RESUMO
Em 17 de junho de 2011 veio a lume a Lei Federal n. 12.424, decorrente da conversão da Medida Provisória n. 514, de 2010. Dentre várias alterações no Programa do Governo “Minha Casa, Minha Vida”, inseriu o artigo 1.240-A no Código Civil de 2002, dispositivo sobre o qual recai a elaboração do presente trabalho. É que ele inseriu uma nova modalidade de usucapião, com lapso temporal de 2 (dois) anos e requisitos inovadores, inclusive um destes de ordem subjetiva, qual seja, o abandono do lar. Tal elemento vai na contramão do escólio jurisprudencial e da doutrina moderna. Além disso, a forma como adveio ao ordenamento jurídico – medida provisória – torna sobremaneira discutível a configuração do pressuposto constitucional da urgência, porquanto além de ser mais razoável a devida tramitação do tema por meio de projeto de lei ordinária, não se vê nenhuma circunstância capaz de exigir o caráter extraordinário da matéria.
Palavras-chave: Usucapião. Medida provisória. Separação. Abandono do lar.
ABSTRACT
On June 17, 2011 came to light the Federal Law 12.424, resulting from the conversion of Provisional Measure No 514, 2010. Among several changes in the Government Programme "My House, My Life," added Article 1240-A in the Civil Code of 2002, a device on which rests the preparation of this work. Is he entered a new kind of prescription, with delay of 2 (two) years and innovative requirements, including those of a subjective order, namely, the desertion. This element runs counter to the Scholium modern jurisprudence and doctrine. Moreover, the way the legal system stemmed - provisional measure - makes exceedingly questionable assumption constitutional setup of the emergency, because it is more reasonable to insert proper handling of the theme by means of ordinary bill, be able to see any circumstances require extraordinary nature of matter.
Key words: Prescription. Interim measure. Separation. Leaving home.
INTRODUÇÃO
O estudo tem por finalidade analisar a introdução de novo dispositivo ao Código Civil de 2002, ocasionada com publicação da Lei n. 12.424, de 2011, o qual instituiu nova modalidade de usucapião, com requisitos bem peculiares.
No primeiro capítulo, traçar-se-á o panorama legislativo dentro do qual o tema entrou em vigor. Em seguida, examinar-se-ão os aspectos constitucionais da Medida Provisória n. 514, de 2010, que foi convertida na mencionada lei ordinária, sobretudo sob o ponto de vista da sua (in)constitucionalidade. Um enfoque mais específico será dado sobre o pressuposto da urgência e também sobre a diversidade de temas dentro de um mesmo ato normativo.
Após, uma aferição aprofundada das finalidades da Presidência da República na reestruturação do “Programa Minha Casa, Minha Vida” também será realizada, a fim de se comprovar a existência de algum ponto em comum entre as matérias vertidas na MP n. 514/2010 e a nova espécie de usucapião criada.
Um estudo sobre o instituto da usucapião será efetuado, em especial sobre os seus requisitos, ocasião na qual se adentrará nos pressupostos específicos do artigo 1.240-A do Código Civil de 2002.
Analisar-se-á o retorno do requisito subjetivo do “abandono do lar”, bem como um exame histórico da evolução – tanto legislativa quanto jurisprudencial – por meio da qual atravessou a culpa no instante da separação conjugal.
Por fim, algumas possíveis consequências a respeito da nóvel modalidade de aquisição originária de propriedade será consignada, em atenção aos elementos necessários à sua configuração, como o acréscimo substancial de demandas judiciais, notadamente de ações cautelares de separação de corpos e de anulatórias de atos jurídicos, decorrentes do crescimento da demanda também perante os Cartórios de Registro de Imóveis, movida em sua maioria pela população de baixa renda beneficiada que possua apenas um imóvel em comum, na metragem prevista.
