Resumo
Atualmente, deparamos, no Brasil, com uma vasta e confusa legislação no que toca aos assuntos ligados à preservação do meio ambiente. Várias soluções são cobradas por parte dos juristas, do poder público, como também da população, como por exemplo, a elaboração de um código ambiental, tentando objetivar e sistematizar todas as legislações, fomentando tanto a interpretação como integração da vasta legislação hoje existente. Entrementes, cabe referir que o assunto acima tratado não é o único problema que assola a tutela ambiental, mas principalmente o descaso tanto do poder público como do particular, deste não absorvendo a cultura do desenvolvimento sustentável, daquele no seu papel de fiscalizar, punir e licenciar.
Sumário: 1. Introdução. 2. Da reserva florestal legal. 3. Reserva florestal legal como limitação administrativa. 4. Do cabimento de indenização 5. Obrigação legal de manter ou regenerar a reserva florestal legal. 6. Obrigatoriedade de averbar e recuperar a área independentemente de esta possuir vegetação nativa. 7. Responsabilidades e competências no procedimento administrativo de instituição de reserva legal. 8. Necessidade de prévia averbação da reserva legal para fins de não-incidência do Imposto Territorial Rural – ITR. 9. Conclusão. 10. Referências bibliográficas.
1. Introdução
A Constituição Federal do Brasil assegura aos cidadãos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225), impondo ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações, considerando tratar-se de bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.
Bem por isso, para resguardar o ambiente ecologicamente equilibrado, toda pessoa que tenha para a si a propriedade rural deve, por força do dispositivo legal, que tem amparo constitucional, proceder à averbação da reserva legal e tratar de sua recuperação gradual, nos termos e nos prazos fixados em lei.
O presente trabalho analisa o instituto da reserva florestal legal, expondo a melhor interpretação da legislação ambiental sobre o tema, sempre relacionada com a jurisprudência dominante dos Tribunais Superiores, ressaltando o papel dos sujeitos envolvidos na matéria.
2. Reserva florestal legal
Entende-se por reserva legal a:
"área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas" (art. 1º, § 2º, III, da Lei 4.771/65, com a redação dada pela MP 2.166-67/2001).
Nos termos do art. 16 do Código Florestal,
"as florestas e outras formas de vegetação nativa, ressalvadas as situadas em área de preservação permanente, assim como aquelas não sujeitas ao regime de utilização limitada ou objeto de legislação específica, são suscetíveis de supressão, desde que sejam mantidas, a título de reserva legal, no mínimo: (I) oitenta por cento, na propriedade rural situada em área de floresta localizada na Amazônia Legal; (II) trinta e cinco por cento, na propriedade rural situada em área de cerrado localizada na Amazônia Legal, sendo no mínimo vinte por cento na propriedade e quinze por cento na forma de compensação em outra área, desde que esteja localizada na mesma microbacia, e seja averbada nos termos do § 7º deste artigo; (III) vinte por cento, na propriedade rural situada em área de floresta ou outras formas de vegetação nativa localizada nas demais regiões do País; (IV) vinte por cento, na propriedade rural em área de campos gerais localizada em qualquer região do País".
Vale registrar, por relevante, que o aludido dispositivo deve ser interpretado em conjunto com as demais disposições do Código Florestal, especialmente no que se refere às determinações do art. 44 do mesmo diploma legal.
Confira-se:
"Art. 44. O proprietário ou possuidor de imóvel rural com área de floresta nativa, natural, primitiva ou regenerada ou outra forma de vegetação nativa em extensão inferior ao estabelecido nos incisos I, II, III e IV do art. 16, ressalvado o disposto nos seus §§ 5º e 6º, deve adotar as seguintes alternativas, isoladas ou conjuntamente: I - recompor a reserva legal de sua propriedade mediante o plantio, a cada três anos, de no mínimo 1/10 da área total necessária à sua complementação, com espécies nativas, de acordo com critérios estabelecidos pelo órgão ambiental estadual competente; II - conduzir a regeneração natural da reserva legal; e III - compensar a reserva legal por outra área equivalente em importância ecológica e extensão, desde que pertença ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma microbacia, conforme critérios estabelecidos em regulamento."
