PROCEDIMENTO DAS NOVAS ADMINISTRAÇÕES
Embora o exercício financeiro tenha se encerrado em 31/12/2000, caberá aos atuais integrantes da Administração Municipal, que assumiram os cargos em 1º/1/2001, elaborar os relatórios previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (relatório resumido da execução orçamentária e relatório de gestão fiscal), além de elaborar os balanços orçamentário, financeiro e patrimonial e os respectivos quadros demonstrativos, previstos na Lei federal nº 4.320/64.
Os relatórios, os balanços e as demonstrações financeiras e patrimoniais devem ser elaborados de acordo com as normas legais em vigor, ou seja, a Lei nº 4.320/64 e a Lei Complementar nº 101/00.
Sob este enfoque, os artigos 48 a 50 da LRF, parcialmente reproduzidos a seguir, são bastante elucidativos:
`Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade´ (grifamos).
`Da Escrituração e Consolidação das Contas
Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas observará às seguintes:
I – disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma individualizada;
II – a despesa e a assunção de compromisso serão registrados segundo o regime de competência, apurando-se, em caráter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa;
...
V – as operações de crédito, as inscrições em restos a Pagar e as demais formas de financiamento ou assunção de compromissos junto a terceiros, deverão ser escrituradas de modo a evidenciar o montante e a variação da dívida pública no período, detalhando, pelo menos, a natureza e o tipo de credor;´ (grifamos).
Assim, é inadmissível que determinações dos ex-Prefeitos na forma de decretos ou de despachos administrativos, ao apagar das luzes dos seus mandatos, expedidos em absoluta desconformidade com leis nacionais que regulamentam a matéria, sejam considerados válidos pela atual Administração, que tem a incumbência de garantir a transparência da gestão fiscal, através da elaboração dos já citados Relatórios.
Nesse sentido, uma despesa legalmente empenhada e liquidada no exercício de 2000, mesmo que só vá ser paga em 2001, deve, obrigatoriamente, ser considerada como despesa do exercício de 2000 para todos os fins, conforme determina o artigo 50, inciso II, da LRF acima reproduzido, pouco importando se o ex-Prefeito, através de um decreto expedido no último dia de mandato, determinou o cancelamento de tal empenho para que este não onerasse o saldo da conta Restos a Pagar.
Da mesma forma que a folha de pagamento de dezembro de 2000 e o 13º salário do exercício de 2000 devem, obrigatoriamente, onerar a execução orçamentária de 2000, mesmo que o ex-Prefeito não tenha autorizado a emissão do respectivo empenho naquele exercício, afinal como reza o artigo 18, § 2º, da LRF:
`Art. 18. ...
...
§ 2º. A despesa total com pessoal será apurada, somando-se a realizada no mês de referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência´ (grifamos).
É por isso que, mesmo que venham a ser pagas no presente exercício, as despesas de pessoal do exercício anterior, devem onerar as dotações daquele exercício e, também, devem ser computadas no respectivo mês de competência, para fins de apuração dos limites de gastos com pessoal.
(...)
A ORDEM CRONOLÓGICA DE PAGAMENTOS
A obrigatoriedade de se respeitar a ordem cronológica de pagamentos, impedindo-se, assim, o favorecimento de credores da Fazenda Pública, está inserida em nosso ordenamento constitucional desde 1934.
A Lei federal nº 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos) trata a questão nos seguintes termos:
`Art. 5º. Todos os valores, preços e custos utilizados nas licitações terão como expressão monetária a moeda corrente nacional, ressalvado o disposto no art. 42 desta Lei, devendo cada unidade da Administração, no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços, obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada.
§ 1º. Os créditos a que se refere este artigo terão seus valores corrigidos por critérios previstos no ato convocatório e que lhes preservem o valor.
§ 2º. A correção de que trata o parágrafo anterior, cujo pagamento será feito junto com o principal, correrá à conta das mesmas dotações orçamentárias que atenderam aos créditos a que se referem.
§ 3º. Observado o disposto no caput, os pagamentos decorrentes de despesas cujos valores não ultrapassem o limite de que trata o inciso II do art. 24, sem prejuízo do que dispõe seu parágrafo único, deverão ser efetuados no prazo de até 5 (cinco) dias úteis, contados da apresentação da fatura´[2] (grifamos).
Isto significa que os `restos a pagar´, referentes a exercícios anteriores, devem ser pagos antes das novas compras ou contratações, ressalvadas as `relevantes razões de interesse público´, que devem ser justificadas e devidamente publicadas no Diário Oficial do Município ou do Estado.
