Ação direta de inconstitucionalidade: principais aspectos

Notas

1. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 19. ed. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 45.
2. BARROSO, Luís Roberto. O Controle da Constitucionalidade no Direito Brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 4. ed. ver. e atual. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 1.
3. Ibidem, p. 2.
4. A revogação intercorrente da lei sempre deu ensejo à extinção do processo sem julgamento de mérito. Todavia, no julgamento da ADI 3232, o STF firmou entendimento no sentido de que, se a seção de julgamento já tiver sido iniciada, a revogação da norma impugnada não interfere na ação apreciada, pois a seção de julgamento é um ato processual uno.
5. Sujeita-se a controle de constitucionalidade, tanto quanto a seus requisitos – segundo a mais recente jurisprudência do STF – como quanto a seu conteúdo. No caso de reedição de medida provisória ou de sua conversão em lei, poderá o autor da ação direta pedir a extensão da ação à medida provisória reeditada ou à lei de conversão para que a inconstitucionalidade argüida venha a ser apreciada pelo STF, desde que não haja alterações substanciais. Mas a inicial precisa ser aditada (STF, DJU, 31 mar. 1995, ADInMC 1125-DF, rel. Min. Carlos Velloso). Se, porém, no curso da ADI, a medida provisória for rejeitada ou convertida em lei ordinária com alterações substanciais, a ação será extinta sem julgamento do mérito por perda de objeto.
6. Na ADC 12, o STF entendeu que as Resoluções do CNJ retiram fundamento diretamente da Constituição, razão pela qual podem ser objeto do controle concentrado abstrato de constitucionalidade. Da emenda do acórdão extraiu-se o seguinte excerto: "A Resolução nº 07/05 do CNJ reveste-se dos atributos da generalidade (os dispositivos dela constantes veiculam normas proibitivas de ações administrativas de logo padronizadas), impessoalidade (ausência de indicação nominal ou patronímica de quem quer que seja) e abstratividade (trata-se de um modelo normativo com âmbito temporal de vigência em aberto, pois claramente vocacionado para renovar de forma contínua o liame que prende suas hipóteses de incidência aos respectivos mandamentos). A Resolução nº 07/05 se dota, ainda, de caráter normativo primário, dado que arranca diretamente do §4º do art. 103-B da Carta-cidadã e tem como finalidade debulhar os próprios conteúdos lógicos dos princípios constitucionais de centrada regência de toda a atividade administrativa do Estado, especialmente o da impessoalidade, o da eficiência, o da igualdade e o da moralidade. O ato normativo que se faz de objeto desta ação declaratória densifica apropriadamente os quatro citados princípios do art. 37 da Constituição Federal, razão por que não há antinomia de conteúdos na comparação dos comandos que se veiculam pelos dois modelos normativos: o constitucional e o infraconstitucional. Logo, o Conselho Nacional de Justiça fez adequado uso da competência que lhe conferiu a Carta de Outubro, após a Emenda 45/04". (Disponível para consulta em http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(12.NUME.%20OU%2012.ACMS.)&base=baseAcordaos)
7. STF, RDA, 188:288, 1994, ADIn 521, rel. Min. Paulo Brossard: "o vício de inconstitucionalidade é congênito à lei e há de ser apurado em face da Constituição vigente ao tempo de sua elaboração. Lei anterior não pode ser inconstitucional em relação à Constituição sobrevinda; nem o legislador poderia infringir Constituição futura. A Constituição sobrevinda não torna inconstitucionais leis anteriores com ela conflitantes: revoga-as". V. também STF, RDA 187:152, 1992, ADIn 438, rel. Min. Sepúlveda Pertence: "não cabe ação direta de inconstitucionalidade se a norma questionada é anterior à Constituição em vigor. Do ponto de vista formal, inexiste inconstitucionalidade superveniente. Do ângulo material, a lei anterior terá sido revogada.
8. Na hipótese, discutia-se acerca da compatibilidade do art. 1º, I, d, da Lei Complementar nº 64/90 com o art. 14, §9º, da CF, com redação dada pela Emenda de Revisão nº 4/94, que lhe é, portanto, posterior. Exatamente por não se tratar de inconstitucionalidade, mas de não recepção, o STF conheceu da ADPF, à luz do princípio da subsidiariedade.