A boa doutrina de Paulo de Bessa Antunes ressalta a importância deste instituto:
"A reserva legal caracteriza-se por ser necessário ao uso sustentável dos recursos naturais. Como se sabe, uso sustentável dos recursos naturais pode ser assim definido: a) aquele que assegura a reprodução continuada dos atributos ecológicos da área explorada, tanto em seus aspectos de flora como de fauna. É sustentável o uso que não subtraia das gerações futuras o desfrute da flora e da fauna, em níveis compatíveis com a utilização presente; b) recursos naturais são os elementos da flora e da fauna utilizáveis economicamente como fatores essenciais para o ciclo produtivo de riquezas e sem os quais a atividade econômica não pode ser desenvolvida." (ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. 11 edição, p. 526.)
Conclui-se claramente de tal disposição que o direito difuso de proteção ao interesse social coletivo se sobrepõe ao interesse individual de explorar integralmente a propriedade, mesmo que haja, com tal exploração, benefício social e econômico para a sociedade.
Cumpre assinalar, mais não fosse, que a Reserva florestal legal constitui elemento fundamental da propriedade florestal, que é constituído por uma área, cuja percentual da propriedade total é determinado em lei, variando conforme as peculiares condições ecológicas, em cada uma das regiões geopolíticas do país e que não pode ser utilizada economicamente de forma tradicional.
À evidência, apesar da vegetação da Reserva florestal legal não ser passível de supressão, pode ser utilizada sob o regime de manejo florestal sustentável, de acordo com os princípios e critérios técnicos definidos pelo Poder Público (art.16, §2).
Demais disso, o que se tem presente é o interesse público prevalecendo sobre o privado, interesse coletivo este que inclusive afeta o proprietário da terra reservada, no sentido de que também será beneficiado com um meio ambiente estável e equilibrado. Assim, a reserva legal compõe parte de terras de domínio privado e constitui verdadeira restrição do direito de propriedade.
3. Reserva florestal legal como limitação administrativa
Trata-se, portanto, de legislação impositiva de restrição ao uso da propriedade particular, considerando que, assim não fosse, jamais as reservas legais, no domínio privado, seriam recompostas, o que abalaria o objetivo da legislação de assegurar a preservação e equilíbrio ambientais.
Nesse passo, conclui-se que a reserva legal é uma modalidade de limitação administrativa, uma vez que é instituída por lei – Código Florestal, imposta pelo poder público, geral e gratuita sobre a propriedade ou posse rural.
A limitação administrativa, segundo Hely Lopes Meirelles,
"é toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às exigências do bem-estar social. (...) Derivam, comumente, do poder de polícia inerente e indissociável da Administração." (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009, pág. 638.)
Vale referir, neste ponto, ante a extrema pertinência de suas observações, o douto magistério de José dos Santos Carvalho Filho (CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 23ª Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 867):
"Limitações administrativas são determinações de caráter geral, através das quais o Poder Público impõe a proprietários indeterminadas obrigações positivas, negativas ou permissivas, para o fim de condicionar as propriedades ao atendimento da função social."
4. Do cabimento de indenização
De logo, à vista da generalidade, percebe-se não ser cabível nenhum tipo de indenização ao proprietário ou possuidor rural instituidor da reserva florestal legal, conforme o escólio de Diógenes Gasparini "Toda imposição do Estado de caráter geral, que condiciona direitos dominiais do proprietário, independe de qualquer indenização" (GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 3.ed., São Paulo: Saraiva, 1993).
Oportuna, a esse respeito, a lição de José dos Santos Carvalho Filho (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 23ª Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 867):
"Sendo imposições de ordem geral, as limitações administrativas não rendem ensejo à indenização em favor dos proprietários. (...)Por outro lado, não há prejuízos individualizados, mas sacrifícios gerais a que se devem obrigar os membros da coletividade em favor desta".
Na situação vertente, portanto, é interessante assinalar que a limitação administrativa jamais poderá aniquilar totalmente o direito constitucional de propriedade. Entrementes, faz-se mister lembrar, conforme acima citado, que a reserva florestal legal apenas destacou parte da propriedade rural no intuito da defesa ambiental, além do mais, trouxe instrumentos no Código Florestal onde oferece a oportunidade do manejo florestal sustentável, criando um equilíbrio sadio entre a preservação e exploração.
Porém, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça sedimentou o seu entendimento sobre o tema, à vista da inquietação dos proprietários rurais, que insatisfeitos com a obrigatoriedade de instituição da reserva florestal legal, sustentam serem merecedores de indenização, sob a justificativa de serem usurpados do direito de explorar a área correspondente, gerando uma verdadeira desapropriação indireta por parte do Poder Público.
