3. Município de Território
Até a ordem constitucional passada, havia Territórios Federais [14], mas está prevista a criação deles nos seguintes dispositivos da Constituição Federal de 1988:
"Art. 18. ............................................................................................................."
(...)
"§ 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar."
(...)
"Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:"
(...)
"VI - incorporação, subdivisão ou desmembramento de áreas de Territórios ou Estados, ouvidas as respectivas Assembléias Legislativas;"
A criação também está prevista nos artigos 1º, 6º e 7º da lei complementar nº 20, de 1º de julho de 1974. Sua organização administrativa e judiciária é estabelecida por lei federal, como dispõe o artigo 33, "caput", da Carta Política de 1988.
O Poder Executivo é exercido pelo Governador de Território, nomeado pelo Presidente da República, após aprovação do Senado Federal (art. 84, XIV, CF). Quanto ao Poder Legislativo está prevista a Câmara Territorial, com competência deliberativa e não, legislativa (artigo 33, § 3º, CF). O Congresso Nacional, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal são as Casas Legislativas dos Territórios Federais. O Poder Judiciário é constituído pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios e respectivos órgãos [15], junto com o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios [16] e Defensoria Pública do Distrito Federal e Territórios [17]. Para Territórios Federais com mais de cem mil habitantes, é previsto Judiciário constituído por órgãos judiciários de primeiro e segundo graus, com membros do Ministério Público e Defensores Públicos, organizados e mantidos pela União (art. 33, §3º combinado com o art. 21, XIII, ambos da CF); e os juízes da justiça local também com jurisdição e atribuições de juízes federais (art. 110, parágrafo único, CF).
Quanto a Município de Território, a lei federal específica de criação estaria a cargo do decreto-lei federal nº 411, de 08 de janeiro de 1969, como se referem os doutos Professores Ricardo Cunha Chimenti, Fernando Capez, Marisa Ferreira dos Santos e Marcio Fernando Elias Rosa [18], referindo-se especificamente quanto à toponímia de Municípios:
"Art. 44. Os Territórios são divididos em Municípios, na forma de lei quadrienal, podendo êstes ser divididos em Distritos."
"§ 1º A sede do Município lhe dá o nome e tem a categoria de cidade."
"§ 2º O Distrito é designado pelo nome da respectiva sede, e tem a categoria de vila." (destacamos)
Por expressa disposição legal (artigo 83), não se aplicava ao então Território de Fernando de Noronha. Sobreveio a lei federal nº 6.448, de 11 de outubro de 1977, alterada pelas leis nº 6988, de 13 de abril de 1982, e nº 7160, de 07 de dezembro de 1983, que traçava normas gerais sobre a criação e a instalação de Municípios de Territórios, como ilustram Rondônia [19], Roraima [20] e Amapá [21]. Paralelamente, a lei nº 6.448, de 1977, trata, dentre outros aspectos, da denominação de Municípios:
"Art. 2º - Os Territórios Federais são divididos em Municípios e estes em Distritos."
"Parágrafo único - O nome do Município será o de sua sede, que terá a categoria de cidade, e o Distrito designar-se-á pelo nome da respectiva sede, que terá a categoria de vila."
(...)
"Art. 5º - Caberá ao Presidente da República, a iniciativa da lei de criação de Municípios, nos Territórios Federais."
"Art. 6º - A lei de criação de Municípios nos Territórios Federais mencionará:"
"I - o nome, que será também o da sua sede;"
"II - a comarca a que pertence;"
"III - o ano da instalação;"
"IV - os limites territoriais;"
"V - os distritos, se houver, com os respectivos limites territoriais."
(...)
"Art. 8º - Não haverá, nos Territórios, mais de uma cidade ou vila com a mesma designação, devendo ser evitada a utilização de topônimos já existentes no País." (grifamos)
À luz da atual Carta Magna, em especial o § 2º do artigo 18 e o artigo 33, alguns dos dispositivos da lei nº 6.448, de 1977, não foram recepcionados, outros sim. Acerca do artigo 14 da lei nº 6.448, de 1977, e do artigo 49 do decreto-lei nº 441, de 1969, o Excelso Supremo Tribunal Federal decidiu:
"COMPETÊNCIA. RECLAMAÇÃO TRABALHISTA CONTRA MUNICÍPIO DE TERRITÓRIO FEDERAL. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO. VOTAÇÃO UNÂNIME. RESULTADO CONHECIDO." Conflito de Jurisdição nº 6307-5-RO, Relator Min. Néri da Silveira, Tribunal Pleno, julgado em 11/02/1983, publicado no DJ 26.03.1982, pág. 02561.
4. Constituições Estaduais e legislação estadual
Acerca da toponímia de Municípios, algumas Constituições do Estado cuidam expressamente, outras não. A seguir são estudados alguns casos.