1. Histórico legislativo.
Em 1º de dezembro de 2010, a Presidenta da República Dilma Rousseff enviou ao Congresso Nacional a Medida Provisória (MP) n. 514, de 2010, visando modificar substancialmente a Lei n. 11.977/2009 – que instituiu o “Programa Minha Casa, Minha Vida” (PMCMV) –, regularizar os assentos fundiários localizados em áreas urbanas, e alterar diversas legislações extravagantes, dentre as quais as Leis n. 10.188/2001, 6.015/1973 (lei dos registros públicos), 6.766/1979 (parcelamento do solo urbano) e 4.591/64 (condomínios edilícios).
Conforme consulta ao sítio da Presidência da República, a MP foi inicialmente apresentada contendo 9 (nove) artigos. Perceba-se que, até então, nenhuma referência expressa ou formal havia em relação à alteração da Lei n. 10.406/2002, pelo que se afirma que o texto original da MP sequer previa modificação do Código Civil de 2002.
É possível constatar, de igual maneira, que, em 2 de março de 2011, a MP teve sua vigência prorrogada pelo Presidente do Congresso Nacional, Senador José Sarney, por mais 60 (sessenta) dias.
Ocorre que, ainda na Câmara dos Deputados, a MP teve alteração parcial em seu teor, com a inclusão de dispositivo inserindo o artigo 1.240-A no Código Civil, o que originou o Projeto de Lei de Conversão (PLV) n. 10, de 2011, cujo relator foi o Deputado André Vargas (PT/PR). No Senado, o relator foi o Senador Waldemir Moka (PMDB/MS).
Eis a redação do artigo 1.240-A:
Aquele que exercer, por 2 (dois) anos ininterruptamente e sem oposição, posse direta, com exclusividade, sobre imóvel urbano de até 250m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) cuja propriedade divida com ex-cônjuge ou ex-companheiro que abandonou o lar, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio integral, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
O PLV foi aprovado na Câmara na sessão plenária do dia 27 de abril de 2011 e, em seguida, aprovado no Senado Federal em 10 de maio do mesmo ano, pelo que aguardou a sanção presidencial desde do dia 13 de maio.
E, finalmente, o PLV n. 10/2011, além de ter a redação do § 2º do artigo 1.240-A do Código Civil vetado pela Presidência da República, recebeu a sanção em 16 de junho de 2011, razão por que foi convertido na Lei n. 12.424, de 2011, contendo 13 (treze) artigos.
A propósito, o preceptivo vetado tinha a seguinte redação:
"§ 2º No registro do título do direito previsto no caput, sendo o autor da ação judicialmente considerado hipossuficiente, sobre os emolumentos do registrador não incidirão e nem serão acrescidos a quaisquer títulos taxas, custas e contribuições para o Estado ou Distrito Federal, carteira de previdência, fundo de custeio de atos gratuitos, fundos especiais do Tribunal de Justiça, bem como de associação de classe, criados ou que venham a ser criados sob qualquer título ou denominação".
Eis a razão do veto: "Os dispositivos violam o pacto federativo ao interferirem na competência tributária dos Estados, extrapolando o disposto no § 2º do art. 236 da Constituição".
2. Dos requisitos da relevância e urgência da Medida Provisória n. 514/2010.
As alterações proporcionadas pela edição da MP n. 514/2011, responsáveis por modificar substancialmente duas leis ordinárias em especial (Lei n. 11.977/09 – PMCMV – e a Lei n. 6.015/73 – LRP) e por incluir um dispositivo de grande relevo no Código Civil, porquanto instituiu-se nova modalidade de usucapião, levantam dúvidas sobre a “atividade legislativa” da Presidência da República para a aprovação do tema por meio de medida provisória.
É sabido que, para a adoção desse excepcional ato normativo, dois pressupostos constitucionais se fazem presentes: a relevância e a urgência.