No particular, merece registro o entendimento jurisprudencial, sendo oportuno reporta-se ao seguinte julgado:
"ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA – AQUISIÇÃO ANTERIOR À CRIAÇÃO DE PARQUES DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL – SERRA DO MAR – SUB-ROGAÇÃO DO ADQUIRENTE - COMPLEMENTAÇÃO DO PREPARO (ART. 511 DO CPC).
1. Afasta-se a alegada deserção do recurso especial se a parte, intimada para tanto, efetua a devida complementação do preparo, nos termos do art. 511 do CPC.
2. A criação de parques de preservação ambiental deve respeitar o direito à propriedade.
3. A limitação administrativa que impede o uso, gozo e disposição da totalidade de uma determinada área desnatura-se em uma verdadeira desapropriação indireta - Precedentes.
4. Sub-roga-se no direito à indenização o expropriado que adquiriu a propriedade após a criação do parque de preservação ambiental - Precedentes.
5. Recurso especial adesivo da Fazenda Estadual não conhecido e recurso especial dos autores conhecido e provido, determinando-se o retorno dos autos ao Tribunal de origem, a fim de dar-se continuidade ao julgamento" (REsp 416.511/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, DJU de 06.10.03);
Seguindo esta linha, os acórdãos abaixo se harmonizam com a jurisprudência do STJ, no que tange ao procedimento de desapropriação, favorável à indenização das áreas de Reserva Legal previstas no art. 16, § 2º, do Código Florestal, ainda que em valor menor, condicionada à existência de Plano de Manejo, regularmente aprovado pela autoridade ambiental competente:
ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. INEXISTÊNCIA. RESERVA LEGAL. COBERTURA VEGETAL. INDENIZAÇÃO. PLANO DE MANEJO. JUROS COMPENSATÓRIOS. IMÓVEL IMPRODUTIVO. INCIDÊNCIA. PERCENTUAL DOS JUROS COMPENSATÓRIOS. MEDIDA PROVISÓRIA N. 1.577/97 E REEDIÇÕES. JUROS MORATÓRIOS. TERMO A QUO. ART 15-B DO DECRETO-LEI N. 3.365/41. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. APLICAÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA N. 1.997-37/2000.
(...)
2. A área de reserva legal de que trata o § 2° do art. 16 do Código Florestal é restrição imposta à área suscetível de exploração, de modo que não se inclui na área de preservação permanente. Não se permite o corte raso da cobertura florística nela existente. Assim, essa área pode ser indenizável, embora em valor inferior ao da área de utilização irrestrita, desde que exista plano de manejo devidamente confirmado pela autoridade competente.
(...)
(REsp 867.085/PR, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, SEGUNDA TURMA, julgado em 23.10.2007, DJ 27.11.2007 p. 293).
ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. VALOR DA TERRA. VALOR DE MERCADO. COBERTURA NATIVA. COBERTURA FLORÍSTICA. PLANO DE MANEJO.
1. O direito positivo é específico ao estabelecer que devem ser precedidas de justa indenização as desapropriações de imóveis urbanos e rurais realizadas com o objetivo de atender interesse público ou social (artigos 5º, XXIV, 182, § 3º, e 184 da Constituição Federal). Considera-se justa a indenização cuja importância habilita o expropriado a adquirir outro bem equivalente ao que perdeu para o poder público, ou seja, equivale ao valor que o expropriado obteria se o imóvel estivesse à venda.
2. O entendimento do STJ firmou-se no sentido de que a indenização de cobertura florística em separado depende da efetiva comprovação de que o expropriado esteja explorando economicamente os recursos vegetais nos termos de autorização expedida, isso porque tais recursos possuem preço próprio; o preço de uma atividade econômica de extração de madeira, de onde aufere lucros.
3. A área de reserva legal de que trata o § 2° do art. 16 do Código Florestal é restrição imposta à área suscetível de exploração, de modo que não se inclui na área de preservação permanente. Não se permite o corte raso da cobertura florística nela existente. Assim, essa área pode ser indenizável, embora em valor inferior ao da área de utilização irrestrita, desde que exista plano de manejo devidamente confirmado pela autoridade competente.
4. Recurso especial provido parcialmente. (REsp 608.324 – RN, Relator: Ministro Francisco Peçanha Martins, Segunda Turma, julgado em 12.06.2007, DJ 03.08.2007).