Assim, se, por exemplo, o Município tem uma dívida com um determinado posto de gasolina pelo fornecimento de combustível referente ao exercício de 2000 e, neste momento, celebra um novo contrato de fornecimento com outro posto, em tese, não poderá quitar as despesas pelo fornecimento com o novo posto, sem antes quitar as obrigações referentes ao antigo contrato. Isto vale, naturalmente, para outros tipos de dívidas referentes a obras, serviços e fornecimento de materiais. Não importa se o contrato anterior foi assinado pelo ex-Prefeito, o que conta é que o devedor é a pessoa jurídica do Município. Esta é, com certeza, mais uma questão que irá exigir verdadeiros malabarismos nos Municípios que deixaram `restos a pagar´ sem a correspondente disponibilidade de caixa.” (grifos no original, negritos nossos).
Posteriormente, o mesmo tema foi retomado em diversos estudos resultantes em pareceres, sem alterações significativas.
O conteúdo deste estudo delineia o contexto que envolveu o tema então e ainda agora abrange a situação trazida pela consulente, indicando no sentido da solução de suas dúvidas, mormente considerando se tratarem de inscrições ocorridas até 2001, o que implica em indispensável observância às ponderações acima.
Ao enfrentar a tormentosa questão que se apresentava aos Municípios, a Corte de Contas paulista apontou o posicionamento cauteloso, na análise de cada caso concreto, a ser necessariamente adotado nos julgamentos dos procedimentos adotados pelas Administrações jurisdicionadas para cumprimento da nova LRF, em resposta a “Consulta sobre cancelamento de empenhos em exercícios anteriores” (TC-016367/026/01), com voto do Conselheiro Renato Martins Costa, aprovado pelo Tribunal Pleno em sessão de 19 de setembro de 2001[3], do qual resulta reforçado o entendimento deste CEPAM quanto à impossibilidade de ser admitido que o Poder Público descumpra suas obrigações de pagamento nas hipóteses de efetiva prestação de serviços ou fornecimentos por seus contratados, em que pese a indispensabilidade de cumprimento da inovação legal:
“Louvo, desde já, a iniciativa de Sua Excelência, o Sr. Presidente - Conselheiro Edgard Camargo Rodrigues, que sensível às incertezas aflitivas dos atuais Prefeitos e muito provavelmente daqueles que forneceram bens ou prestaram serviços ao Poder Público sem receber a contraprestação pecuniária devida, resolveu que esta Corte deveria se debruçar sobre a questão a fim de traçar orientação visando a correta aplicação da lei.
Não se trata de tarefa simples, mas buscarei situar os Srs. Conselheiros na conjuntura vivida à época em que a solução do cancelamento ou anulação dos restos a pagar e dos empenhos foi adotada, tentando não me afastar do tema central pretendido, que é dar aos Prefeitos desses Municípios e aos demais gestores que levaram a cabo tal medida, orientação que satisfaça o interesse público e os demais princípios que regem a Administração.(...)
A análise do Tribunal, em qualquer caso, deve passar pela análise de cada hipótese, verificando a concretude das ações empreendidas.O mesmo cuidado, o da verificação do caso concreto, deverá ser adotado quando do exame dos atos praticados pelo Administrador que deu causa a situação ora estudada.De qualquer forma, uma certeza nos resta: a impropriedade do mecanismo de cancelamento do empenho por meio do Decreto, prejudicando aqueles que de boa fé prestaram os serviços ou forneceram bens ao Poder Público e ainda retirando, indevidamente, do passivo, despesas realizadas que, de fato, deveriam onerar o orçamento de 2000.”
Neste passo, para a seqüencia da análise afigura-se importante relembrar-se, adicionalmente ao quanto já expedido pelo colega citado, alguns conceitos e as fases do procedimento, em linguagem, dentro do possível, de fácil compreensão, aplicáveis às situações abrangidas pela consulta, objetivando uniformização de entendimentos, o que se prestará a trazer elementos complementares para o afastamento das dúvidas da consulente.
“Restos a pagar”, como visto, são despesas empenhadas e não pagas dentro do respectivo exercício financeiro, ou seja, até 31 de dezembro, conforme prevê expressamente o artigo 36[4], da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, reafirmado no artigo 67[5], do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986.[6]
A conceituação de “restos a pagar” tem conexão com os estágios de execução da despesa pública, ou seja, empenho, liquidação e pagamento. O empenho[7] representa o estágio inicial da despesa pública, do qual decorrem os restos a pagar. Assim, após a emissão do empenho, torna-se impositivo à Administração Pública o oportuno desembolso financeiro, ou seja, após o fornecedor, no caso de aquisição de material, ou o prestador dos serviços, preencher os requisitos legais para a autorização de pagamento.