A propósito, Moraes[1] leciona que:
A medida provisória enquanto espécie normativa definitiva e acabada, apesar de seu caráter de temporariedade, estará sujeita ao controle de constitucionalidade, como todas as demais leis e atos normativos. O controle jurisdicional das medidas provisórias é possível, tanto em relação à disciplina dada a matéria tratada pela mesma, quanto em relação aos próprios limites materiais e aos requisitos de relevância e urgência.
In casu, até se considera que o assunto tenha grande relevância, notadamente porque pretende resolver diversas questões fundiárias afetas à população de baixa renda, o que é de real importância.
No entanto, enfocando a discussão somente sob o ponto de vista da inconstitucionalidade formal da inserção realizada no Código Civil, é possível concluir que há ausência do requisito da urgência.
Ora, a criação de uma nova modalidade de usucapião, por meio de medida provisória, além de restringir a imprescindível discussão a respeito do novo instituto e as suas consequências, foi incluída em ato normativo que versava sobre outro assunto – o PMCMV.
Aliás, a nova usucapião, da maneira como foi instituída, não tem nenhuma referência com o programa governamental, destinado à construção de moradias nas zonas rural e urbana. E é induvidoso que a medida provisória composta de temas diversos, por si só, é eivada de inconstitucionalidade.
E, se não bastasse isso, fazia-se necessário o debate do tema, sob a forma de projeto de lei, nas duas Casas Legislativas, em tempo adequado, com a realização de diversos estudos, e jamais da maneira como aconteceu, por meio do açodado e excepcional procedimento da medida provisória.
Sobre os requisitos da relevância e da urgência, asseveram Paulo e Alexandrino[2]:
Matéria objeto de grande controvérsia na doutrina e, mesmo na jurisprudência, diz respeito à competência para aferição dos pressupostos constitucionais de urgência e relevância, justificadores da edição de medida provisória. Questiona-se se essa competência estaria no âmbito da esfera de discricionariedade do Presidente da República, ou se, diversamente, poderiam os poderes Legislativo e Judiciário fiscalizar a presença de tais pressupostos.
A questão foi objeto de grande discussão também no âmbito do STF, tendo a Corte firmado orientação de que a aferição dos pressupostos de relevância e urgência têm caráter político, ficando sua apreciação, em princípio, por conta do Chefe do Executivo (no momento da adoção da medida) e do Poder Legislativo (no momento da apreciação da medida).
O ponto é realmente polêmico, uma vez que não se pode inviabilizar o Poder Executivo da edição de atos normativos, tampouco é possível permitir que haja atuação excessiva e constante por parte da Presidência da República (ou dos Governadores, no caso dos Estados-membros que possuem no corpo das suas Constituições a previsão da medida provisória).
O que é de fundamental importância, frise-se, é o fato de que a discussão de alguma matéria legislativa apresenta-se mais examinado e debatido por meio do rito procedimental das leis ordinárias do que pela via das medidas provisórias.
Logo, nada impediria, nem de longe, que algum Parlamentar governista apresentasse a nova usucapião sob a forma de projeto de lei. Tal dispositivo, em isolado, deveria ter tramitar ordinariamente, separando-se de toda matéria restante.
Em um exame da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, infere-se que o Poder Judiciário pode ater-se aos requisitos da relevância e da urgência, apesar de a competência para a sua configuração ser discricionária e possuir caráter político.
São as palavras do Ministro Celso de Mello[3]:
Os pressupostos da urgência e da relevância, embora conceitos jurídicos indeterminados e fluidos, mesmo expondo-se, inicialmente, à avaliação discricionária do Presidente da República, estão sujeitos, ainda que excepcionalmente, ao controle do Poder Judiciário, porque compõem a própria estrutura constitucional que disciplina as medidas provisórias, qualificando-se como requisitos legitimadores e juridicamente condicionantes do exercício, pelo Chefe do Poder Executivo, da competência normativa primária que lhe foi outorgada, extraordinariamente, pela Constituição da República.