9. STF, RT, 664:189, 1991, ADIn 374-0-SP, rel. Min. Celso de Mello.
10. O que já se admitiu, em sede jurisprudencial, foi o controle concreto, por via de mandado de segurança impetrado por parlamentar, de proposta de emenda à Constituição que veiculava matéria infringente das limitações materiais ao poder reformador do Congresso Nacional. V. RTJ, 99:1031, 1982, MS 20.257, rel. Min. Moreira Alves.
11. STF, RTJ, 151:20, 1995, ADIn 594, rel. Min. Carlos Velloso: "a súmula da jurisprudência predominante não apresenta características de ato normativo e não está sujeita à jurisdição constitucional concentrada". Vale registrar, todavia, que esse entendimento foi firmado antes do advento das súmulas vinculantes.
12. MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, "habeas data", ação direta de inconstitucionalidade, ação declaratória de constitucionalidade e arquição de descumprimento de preceito fundamental. 25. ed. Atualização de Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 336.
13. Loc. cit.
14. STF, RTJ, 164:506, 1998, ADInMC 1.434-SP, rel. Min. Celso de Mello.
15. STF, RTF, 142:383, 1992, ADIn 3-DF, rel. Min. Moreira Alves.
16. V. Inf. STF n 356, ADIn 2.159-DF, rel. originário Min. Carlos Velloso, rel. para o acórdão Min. Gilmar Mendes.
17. STF, DJU, 22 fev. 1991, ADIn 275, rel. Min. Moreira Alves.
18. V. STF, RDA, 201:114, 1995, ADIn 894, rel. Min. Néri da Silveira.
19. V. STF, DJU, 28. Ago. 2000, MC na ADIn 2.203-PE, rel. Min. Maurício Corrêa: "ABETS – Associação Brasileira das Empresas de Telecomunicação por Satélite. Ausência de legitimidade ativa. 1. Entidade que congrega representantes de parcela setorizada de atividade econômica não tem legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade".
20. Tal julgado foi assim ementado: Ação direta de inconstitucionalidade: legitimação ativa: "entidade de classe de âmbito nacional": compreensão da "associação de associações" de classe: revisão da jurisprudência do Supremo Tribunal. 1. O conceito de entidade de classe é dado pelo objetivo institucional classista, pouco importando que a eles diretamente se filiem os membros da respectiva categoria social ou agremiações que os congreguem, com a mesma finalidade, em âmbito territorial mais restrito. 2. É entidade de classe de âmbito nacional - como tal legitimada à propositura da ação direta de inconstitucionalidade (CF, art 103, IX) - aquela na qual se congregam associações regionais correspondentes a cada unidade da Federação, a fim de perseguirem, em todo o País, o mesmo objetivo institucional de defesa dos interesses de uma determinada classe. 3. Nesse sentido, altera o Supremo Tribunal sua jurisprudência, de modo a admitir a legitimação das "associações de associações de classe", de âmbito nacional, para a ação direta de inconstitucionalidade. (Disponível para consulta em http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp)
21. Tal julgado foi assim ementado: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. QUESTÃO DE ORDEM. GOVERNADOR DE ESTADO. CAPACIDADE POSTULATÓRIA RECONHECIDA. MEDIDA CAUTELAR. DEFERIMENTO PARCIAL. 1. O governador do Estado e as demais autoridades e entidades referidas no art. 103, incisos I a VII, da Constituição Federal, além de ativamente legitimados à instauração do controle concentrado de constitucionalidade das leis e atos normativos, federais e estaduais, mediante ajuizamento da ação direta perante o Supremo Tribunal Federal, possuem capacidade processual plena e dispõem, ex vi da própria norma constitucional, de capacidade postulatória. Podem, em conseqüência, enquanto ostentarem aquela condição, praticar, no processo de ação direta de inconstitucionalidade, quaisquer atos ordinariamente privativos de advogado. 2. A suspensão liminar da eficácia e execução de leis e atos normativos, inclusive de preceitos consubstanciados em textos constitucionais estaduais, traduz medida cautelar cuja concretização deriva do grave exercício de um poder jurídico que a Constituição da República deferiu ao Supremo Tribunal Federal. A excepcionalidade dessa providência cautelar impõe, por isso mesmo, a constatação, hic et nunc, da cumulativa satisfação de determinados requisitos: a plausibilidade jurídica da tese exposta e a situação configuradora do periculum in mora. (Disponível para consulta em http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(127.NUME.%20OU%20127.ACMS.)&base=baseAcordaos)
