits". His goal was to demonstrate the need for regulation of the Clean Development Mechanism - CDM, established under the Kyoto Protocol for the dissemination of clean technologies not only among developed countries, but for all nations, in order to drive the environment affected by warming. Several scholars and organizations who study the issue were considered, then reach for the classification it was considered ideal in the current situation of the legal issue in Brazil. In conclusion, presented as possible to considering the CERs movable asset or intangible, negotiable in the contract of assignment of rights.
Keywords: Kyoto Protocol. Clean Development Mechanism. Certified Emission Reduction. Carbon credits. Legal nature.
1 INTRODUÇÃO
Grandes transformações ocorridas no clima do Planeta nos últimos cem anos são causadas em boa parte pelo fenômeno conhecido como aquecimento global. Emissões de gases poluentes – os gases de efeito estufa, ou greenhouse gas (GHG) –, ficam concentrados na atmosfera, não permitindo que a radiação solar refletida volte para o espaço [01].
Como exemplos vivenciados no Brasil desse fenômeno atmosférico, podem ser citadas as secas na região amazônica e as enchentes e vendavais no sul e sudeste do país. Mas as previsões dão conta de que não param por aí os problemas a nível mundial, com o aumento da temperatura global [02], degelo da calota polar e elevação do nível do mar [03].
Assim, tanto os países desenvolvidos quanto os em desenvolvimento vêm sofrendo cada vez mais os efeitos da poluição do ar. E é obrigação de todos fazer algo nesse instante para preservação da vida às presentes e futuras gerações, ditames esses previstos no art. 225 da Constituição Federal de 1988.
No plano internacional, a Organização das Nações Unidas (ONU), através da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças do Clima (CQNUMC), ocorrida em 1992, objetivou a união de forças para minimizar as interferências do homem no clima.
Dentre as reuniões anuais ocorridas entre os países a partir de então, uma das mais importantes foi a 3ª Conferência das Partes (COP-3), em 12.1997, onde foi assinado o Protocolo de Quioto, que trouxe aos países desenvolvidos, partes do Anexo I da Convenção-Quadro, metas de redução de emissões de gases do efeito estufa (GHGs). Assim, sem a ratificação do acordo pelos EUA, e com a ratificação da Rússia, apenas em 2005 passou a vigorar o tratado. Essas metas de redução, em relação ao ano de 1990, deverão ser comprovadas pelas partes em 2012, para evitar multas e sanções.
Aos países em desenvolvimento, não-partes do Anexo I da Convenção, não existe compromisso de redução das emissões, mas estes podem auxiliar os países desenvolvidos a atingi-las. A modalidade que contempla essa atuação a países como o Brasil, China e Índia é o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), modalidade esta, aliás, proposta pelo Brasil à comunidade internacional. Desta forma, países desenvolvidos podem adquirir (comprar) créditos de reduções de emissões de GHG, obtidos através de projetos de MDL em países que não estão obrigados, pelo Protocolo de Quioto, a reduzir suas emissões de CO2 em relação a 1990.
Esses créditos foram batizados de Reduções Certificadas de Emissão (RCEs), mais conhecidos como créditos de carbono. Quantitativamente, cada tCO2e (tonelada de dióxido de carbono equivalente) que o projeto reduz ou deixa de emitir na atmosfera equivale a 1 crédito de carbono a ser certificado (RCE) e comercializado (TAKEDA, 2009).
Existe grande indefinição ainda acerca da natureza jurídica da RCE, sendo que diversos doutrinadores e também instituições públicas e privadas têm apresentado suas colaborações ao debate, a fim de identificar a correta classificação, para o Direito, do crédito de carbono.
2 AQUECIMENTO GLOBAL E OS GASES DE EFEITO ESTUFA
A partir da Revolução Industrial, iniciada na Inglaterra em meados do século XVIII e expandida pelo mundo no século XIX, a pressão do homem, suas indústrias e cidades sobre o meio ambiente tornou-se um fator de preocupação para a continuidade da vida no Planeta.
A preocupação em voga fora sempre o bem-estar material, sem pensar no equilíbrio ambiental. Contudo, nas últimas décadas do séc. XX passou-se a perceber a relação direta existente entre as catástrofes naturais cada vez mais constantes e a poluição ambiental.
Um dos fatores que despertou esse novo pensamento foi a constatação do degelo em ritmo acelerado nas calotas polares e, mais perceptível ainda a todos, o aquecimento global.