Em breve resumo, conclui-se que é firme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça sobre a inindenizabilidade, como regra, das Áreas de Preservação Permanente, já que não são passíveis de exploração econômica direta. Por sua vez, a Reserva Legal, onde se encontra vedado o corte raso da vegetação nativa, não pode ser indenizada como se fosse terra de livre exploração econômica. Cabe, nesse caso, ao proprietário provar o uso lícito, desde que exista plano de manejo aprovado pela autoridade competente. Toda essa explanação, em decorrência, do valor discutido no âmbito da ação de desapropriação, lembrando as observações iniciais que a simples limitação administrativa não gera ao particular o direito a qualquer indenização seja pela Reserva Florestal Legal ou área de preservação permanente antes constituída.
É interessante assinalar, por oportuno, que o tema ora titulado traz interessantes abordagens que, inseparavelmente, envolverá uma relação com o Poder Público, conforme será demonstrado ao longo deste artigo, criando em certos pontos alguns litígios, cujas soluções couberam ao Poder Judiciário a palavra final, atentando sempre para a tutela ambiental, independente do assunto tratado.
Releva anotar que para o efetivo e correto emprego do instituto ora em análise, faz-se mister uma fiscalização atuante e uma equipe técnica capacitada, a fim de evitar postergações e manobras jurídicas para burlar a adequada aplicação. Sendo assim, vale expor os principais entraves que envolvem a Reserva Florestal Legal, expondo em várias situações o Poder Público como sujeito interessado, repita-se, interessado dentro de sua competência constitucional e legal de fiscalizar e proteger os recursos naturais e florestais, mas não de ser compelido a delimitar ou averbar a propriedade rural alheia.
5. Obrigação legal de manter ou regenerar a reserva florestal legal
Não é pequeno o número de adquirentes que ao alcançar a propriedade do bem rural, tentam se eximir da obrigação legal de manter ou regenerar a reserva florestal legal, sob a suposta alegação de que a responsabilidade e ônus recairiam sobre os proprietários anteriores.
Contudo, não é esse o entendimento que deve prevalecer à vista que a reserva florestal legal trata-se de uma obrigação que recai diretamente sobre o proprietário do imóvel, independente de sua pessoa ou da forma pela qual tenha adquirido a propriedade.
É curial ressaltar que o fato de ter havido desmatamento ou qualquer outra irregularidade por proprietários anteriores, não afasta a responsabilidade do proprietário atual sobre a instituição da reserva, devendo, assim, assumir a ônus que os antecessores deixaram de fazer ou tenham feito de forma ilegal.
Neste sentido, a manutenção e recomposição se tratam de obrigação propter rem, ou seja, deriva da relação entre o devedor (novo proprietário) e a coisa, sendo automaticamente transferida, independentemente de quem tenha causado eventual dano ambiental.
Vale referir, ainda, quanto a tal aspecto, a precisa observação de Paulo de Bessa Antunes, (ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 53) cujo magistério assinala que
"a reserva legal esta umbilicalmente ligada à própria coisa, permanecendo aderido ao bem. O proprietário, para se desonerar da obrigação, necessita, apenas, renunciar ao direito real que possui, mediante a utilização de qualquer uma das formas legais aptas para transferir a propriedade".
Nesse sentido, é a dicção que se extrai do julgado proferido pelo STJ, a exemplo do que segue transcrito:
"ADMINISTRATIVO. RESERVA LEGAL. REGISTRO. NOVO ADQUIRENTE. ART. 16 DA LEI Nº 4.771/65. ART. 535 DO CPC. PREQUESTIONAMENTO. Omissis. 3. Ao adquirir a área, o novo proprietário assume o ônus de manter a preservação, tornando-se responsável pela reposição, mesmo que não tenha contribuído para o desmatamento. Precedentes. Recurso especial conhecido em parte e provido." (REsp 926.750/MG, 2ª Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJ de 4.10.2007).
Decorre, pois, desse sistema normativo, que a obrigação de demarcar, averbar e restaurar a área de reserva legal nas propriedades rurais constitui (a) limitação administrativa ao uso da propriedade privada destinada a tutelar o meio ambiente, que deve ser defendido e preservado "para as presentes e futuras gerações" (CF, art. 225), por ter como fonte a própria lei e por incidir sobre as propriedades (= a coisa) em si, (b) configura dever jurídico (obrigação ex lege) que se transfere automaticamente com a transferência do domínio (obrigação propter rem), podendo, em consequência, ser imediatamente exigível do proprietário atual, independentemente de qualquer indagação a respeito de boa-fé do adquirente ou de outro nexo causal que não o que se estabelece pela titularidade do domínio.