Com efeito, é evidente que o controle pelo Poder Judiciário, embora muito abstrato, tendo em vista se tratar os requisitos da relevância e da urgência de conceitos jurídicos indeterminados, dificulta um julgamento objetivo. Não raras vezes o Excelso Pretório, quando instado a decidir, entendeu não haver ofensa aos requisitos constitucionais de edição da medida provisória.
Portanto, convém registrar que a aferição dos requisitos da relevância e da urgência é susceptível de ser realizada pelo Supremo Tribunal, a quem caberá decidir pela declaração de inconstitucionalidade do ato normativo por vício formal. No entanto, a ilegitimidade da medida provisória somente será declarada por meio de evidência objetiva da falta de urgência ou de relevância.
Assim, ao menos no que toca à instituição da nova modalidade de usucapião, que nada urgente tem, fica evidente a eiva da inconstitucionalidade que recai sobre o ato normativo.
Ora, que prejuízo haveria para a população se o novo instituto fosse discutido da forma ordinária, por meio de projeto de lei? O que o faz tão extraordinário que só por meio de medida provisória pudesse ser criado? Será que a criação de um modo de aquisição originário de propriedade era realmente urgente ou quiçá necessário, visto que para tanto poderiam existir outros instrumentos, como a habitação ou o uso?
Fica flagrante, por via de consequência, a falta do requisito constitucional da urgência no presente caso concreto.
3. A Política Habitacional e a criação de nova modalidade de Usucapião.
Da análise de todo o teor da MP n. 514/2010, convertida na Lei n. 12.424/2011, percebe-se que a finalidade da iniciativa presidencial, formalizada por meio do ato normativo primário e excepcional, foi regularizar diversas questões fundiárias.
A finalidade do “Programa Minha Casa, Minha Vida” (PMCMV), conforme consta do artigo 1º da Lei n. 11.977/2009, com redação dada pela Lei n. 12.424/2011, é “criar mecanismos de incentivo à produção e à aquisição de novas unidades habitacionais ou requalificação de imóveis urbanos e produção ou reforma de habitações rurais, para famílias com renda mensal de até R$ 4.650,00”.
Ele compreende, ainda, os seguintes subprogramas: a) Programa Nacional de Habitação Urbana (PNHU); e b) Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR).
De outro norte, o objetivo do PNHU, na linha do artigo 4º da Lei n. 11.977/2009, com redação dada pela Lei n. 12.424/2011, é o de “promover a produção ou aquisição de novas unidades habitacionais ou a requalificação de imóveis urbanos”.
Já o PNHR tem por finalidade:
“subsidiar a produção ou a reforma de imóveis aos agricultores familiares e trabalhadores rurais, por intermédio de operações de repasse de recursos do orçamento geral da União ou de financiamento habitacional com recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS)”.
Perceba-se, dessa forma, que não há nenhuma ligação com o programa habitacional a inclusão da nova espécie de usucapião.
No ponto, vale transcrever os ensinamentos de Venosa[4]:
A posse prolongada da coisa pode conduzir à aquisição da propriedade, se presentes determinados requisitos estabelecidos em lei. Em termos mais concretos, denomina-se usucapião o modo de aquisição da propriedade mediante a posse suficientemente prolongada sob determinadas condições. […] Usucapio deriva de capere (tomar) e de usus (uso). Tomar pelo uso. Seu significado original era de posse. A Lei das XII Tábuas estabeleceu que quem possuísse por dois anos um imóvel ou por um ano um móvel tornar-se-ia proprietário. Era modalidade de aquisição do ius civile, portanto apenas destinada aos cidadãos romanos.
Para Diniz[5], “a usucapião é o modo de aquisição da propriedade e de outros direitos reais (usufruto, uso, habitação) pela posse prolongada da coisa com a observância dos requisitos legais. É uma aquisição do domínio pela posse prolongada”.
Eis o teor do nóvel artigo 1.240-A do Código Civil:
Art. 1.240-A. Aquele que exercer, por 2 (dois) anos ininterruptamente e sem oposição, posse direta, com exclusividade, sobre imóvel urbano de até 250m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) cuja propriedade divida com ex-cônjuge ou ex-companheiro que abandonou o lar, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio integral, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1 O direito previsto no caput não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
§ 2 (VETADO).