Relatório do Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) – Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática, criado pela ONU para buscar consenso internacional sobre o assunto –, de 2007, demonstra que a temperatura média do Planeta Terra vem subindo 0,4 a 0,8 ºC ao ano, desde 1960. A década de 1990 foi indicada como a mais quente e 1998, o ano. Conclui ainda o IPCC que a temperatura média deverá subir 1,5 a 4,5 ºC se as emissões de CO2 dobrarem. Já o nível dos oceanos tende a subir 0,4 a 0,7 metros até 2100, com aumento dos eventos climáticos extremos. [04]
Porém, recente relatório apresentado pelo escritório britânico de meteorologia, o Met Office, confirma que a primeira década do século 21 foi até agora a mais quente desde 1850. A década do ano 2000 superou em 0,40 ºC a média de 1961-1990, de 14ºC. As informações foram divulgadas em Copenhague, em 08.12.2009, no segundo dia da COP-15, reunião da ONU que procura buscar um acordo de redução de gases estufa para o período posterior ao do Protocolo de Quioto, que expira em 2012. [05]
O efeito estufa faz com que o planeta fique aquecido o suficiente para que a vida continue. Contudo, a concentração demasiada de gases nocivos na atmosfera impede o excesso da radiação infravermelha retorne para o espaço, ocasionando o aquecimento global.
O aquecimento global pode ser conceituado como um aumento significativo da temperatura média da Terra em período relativamente curto, em razão da atividade humana. [06]
A Organização das Nações Unidas (ONU) reuniu em 9 de maio de 1992, na sua sede em Nova York, EUA, representantes e autoridades que tiveram a incumbência de preparar a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças do Clima (CQNUMC). Tal documento foi disposto para assinaturas durante a ECO-92, realizada na cidade do Rio de Janeiro, em junho do mesmo ano, e que visa, conforme se extrai dos seus art. 2º e 4º:
- Alcançar estabilização das concentrações de gases de efeito estufa, ou greenhouse gas (GHGs), na atmosfera;
- Formar sumidouros – florestamento e reflorestamento;
- A elaboração medidas para mitigar as emissões;
- Primar pelo desenvolvimento sustentável das nações;
- A cooperação e fixação de obrigações diferenciadas para países desenvolvidos (Partes do Anexo I da Convenção-Quadro) e aqueles em desenvolvimento.
Ratificaram este tratado internacional, até 03.12.2009, cento e oitenta e oito países e uma região econômica (Comunidade Econômica Européia) [07].
Sucessivos encontros anuais sobre este tema ocorreram. A Conferência das Partes (COP) – órgão supremo da Convenção-Quadro – reuniu-se, assim, em Berlim, Alemanha, em 1995; Genebra, Suíça, em 1996, até se chegar à mais importante com relação ao controle das emissões de GHGs, em 1997, na cidade Quioto, Japão.
Na COP-1, em Berlim, foi discutida a adequação da redução de emissões até o ano de 2000, para o patamar de emissão do ano de 1990. Iniciou-se um acordo, assim, entre as diversas autoridades internacionais envolvidas, até se chegar com o seu esboço em 1997, no encontro de Quioto.
A 3ª Conferência das Partes (COP-3) teve como resultado principal a elaboração do Protocolo de Quioto, que será tratado no tópico a seguir.
3. O PROTOCOLO DE QUIOTO
A COP-3 teve papel essencial na elaboração de políticas internacionais relacionadas ao controle do aquecimento global.
O Protocolo de Quioto, tratado internacional que contém vinte e oito artigos e dois anexos, concluído em 11.12.1997, chegou, enfim, à meta de emissão, conforme o § 1º do seu artigo 3:
1. As Partes incluídas no Anexo I devem, individual ou conjuntamente, assegurar que suas emissões antrópicas agregadas, expressas em dióxido de carbono equivalente, dos gases de efeito estufa listados no Anexo A não excedam suas quantidades atribuídas, calculadas em conformidade com seus compromissos quantificados de limitação e redução de emissões descritos no Anexo B e de acordo com as disposições deste Artigo, com vistas a reduzir suas emissões totais desses gases em pelo menos 5 por cento abaixo dos níveis de 1990 no período de compromisso de 2008 a 2012.
Esse parágrafo informa, basicamente, que os países industrializados constantes do Anexo I da Convenção-Quadro que ratificarem o protocolo devem reduzir suas emissões combinadas de gases de efeito estufa (GHGs) em pelo menos 5% em relação aos níveis de 1990, comprovando-os no primeiro período de compromisso, que vai de 2008 a 2012.
O protocolo apresenta no Anexo A os gases que contribuem para o efeito estufa e que, conjuntamente, formam o CO2e – dióxido de carbono equivalente.
3.1 Países partes do Protocolo
Aberto para assinatura em março de 1998, o documento somente pôde entrar em vigor noventa dias após a ratificação por no mínimo cinquenta e cinco Partes da Convenção-Quadro, incluídos países industrializados que juntos somassem 55% das emissões totais de CO2e em 1990.
