O que são royalties do petróleo?
A mídia batizou de "royalties" a compensação financeira referida no § 1°, do art. 20 da CF in verbis:
"§ 1º - É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração."
A inclusão no texto de órgãos federais, que não têm personalidade jurídica própria, como beneficiários dessa retribuição pecuniária deve ser entendida como entrega de recursos financeiros à União com destinação preestabelecida na forma da lei.
Outrossim, é importante observar, desde logo, que a expressão "no respectivo território" constante do texto constitucional vincula os Estados e os Municípios beneficiários da compensação financeira.
Quem paga os royalties?
A compensação financeira foi instituída pela Lei n° 7.990 de 28-12-1989, sendo que a sua distribuição é regulada pela Lei n° 8001/90.
Nos termos da Lei n° 8.001, de 13-3-1990, essa compensação é devida:
a) pelos concessionários de serviço de energia elétrica pela utilização dos recursos hídricos na base de 6,75% sobre o valor da energia elétrica produzida;
b) pelos titulares de direito de recursos minerais pela sua exploração na base de até 3% sobre o valor do faturamento líquido resultante da venda do produto mineral (art. 6º, da Lei nº 7.990/89) ;
c) pela Petrobrás e suas subsidiárias, pela extração de óleo bruto e gás natural na base de 10% sobre o valor de venda desses produtos, podendo ser reduzido até ao mínimo de 5% (art. 47 e § 1° da Lei n° 9.478/97) .
Quem são os beneficiários?
I) No que tange à exploração de energia elétrica:
a) 45% aos Estados e 45% aos Municípios em cujos territórios se localizam as instalações destinadas à produção de energia elétrica ou tenham sido invadidas pelas águas dos respectivos reservatórios.
b) 3% ao Ministério do Meio Ambiente;
c) 3% ao Ministério de Minas e Energia;
d) 4% ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico FNDCT.
II) No que tange a recursos minerais:
a) 23% para os Estados e o Distrito Federal;
b) 65% para os Municípios;
c) 2% para o FNDCT;
d) 10% para o Ministério de Minas e Energia para serem separados ao Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM – que deverá destinar 2% à proteção mineral em regiões mineradoras, por intermédio do IBAMA.
III) No que tange à exploração de petróleo e gás natural:
1.Até 5% do valor da produção:
a) 70% aos Estados produtores;
b) 20% aos Municípios produtores;
c) 10% aos Municípios onde se localizarem instalações marítimas ou terrestres de embarque ou desembarque de óleo bruto e/ou gás natural.
2.No que exceder os 5% do valor da produção, de acordo com o art. 49 da Lei n° 9.478, de 6-8-1999:
2.1- Quando a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres:
a) 52.5% aos Estados onde ocorrer a produção;
b) 15% aos Municípios onde ocorrer a produção;
c) 7,5% aos Municípios, que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural, na forma e critérios estabelecidos pela ANP;
d) 25% ao Ministério da Ciência e Tecnologia com destinações específicas previstas em lei;
2.2- Quando a lavra ocorrer na plataforma continental:
a) 22,5% aos Estados produtores confrontantes;
b) 22,5% aos Municípios produtores confrontantes;
c) 15% ao Ministério da Marinha para atender aos encargos da fiscalização e proteção das áreas de produção;
d) 7,5% aos Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural, na forma e critérios estabelecidos pela ANP;
e) 7,5% para constituição de um Fundo Especial, a ser distribuído entre todos os Estados, territórios e Municípios;
f) 25% ao Ministério da Ciência e Tecnologia com destinação específica prevista em lei.
A descoberta do pré-sal e as disputas políticas em torno dos royalties
Com a descoberta do pré-sal seguida de perspectivas de crescimento da produção de petróleo, a propiciar fantástico volume de recursos financeiros a título de compensação financeira, recrudesceram-se nos últimos tempos a disputa em torno da divisão desse rico filão.
O Congresso Nacional está discutindo um novo critério de rateio dos royalties do petróleo.
O Senado Federal aprovou, em 19-10-2011, o projeto legislativo que prejudica violentamente os Estados e Municípios produtores.
O projeto de lei em questão procurou repartir esses recursos financeiros entre Estados e Municípios, como se tratassem de produto de arrecadação de impostos (IPI e IR) que a União destina a todos os Estados e Municípios por meio de Fundos: FPE e FPM.
Para se definir o critério correto desse rateio entre Estados e Municípios é preciso definir antes a natureza jurídica dessa compensação financeira instituída pela Lei n° 7.990/89 como sucedâneo da participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos e de recursos minerais no respectivo território.
Como veremos ao final, a natureza jurídica dessa compensação financeira não é a mesma para as três entidades políticas.
Qualquer critério, que despreze o privilégio geral dos Estados e Municípios produtores ou confrontantes, e o privilégio qualificado dos Municípios diretamente afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural, será inconstitucional.
Da natureza dos royalties
É noção elementar de Direito Financeiro de que toda receita pública há de ser classificada segundo a Lei n° 4.320/64. No que tange à participação nos royalties pela União, por meio de seus órgãos, transparece de forma nítida a natureza de receita patrimonial, tendo em vista que todos os recursos naturais pertencem à União (art. 20 incisos III, IV, V, VI, VIII, IX da CF) .
Assim, nos termos do art. 11 e § 4° da Lei n° 4.320/64 os royalties, percebidos pelos órgãos da União classificam-se na categoria de receitas correntes de natureza patrimonial.
Por isso, não aceitamos a natureza tributária dos royalties sustentada por parcela da doutrina. A compensação financeira não decorre da relação de poder como acontece com os tributos, mas da relação de propriedade, isto é, ela envolve contraprestação de bens pertencentes à União. Não há entre a União, proprietária dos bens, e os concessionários de recursos hídricos ou minerais uma relação de poder a legitimar a imposição tributária.
Qual a natureza jurídica dos royalties pagos aos Estados e Municípios que não são titulares de recursos naturais?
Do exame do texto do § 1º, do art. 20 da CF, bem como do critério adotado pela lei para distribuição desses royalties, conferindo privilégio geral aos Estados e Municípios produtores e privilégio qualificado em relação aos Municípios afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural, é possível vislumbrar a natureza indenizatória desses royalties.
Dessa forma, o ingresso de recursos financeiros aos cofres dos Estados e Municípios a título de compensação financeira, por exclusão, corresponde à categoria de receita corrente, classificando-se como "outras receitas correntes" (art. 11, § 4° da Lei n° 4.320/64) .
É preciso atentar que não pode existir receita pública sem classificação na Lei n° 4.320/64, sob pena de impossibilitar a fiscalização e o controle de execução orçamentária.
Muito embora a compensação financeira tenha sido instituída como sucedâneo da participação no resultado da exploração de recursos naturais não há como classificá-la como receita originária em relação aos Estados e Municípios que não são titulares dos recursos naturais explorados. Só em relação à União ou a seus órgãos é que os royalties têm natureza de receita originária classificada na categoria de receita corrente de natureza patrimonial como vimos.