22. Da ementa dessa ADI extrai-se o seguinte trecho: "O munus a que se refere o imperativo constitucional (CF, artigo 103, § 3º) deve ser entendido com temperamentos. O Advogado- Geral da União não está obrigado a defender tese jurídica se sobre ela esta Corte já fixou entendimento pela sua inconstitucionalidade. Ação julgada procedente para declarar inconstitucional a Resolução Administrativa do Tribunal Regional do Trabalho da 6ª Região, tomada na Sessão Administrativa de 30 de abril de 1997". (Disponível para consulta em http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(1616.NUME.%20OU%201616.ACMS.)&base=baseAcordaos)
23. Acerca dessa questão de ordem, consta a seguinte fundamentação complementar: "Questão de Ordem: fundamentação complementar, Min. Cármen Lúcia: possibilidade, Advogado-Geral da União, manifestação, ação direta de inconstitucionalidade, conformidade, entendimento, conveniência. Entendimento, prevalência, Supremo Tribunal Federal (STF), influência, edição, lei, regulamentação, processo, julgamento, ação direta de inconstitucionalidade, ausência, obrigatoriedade, advogado-geral da união, defesa, norma, impugnação". (Disponível para consulta em http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(3916.NUME.%20OU%203916.ACMS.)&base=baseAcordaos)
24. Essa ADI foi assim ementada: "A possibilidade de intervenção do amicus curiae está limitada à data da remessa dos autos à mesa para julgamento. Ao firmar essa orientação, o Tribunal, por maioria, desproveu agravo regimental interposto contra decisão que negara seguimento a ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido da Social Democracia Brasileira - PSDB contra o art. 56 da Lei 9.430/96, o qual determina que as sociedades civis de prestação de serviços de profissão legalmente regulamentada passam a contribuir para a seguridade social com base na receita bruta da prestação de serviços, observadas as normas da Lei Complementar 70/91. Preliminarmente, o Tribunal, também por maioria, rejeitou o pedido de intervenção dos amici curiae, porque apresentado após a liberação do processo para a pauta de julgamento. Considerou-se que o relator, ao encaminhar o processo para a pauta, já teria firmado sua convicção, razão pela qual os fundamentos trazidos pelos amici curiae pouco seriam aproveitados, e dificilmente mudariam sua conclusão. Além disso, entendeu-se que permitir a intervenção de terceiros, que já é excepcional, às vésperas do julgamento poderia causar problemas relativamente à quantidade de intervenções, bem como à capacidade de absorver argumentos apresentados e desconhecidos pelo relator. Por fim, ressaltou-se que a regra processual teria de ter uma limitação, sob pena de se transformar o amicus curiae em regente do processo. Vencidos, na preliminar, os Ministros Cármen Lúcia, Carlos Britto, Celso de Mello e Gilmar Mendes, Presidente, que admitiam a intervenção, no estado em que se encontra o processo, inclusive para o efeito de sustentação oral. Ao registrar que, a partir do julgamento da ADI 2777 QO/SP (j. em 27.11.2003), o Tribunal passou a admitir a sustentação oral do amicus curiae — editando norma regimental para regulamentar a matéria —, salientavam que essa intervenção, sob uma perspectiva pluralística, conferiria legitimidade às decisões do STF no exercício da jurisdição constitucional. Observavam, entretanto, que seria necessário racionalizar o procedimento, haja vista que o concurso de muitos amici curiae implicaria a fragmentação do tempo disponível, com a brevidade das sustentações orais. Ressaltavam, ainda, que, tendo em vista o caráter aberto da causa petendi, a intervenção do amicus curiae, muitas vezes, mesmo já incluído o feito em pauta, poderia invocar novos fundamentos, mas isso não impediria que o relator, julgando necessário, retirasse o feito da pauta para apreciá-los. No mais, manteve-se a decisão agravada no sentido do indeferimento da petição inicial, com base no disposto no art. 4º da Lei 9.868/99, ante a manifesta improcedência da demanda, haja vista que a norma impugnada tivera sua constitucionalidade expressamente declarada pelo Plenário da Corte no julgamento do RE 377457/PR (DJE de 19.12.2008) e do RE 381964/MG (DJE de 26.9.2008). Vencidos, no mérito, os Ministros Marco Aurélio, Carlos Britto e Eros Grau, que proviam o recurso, ao fundamento de que precedentes versados a partir de julgamentos de recursos extraordinários não obstaculizariam uma ação cuja causa de pedir é aberta, em que o pronunciamento do Tribunal poderia levar em conta outros artigos da Constituição Federal, os quais não examinados nos processos subjetivos em que prolatadas as decisões a consubstanciarem os precedentes. ADI 4071 AgR/DF, rel. Min. Menezes Direito, 22.4.2009". (Disponível para consulta em http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp)