Os EUA, maiores emissores de GHG, não ratificaram o protocolo. Então, somente, em 16 de fevereiro de 2005, com a ratificação da Federação Russa (segunda maior emissora de GHGs) ocorrida no final de 2004, é que o Protocolo de Quioto realmente entrou em vigor no âmbito internacional.
O protocolo conferiu aos países constantes do Anexo I da Convenção-Quadro a obrigação de reduzir suas emissões de GHGs ao patamar mínimo de 5% (cinco por cento) menor que o de 1990.
3.2 Instrumentos de mercado criados para redução dos GHGs
Como se pode perceber, dos cento e oitenta e oito países que ratificaram a Convenção-Quadro, apenas trinta e nove possuem obrigação de reduzir suas emissões – são as chamadas Partes do Anexo I da Convenção-Quadro.
Compreendendo que a mudança climática é um fenômeno global, e que a cooperação de todas as nações é necessária para se atingir o desenvolvimento sustentável, o Protocolo previu que parte das reduções de emissões de gases do efeito estufa podem advir de mecanismos adicionais de implementação, como:
- Implementação Conjunta;
- Mecanismo de Desenvolvimento Limpo;
- Comércio Internacional de Emissões.
No presente artigo interessa diretamente a apresentação do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), onde projetos de redução de GHGs podem ser desenvolvidos em países não-Partes do Anexo I, ou seja, que não são obrigados pelo Protocolo de Quioto a controlar seus níveis de emissões, como é o caso do Brasil, Índia e China, por exemplo.
Tal mecanismo adveio de adaptação de proposta brasileira ao tratado e encontra-se prevista no artigo 12 do Protocolo. Com ele, cada tCO2e – tonelada de dióxido de carbono equivalente – reduzida através de Projeto de MDL em país em desenvolvimento pode ser negociada com aqueles que possuem metas de redução obrigatórias, através das Reduções Certificadas de Emissão – RCEs.
Saliente-se que o MDL é o único instrumento que pode ser utilizado pelos cento e cinquenta países (em desenvolvimento) não-Partes do Anexo I que compõem a Convenção-Quadro – CQNUMC e que ratificaram o Protocolo de Quioto, para contribuir, de forma suplementar, com a redução de emissões de GHGs das Partes do Anexo I (países desenvolvidos) e, ao mesmo tempo, promover o desenvolvimento sustentável.
O órgão que supervisiona o MDL é o seu Conselho Executivo, sob a autoridade e orientação da Conferência das Partes na qualidade de Reunião das Partes (COP/MOP) no Protocolo de Quioto.
Cabe ainda informar que, conforme o § 9º do art. 12 do Protocolo, a participação no MDL pode envolver entidades privadas e/ou públicas, ou seja, pode ser apresentado projeto tanto por organismos públicos quanto privados (pessoas físicas ou jurídicas).
3.3 Novos compromissos de redução de emissão de GHGs
O grupo de trabalho denominado Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol (AWG-KP), esteve reunido durante a 15ª Conferência das Partes (COP-15), realizada de 7 a 18 de dezembro de 2009 em Copenhague, na Dinamarca, com o objetivo de definir os novos compromissos quantificados para as Partes do Anexo I da CQNUMC, para o período de 2012 em diante, conforme previsto no § 9º do art. 3 do Protocolo de Quioto.
A negociação quanto ao segundo período de compromissos, a vigorar a partir de 2012, não foi concluída pelo grupo ad hoc até a presente data.
Da mesma forma ocorreu com o Acordo de Copenhague [08], que foi assim apresentado, em 18.12.2009, no que tange às emissões de GHGs:
4. Partes do Anexo I comprometem-se a apresentar, individualmente ou em conjunto, a economia quantificada de emissões para 2020, a ser apresentada no formato dado no Apêndice I ao secretariado até 31 de janeiro de 2010, para elaboração de um documento. Partes do Anexo I que são Partes do Protocolo de Quioto poderão, assim, reforçar ainda mais a redução de emissões iniciada pelo Protocolo de Quioto. (...)
5. Não-Partes do Anexo I da Convenção irão implementar ações de mitigação, incluindo as que devem ser apresentadas ao secretariado, no formato apresentado no Apêndice II, até 31 de janeiro de 2010, para a elaboração de um documento, em consonância com o artigo 4.1 º e 4,7 e no contexto do desenvolvimento sustentável. (...)