No esplendoroso Estado do Piauí, a Constituição Estadual estabelece:
"Art. 30 – A criação de Municípios far–se–á por lei estadual, obedecidos os seguintes requisitos:"
"I – ter a área territorial a ser desmembrada uma população mínima de quatro mil habitantes;"
"II – contar a futura sede do Município com um mínimo de cem unidades residenciais, mercado público, cemitério e templo religioso;"
"III – haver consulta prévia, através de plebiscito, às populações interessadas, separadamente, por povoado, data ou zona da área a ser desmembrada, assegurado a cada uma das unidades o direito de permanecer no Município tronco."
"§ 1º – Não será criado Município quando sua constituição inviabilizar o Município tronco."
"§ 2º – A lei de criação do Município deverá ser aprovada por dois terços dos Deputados."
"§ 3º – O novo Município, durante o período de cinco anos, não poderá gastar mais de cinqüenta por cento das receitas orçamentárias com pessoal."
"§ 4º – Lei complementar disporá sobre os requisitos, condições e processo para a incorporação e a fusão de Municípios."
"§ 5º – O topônimo pode ser alterado em Lei Estadual, verificado o seguinte:"
"I ) resolução da Câmara Municipal, aprovado por, no mínimo, dois terços de seus membros;"
"II ) aprovação da população interessada, em plebiscito, com manifestação favorável da maioria absoluta de seus eleitores votantes." (sublinhamos)
O parágrafo sublinhado teve a redação dada pela emenda constitucional estadual nº 007, de 17 de dezembro de 1997. Ainda, o artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias criou alguns Municípios com circunscrição territorial definida, outras com circunscrição territorial a definir (em lei ordinária), devendo a implantação dos Municípios ser precedida de consulta (plebiscito), por data, às populações diretamente interessadas, ficando sem efeito a criação do Município cuja população discorde de sua emancipação e que não preencha os requisitos estabelecidos no art. 30, supra.
No Estado de São Paulo, o artigo 145 da Constituição Estadual ("caput" com a redação dada pela emenda constitucional nº 21, de 14 de fevereiro de 2006) reproduzia o texto do § 4º do artigo 18 da atual Constituição Federal:
"Artigo 145 - A criação, a fusão, a incorporação e o desmembramento de Municípios far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei, nos termos do art. 18, §4º, da Constituição Federal."
"Parágrafo único - O território dos Municípios poderá ser dividido em distritos, mediante lei municipal, atendidos os requisitos previstos em lei complementar, garantida a participação popular."
Este dispositivo constitucional estadual era regulamentado pela lei complementar nº 651, de 31 de julho de 1990. Neste sentido, assevera Tania R. Mendes [22]:
"Da mesma forma, estão reproduzidas na Lei Complementar Estadual nº 651/90, que em seu artigo 3º estabelece:"
‘Artigo 3º - A lei de criação de Município mencionará:
I – o nome, que será o da sua sede;
.................................................................................................
§ 1º - O nome do novo Município não poderá repetir outro já existente no País, bem como conter designação de datas e nomes de pessoas vivas.’
Sucede que foi promulgada a emenda constitucional federal nº 15, de 1996, e tornou inconstitucional, dentre outras, esta lei estadual. Vem em espeque o excelente parecer de Tania R. Mendes:
"A redação original do § 4º, do artigo 18 da Constituição Federal remetia o estabelecimento de requisitos apenas para lei complementar estadual. A alteração promovida pela Emenda nº 15/96, restabeleceu a competência federal para definir através de lei complementar o período em que essas alterações podem ser feitas, para os casos de alterações territoriais."
"Essa Emenda prejudicou a eficácia da Lei Complementar Estadual nº 651/90 e mesmo do artigo 145 da Constituição Estadual, à medida que a lei complementar federal competente não foi aprovada até esta data pelo Congresso Nacional e, além de suspender a tramitação de alterações territoriais, prejudica também os pleitos sobre alteração de denominação, à medida que, na ALESP, lhes são vinculados."
"Os processos protocolados na Casa, nos termos do artigo 145 da Constituição Estadual e da Lei Complementar Estadual nº 651/90 e dos artigos 240 a 245 da XII Consolidação do Regimento Interno, mesmo quando corretamente instruídos, estão com a tramitação suspensa aguardando essa legislação federal."
"As propostas, para alteração apenas da grafia de nome vigente, estão seguindo o mesmo processo legislativo e igualmente têm a tramitação suspensa, no aguardo de legislação federal."
"Esse impasse já foi mais grave, pois antes se aguardava, também, a legislação federal que regulamentasse a realização de plebiscito, óbice removido através da Lei Federal nº 9.709/98." (grifamos)
Ainda, a lei estadual nº 8.092, de 1964, assim como a de nº 8.050, de 31 de dezembro de 1963, e respectivas alterações posteriores, ainda cuidam do Quadro Territorial e Administrativo do Estado de São Paulo, com seus Municípios, topônimos, delimitações, entre outros aspectos relevantes, estando ainda vigente com inúmeras alterações legislativas.