25. V. Inf. STF n. 349, ADIn 2.777-SP, rel. Min. Sepúlveda Pertence.
26. STF, RTJ, 130:5, 1989; RDA, 178:75, 1989.
27. STF, RDA, 181-182:285, 1990, ADIn 400, rel. Min. Marco Aurélio.
28. STF, DJU, 2 abr. 1993, p. 5617, ADInMC 834-0-MT, rel. Min. Celso de Mello: "A suspensão cautelar da eficácia de preceito normativo pode ter por fundamento razões de conveniência (...)".
29. Tal precedente foi assim ementado:"RECURSO EXTRAORDINÁRIO FUNDADO NO ART. 4º, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI GAÚCHA Nº 9.117/90, CUJA EFICÁCIA FOI SUSPENSA PELO STF NA ADI Nº 656. Configuração de hipótese em que se impõe a suspensão do julgamento do recurso. Diretriz fixada na oportunidade, pelo Tribunal, no sentido de que deve ser suspenso o julgamento de qualquer processo que tenha por fundamento lei ou ato estatal cuja eficácia tenha sido suspensa, por deliberação da Corte, em sede de ação direta de inconstitucionalidade, até final julgamento desta. Questão de ordem acolhida" (DJU, 29 maio 1998, QO no RE 168.277-RS, rel. Min. Ilmar Galvão).
30. No julgamento de Questão de Ordem na ADIn 1.244-SP, rel. Mi. Néri da Silveira, o STF deliberou determinar a suspensão, até o julgamento final da ação, do processo na Justiça Federal de Primeira Instância e do pagamento nele ordenado" (DJU, 28 maio 1999, p. 3).
31. Inf. STF, 193, jun. 2000, QO na ADIn 2.188-RJ, rel. Min. Néri da Silveira.
32. STF, DJU, 2 mar. 1998, ADIn 1.667-9-DF, rel. Min. Ilmar Galvão.
33. O art. 24 acentua o caráter dúplice ou ambivalente da ação direta de inconstitucionalidade ou da ação declaratória de constitucionalidade, estabelecendo que, "proclamada a constitucionalidade, julgar-se-á improcedente a ação direta ou procedente eventual ação declaratória e, proclamada a inconstitucionalidade, julgar-se-á procedente a ação direta ou improcedente eventual ação declaratória".
34. Não cabem embargos declaratórios interpostos por terceiros que se dizem prejudicados. STF, RTJ, 109:880, 1984, e RDA, 158:173, 1984.
35. Inf. STF, 228:1, maio 2001, ED na ADIn 2.323-DF, rel. Min. Ilmar Galvão: "O Advogado-Geral da União não tem legitimidade para embargos de declaração a acórdão proferido em ação direta de inconstitucionalidade, por se tratar de processo objetivo de controle de constitucionalidade em que a União não é parte e nem se admite a intervenção de terceiros"(sic).
36. MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. São Paulo: Atlas, 2002, p. 2365.
37. BARROSO, Luís Roberto. Op. cit. p. 211
38. Ibidem, p. 199-200.
39. V. DJU, 21 maio 2004, Rcl 1.987-0-DF, rel. Min. Maurício Corrêa.
40. MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit. p. 469-470.