4 REDUÇÃO CERTIFICADA DE EMISSÃO
Passa-se agora a definir a Redução Certificada de Emissão (RCE), com o objetivo de analisar, mais adiante, sua natureza jurídica – o que significa esse instituto para o Direito – e as atividades negociais dela decorrentes, campo de atuação este nitidamente de direito privado.
O artigo 12 do Protocolo de Quioto é responsável por introduzir as premissas básicas da RCE. Segue, então, citação de seus principais parágrafos:
3. Sob o mecanismo de desenvolvimento limpo:
(a) As Partes não incluídas no Anexo I beneficiar-se-ão de atividades de projetos que resultem em reduções certificadas de emissões; e
(b) As Partes incluídas no Anexo I podem utilizar as reduções certificadas de emissões, resultantes de tais atividades de projetos, para contribuir com o cumprimento de parte de seus compromissos quantificados de limitação e redução de emissões, assumidos no Artigo 3, como determinado pela Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo.
5. As reduções de emissões resultantes de cada atividade de projeto devem ser certificadas por entidades operacionais a serem designadas pela Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo, com base em:
(a) Participação voluntária aprovada por cada Parte envolvida;
(b) Benefícios reais, mensuráveis e de longo prazo relacionados com a mitigação da mudança do clima, e
(c) Reduções de emissões que sejam adicionais as que ocorreriam na ausência da atividade certificada de projeto.
9. A participação no mecanismo de desenvolvimento limpo, incluindo nas atividades mencionadas no parágrafo 3(a) acima e na aquisição de reduções certificadas de emissão, pode envolver entidades privadas e/ou públicas e deve sujeitar-se a qualquer orientação que possa ser dada pelo conselho executivo do mecanismo de desenvolvimento limpo.
10. Reduções certificadas de emissões obtidas durante o período do ano 2000 até o início do primeiro período de compromisso podem ser utilizadas para auxiliar no cumprimento das responsabilidades relativas ao primeiro período de compromisso. (grifos nossos)
O protocolo, contudo, não trouxe a definição da RCE. Diversos autores que analisaram o tema procuraram apresentar, sob o seu enfoque, um conceito didático.
Para os advogados Haroldo Machado Filho e Bruno Kerlakian Sabbag, consiste na denominação oficial para o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, correspondendo a uma tonelada métrica de gás carbônico equivalente — CO2e que deixou de ser emitida à atmosfera ou que foi absorvida (MACHADO FILHO; SABBAG, 2009).
O ambientalista Antônio Gilson Gomes Mesquita [09] assenta que:
... o texto do protocolo prevê a criação do primeiro mercado internacional oficial para o comércio de créditos de carbono.
Os créditos de carbono são certificados outorgados às indústrias e às empresas que comprovadamente reduzam a emissão de gases causadores do efeito estufa durante a obtenção de seus produtos.
Maucir Fregonesi Júnior [10] conceitua assim a RCE:
RCE = trata-se de certificado cuja emissão é autorizada pelo Conselho Executivo do MDL (Bonn/Alemanha), correspondente ao volume de redução de emissões líquidas de gases de efeito estufa, gerado pelo projeto de MDL. É o chamado "crédito de carbono".
Uma unidade de RCE = uma tonelada métrica de dióxido de carbono equivalente, calculada de acordo com o Potencial de Aquecimento Global (Global Warming Potential – GWP).
O advogado Rodigo Sales também ateve-se à definição:
Uma "RCE" é um crédito emitido por um sistema eletrônico no âmbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo do Protocolo de Quioto (artigo 12 do Protocolo de Quioto, Parte A (1) (c) das Modalidades de MDL, Decisão 17/CP.7).
Cada RCE decorre de uma atividade de projeto e representa a verificação de redução de uma tonelada de gás de efeito estufa a partir de uma linha de base. (SALES, 2007)
Para Dahyana Siman Carvalho da Costa [11], são créditos gerados através de projetos confeccionados nos termos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo – MDL, e que podem ser adquiridos por empresas, entidades ou países do Anexo I para atingir suas metas de redução de emissões.
De todos os conceitos acima expostos, pode-se extrair que a Redução Certificada de Emissão:
- É conhecida também como "crédito de carbono", denominação comum que nada tem haver com a sua natureza jurídica;
- Origina-se de um Projeto registrado no Conselho Executivo do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, cujo monitoramento atestou a redução nas emissões de GHGs;
- É emitida pelo Conselho Executivo do MDL, situado em Bonn, Alemanha, através de quantificação em sistema eletrônico;
- Equivale a 1 tCO2e –tonelada de dióxido de carbono equivalente – que deixou de ser emitida à atmosfera;
- É comercializável, podendo ser adquirida pelos países do Anexo I como parte dos compromissos específicos para reduzir a emissão de GHGs, conforme definido no Protocolo de Quioto.