No Estado de Minas Gerais, a Carta Estadual preceitua:
"TÍTULO III - DO ESTADO"
"CAPÍTULO IV - do município"
"Art. 168 - O topônimo pode ser alterado em lei estadual, verificado o seguinte:"
"I - resolução da Câmara Municipal, aprovada por, no mínimo, dois terços de seus membros;"
"II - aprovação da população interessada, em plebiscito, com manifestação favorável de, no mínimo, metade dos respectivos eleitores."
A lei complementar estadual nº 37, de 18 de janeiro de 1995, alterada por aquela de nº 39, de 23 de junho de 1995, estabelece regras sobre a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios, realçando-se:
"CAPÍTULO V - Da Alteração de Topônimo Municipal"
"Art. 31 - O topônimo pode ser alterado por Lei estadual, observados o disposto no artigo 168 da Constituição do Estado e as seguintes exigências:"
"I - não serão utilizados topônimos já existentes no País;"
"II - a escolha de topônimo deverá respeitar a tradição histórico-cultural da localidade;"
"III - não serão utilizados nomes de pessoas vivas ou designações de datas."
"Parágrafo único - A solicitação de alteração de topônimo dirigida à Assembléia Legislativa deverá ser instruída com informação do IGA [Instituto de Geociências Aplicadas] sobre a inexistência de topônimo análogo no País."
A lei estadual nº 14.044, de 23 de outubro de 2001, dispõe sobre a realização de plebiscito e referendo no Estado Mineiro.
No Estado de Santa Catarina, a Constituição Estadual reza:
"Art. 110. O Município é parte integrante do Estado, com autonomia política, administrativa e financeira, nos termos da Constituição Federal e desta Constituição."
"§ 1° A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos estudos de viabilidade municipal, apresentados e publicados na forma da lei." (redação dada pela emenda constitucional nº 038, de 20 de dezembro de 2004).
"§ 2º Os Municípios podem ter símbolos próprios."
"§ 3º O município sede da Capital do Estado não poderá sofrer processo de fusão, incorporação ou desmembramento." (acrescido dada pela emenda constitucional nº 034, de 21 de outubro de 2003).
A lei complementar estadual nº 135, de 1º de janeiro de 1995, alterada por aquelas de nº 139, de 1995, nº 207, de 2001, nº 235, de 2002, e nº 250, de 2003, estabelece regras sobre a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios [23], da qual se sobressai:
"Art. 21. Visando a eliminar a repetição de topônimos de cidade ou vila, observar-se-á o seguinte:"
"I - Quando duas ou mais localidades tiverem a mesma denominação, promover-se-á a alteração do topônimo, ficando com a denominação original a de mais elevada categoria administrativa ou judiciária, na seguinte ordem de procedência: Capital, sede ou Comarca, sede ou Município e sede de Distrito;"
"II - no caso de haver mais de uma localidade com o mesmo nome, dentro da mesma hierarquia, conservará a denominação quem a tiver há mais tempo;"
"III - na designação de novos topônimos não serão utilizados nomes de pessoas vivas."
"Parágrafo único. Serão admitidas exceções quanto ao direito de prioridade à nomenclatura mediante acordo entre as unidades interessadas, ouvidas as respectivas populações."
Finalmente, no Estado de Pernambuco, a Carta Estadual determina, dentre outros:
"TÍTULO II - DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E SEUS PODERES"
(...)
"CAPÍTULO II - DO PODER LEGISLATIVO"
(...)
"Seção II - Das Atribuições do Poder Legislativo"
"Art. 14. Compete exclusivamente à Assembléia Legislativa:"
(...)
"XXV - autorizar referendo e convocar plebiscito;"
(...)
"XXVII - aprovar, por maioria absoluta, a nomeação do Administrador Geral do Distrito Estadual de Fernando de Noronha;" (redação alterada pelo art. 1º da Emenda Constitucional n° 21, de 28 de junho de 2001).
(...)
"Art. 15. Cabe à Assembléia Legislativa, com a sanção do Governador, legislar sobre as matérias da competência do Estado, e especialmente:"
(...)
"VI - a criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, ou alteração de seus limites, preservando a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual, dependendo do resultado da consulta prévia às populações interessadas, mediante plebiscito;"
(...)