A análise aprofundada do dispositivo permite a seguinte subdivisão: lapso aquisitivo bienal; localização do imóvel em zona urbana; limitação da área em 250 m²; abandono do lar; e única propriedade em conjunto com o ex-cônjuge ou o ex-convivente.
Infere-se que são, pelo menos, cinco características, de maneira que o abandono do lar é, sem sombra de dúvidas, a mais polêmica e que apresentará maior dificuldade de comprovação.
Sob outro vértice, o prazo da prescrição aquisitiva de dois anos também será responsável por grandes contendas judiciais, haja vista que, por questão de obviedade, quanto menor o prazo maior a possibilidade de sua configuração.
Nesse sentido, oportuna a observação de Simão[6]:
A lei presume, no meu sentir de maneira equivocada, que quando o imóvel é familiar deve o prejudicado pela posse exclusiva do outro cônjuge ou companheiro tomar medidas mais rápidas, esquecendo-se que o fim da conjugalidade envolve questões emocionais e afetivas que impedem, muitas vezes, rápida tomada de decisão. É o luto pelo fim do relacionamento.
Aliás, repita-se, qual a razão para, de inopino, criar-se outra maneira de aquisição originária de propriedade? E sobretudo nesse interregno? Acredita-se que, mormente nesse período de desenlace conjugal, a melhor medida seria talvez a concessão do uso ou da habitação para um dos cônjuges ou companheiros, mas não, ao revés, declarar-se contra aquele que “abandonou” o lar a perda da propriedade imobiliária.
Acerca dos pressupostos gerais da usucapião, menciona Gonçalves[7]:
Os pressupostos da usucapião são: coisa hábil (res habilis) ou suscetível de usucapião, posse (possessio), decurso do tempo (tempus), justo título (titulus) e boa-fé (fides). Os três primeiros são indispensáveis e exigidos em todas as espécies de usucapião. O justo título e a boa-fé somente são reclamados na usucapião ordinária.
Atente-se que a usucapião familiar não apenas trouxe requisitos diversos de todas as outras espécies de aquisição originária de propriedade, como ainda afastou a exigência do “justo título”, pressuposto tradicional presente na maioria delas.
Cumpre registrar, por oportuno, que, mais uma vez, uma discussão bem feita nas Casas Legislativas evitaria diversos entraves e, em especial, poderia uniformizar as diversas espécies de usucapião.
Sobre a criação, pela Lei n. 12.424/2011, de novos requisitos para outra espécie de usucapião, vale citar a observação de Simão[8], citando Marcos Ehrhardt Junior:
Primeiro, bem lembra o Prof. Marcos Ehrhardt Junior que 'parece não haver nenhuma preocupação quanto à simplificação dos procedimentos processuais para reconhecimento da usucapião. Todas as iniciativas recentes voltadas ao tema visam apenas à criação de novas formas para o exercício de tais direitos, criando uma miríade de requisitos distintos que apenas dificulta a aplicação e conhecimento do instituto'. Efetivamente, todos os problemas procedimentais da usucapião passam longe da preocupação legislativa. O excesso de burocracia e de custos inerentes à usucapião acaba afastando as partes de se valer desta forma de regularização fundiária.
O registro da propriedade imobiliária também pode trazer diversos problemas, como o aumento das ações anulatórias de atos jurídicos e uma “guerra” quase infindável contra o preenchimento do requisito do abandono do lar.
Logo, fácil concluir pela ausência do requisito constitucional da urgência, em especial porque não se vê, nem de longe, uma situação tão iminente a ponto de se impor o rito procedimental da medida provisória. Ao contrário. Se a tramitação se desse pela via ordinária do projeto de lei, aliada a uma verdadeira discussão, provavelmente várias inconsistências seriam evitadas.