"TÍTULO III - DA ORGANIZAÇÃO MUNICIPAL E REGIONAL"
"CAPÍTULO I - DO MUNICÍPIO"
"Seção I - Disposições Preliminares"
"Art. 75. O Território do Estado é dividido em Municípios como unidades territoriais dotadas de autonomia política, normativa, administrativa e financeira, nos termos assegurados pela Constituição da República, por esta Constituição, por lei complementar estadual e pelas Leis Orgânicas dos Municípios e é também formado pelo Distrito Estadual de Fernando de Noronha."
"§1º O território dos Municípios poderá ser dividido, para fins administrativos, em distritos, e suas circunscrições urbanas se classificarão em cidades, vilas e povoados;"
"§2º Os Municípios e distritos terão, respectivamente, os nomes das cidades e vilas que lhe servem de sede, vedado o uso do mesmo nome para mais de uma cidade ou vila."
"§3º A criação de Municípios, distritos e suas alterações só poderá ser feita à época determinada pela lei complementar estadual, atendidos os demais requisitos previstos nesta Constituição."
"Art. 76. O Município reger-se-á por lei orgânica votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, segundo os princípios estabelecidos na Constituição da República e nesta Constituição."
"Parágrafo único. A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, preservadas a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, far-se-ão por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas."
(...)
"CAPÍTULO II - DAS REGIÕES"
(...)
"Seção II - Do Distrito Estadual de Fernando de Noronha"
"Art. 96. O Arquipélago de Fernando de Noronha constitui região geoeconômica, social e cultural do Estado de Pernambuco, sob a forma de Distrito Estadual, dotado de estatuto próprio, com autonomia administrativa e financeira."
"§1º O Distrito Estadual de Fernando de Noronha será dirigido por um Administrador-Geral, nomeado pelo Governador do Estado, com prévia aprovação da Assembléia Legislativa."
"§2º Os cidadãos residentes no Arquipélago elegerão pelo voto direto e secreto, concomitantemente com as eleições de Governador do Estado, sete conselheiros, com mandato de quatro anos, para formação do Conselho Distrital, órgão que terá funções consultivas e de fiscalização, na forma da lei."
§3º O Distrito Estadual de Fernando de Noronha deverá ser transformado em Município quando alcançar os requisitos e exigências mínimas, previstos em lei complementar estadual. (grifamos)
O § 2º do artigo 75 refere-se à toponímia, vedando que dois ou mais tenham o mesmo nome. Os artigos 75, § 3º, e 76, da Constituição Estadual Pernambucana não foram recepcionados pela redação atual do § 4º do artigo 18 da Constituição Federal (Emenda dos Municípios), tendo sido antes regulamentados pela lei complementar estadual nº 01, de 12 de julho de 1990, alterada por aquelas de nº 04, de 02 de junho de 1992, nº 08, de 30 de dezembro de 1992, nº 14, de 25 de maio de 1995. Até que sobreveio a lei complementar estadual nº 15, de 16 de outubro de 1995, proibindo a criação de Municípios até 31 de dezembro de 1998. Adveio a lei complementar estadual nº 24, de 1º de setembro de 1999, vedando a criação de Municípios até dezembro de 2001.
Quanto a Fernando de Noronha, este foi presídio a partir de 1859, tendo abrigado a Colônia Agrícola do Distrito Federal (decreto-lei federal nº 640, de 22 de agosto de 1938). Tornou-se Território Federal por força do decreto-lei federal nº 5.812, de 13 de setembro de 1943. Pelo artigo 15 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias de 1988 foi reincorporado pelo Estado de Pernambuco (artigo 96 da Constituição Estadual de 1989 e lei estadual nº 11.304, de 28 de dezembro de 1995). Atualmente sob o status de Distrito Estadual, poderá tornar-se Município quando atingir os requisitos previstos na lei complementar estadual nº 01, de 1990, cujo artigo 3º estabelece como requisitos: população superior a 10.000 habitantes; eleitorado não inferior a 30% da população; e centro urbano com número de casas de alvenaria a partir de seiscentas, em sua sede independentemente da quantidade existente em seus distritos, centro comercial composto de no mínimo quinze estabelecimentos comerciais e industriais, inscritos há pelo menos um ano da data da proposição legislativa na Secretaria da Fazenda, e regularizados na área territorial do município a ser criado, escola de primeiro grau maior, posto policial, posto de saúde e de telefonia, em funcionamento, sistema de abastecimento d'água regular e pelo menos três próprios municipais. Além disso, são necessárias lei complementar federal e outra estadual autorizadoras e do § 4º do art. 18 da CF 1988 (plebiscito favorável, estudo de viabilidade municipal, lei complementar federal e lei estadual). Atualmente, o Administrador-Geral é nomeado pelo Governador de Pernambuco, mediante prévia aprovação da Assembléia Legislativa; o Conselho Distrital, constituído por sete conselheiros com mandato de quatro anos, trata de matéria consultiva e de fiscalização; com sede na Vila dos Remédios e por fora a Comarca do Recife.