Liquidação[8] é o estágio subseqüente, correspondendo à constatação do direito adquirido por parte do credor, em conformidade com a documentação comprobatória do respectivo crédito (aqui em sentido, técnico, de tornar líquido, indiscutível), posteriormente ao fornecimento do bem e ou à prestação do serviço contratado. Não confundir com “liquidar” no sentido de quitar, pagar, que é outra etapa.
Pagamento[9] consiste no estágio final do processo de despesa, implicando na extinção da contraprestação do adquirente/contratante ao cumprimento do objeto da avença, tendo como pressuposto essencial o prévio ateste correspondente.
Somente na eventual hipótese de não concretização do pagamento no exercício civil em curso, desde que não ocorra a anulação do empenho (prevista como possível em expressas hipóteses legais[10]), apresenta-se a hipótese de inscrição em “restos a pagar”, a ser processada com observância de determinados procedimentos e parâmetros, que veremos.
Os “restos a pagar” podem caracterizar-se, no momento de sua inscrição, como “processados”, ou seja, despesas nas quais o credor já adimpliu suas obrigações na avença dentro do próprio exercício civil do empenhamento da despesa, encontrando-se pendente somente o pagamento pelo contratante, ou “não processados”, isto é, aquelas despesas nas quais ainda não ocorreu, quando da inscrição, a prestação dos serviços ou o fornecimento avençados, configurando-se como ilíquidas, pois não estão preenchidos os requisitos para o ateste de seu implemento.
A inscrição em “restos a pagar” de despesas empenhadas e não pagas (objetivando pagamento futuro), a ocorrer no encerramento do exercício civil (caso não sejam tais empenhos anulados naquelas já referidas hipóteses dos incisos do artigo 35, do Decreto nº 93.872/86), ocorrerá segundo a classificação acima e pelo valor específico da despesa ou por seu valor estimado, caso não esteja previamente definido (exemplificativamente, quando variável em decorrência de sua natureza, como no caso em que seja dependente de medição, em execução de obra).
Não é admitida a inscrição em “restos a pagar” sem que exista a suficiente disponibilidade de caixa garantidora para tal finalidade. Na utilização da disponibilidade de caixa deverão ser considerados os recursos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício, observadas as disposições contidas no art. 42 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (LRF)[11], em sendo o caso.
Os “restos a pagar processados”, assim como os “restos a pagar não processados” que venham a ser objeto de pagamento, obviamente, terão cancelada sua inscrição, com a respectiva exclusão .
O cancelamento também deverá ser realizado nos casos de concretização da prescrição qüinqüenal[12] (caso não tenham incidido as hipóteses de causas impeditivas, suspensivas ou interruptivas de prescrição - no caso, em tese, arts. 199 e 202, da Lei federal 10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Código Civil), e nas hipóteses de erro quando da inscrição ou de fato superveniente, devidamente demonstrado e justificado, que impossibilite o pagamento.
As despesas inscritas como “restos a pagar não processados”, cuja validade anteriormente estendia-se até 31 de dezembro do exercício subseqüente[13], por força de alteração trazida pelo recentíssimo Decreto nº 7.654, de 23 de dezembro de 2011, passaram a ter validade até o dia 30 de junho do segundo exercício subseqüente; conforme expressamente prevê a norma atual, não sendo liquidados neste novo prazo, devem ser cancelados (como já o deviam, naquele prazo anteriormente vigente).
Considerando a sua expressiva repercussão e que notícias, inclusive oriundas da governamental “Agencia Brasil”, divulgaram erroneamente a data de publicação do normativo no DOU[14], dificultando sua localização, afigura-se conveniente sua transcrição:
“Art. 1º O art. 68 do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, passa a vigorar com a seguinte redação:
Art. 68. A inscrição de despesas como restos a pagar no encerramento do exercício financeiro de emissão da Nota de Empenho depende da observância das condições estabelecidas neste Decreto para empenho e liquidação da despesa.
1º A inscrição prevista no caput como restos a pagar não processados fica condicionada à indicação pelo ordenador de despesas.
§ 2º Os restos a pagar inscritos na condição de não processados e não liquidados posteriormente terão validade até 30 de junho do segundo ano subseqüente ao de sua inscrição, ressalvado o disposto no § 3º.
§ 3º Permanecem válidos, após a data estabelecida no § 2º, os restos a pagar não processados que:
I - refiram-se às despesas executadas diretamente pelos órgãos e entidades da União ou mediante transferência ou descentralização aos Estados, Distrito Federal e Municípios, com execução iniciada até a data prevista no § 2º; ou
II - sejam relativos às despesas:
a) do Programa de Aceleração do Crescimento - PAC
b) do Ministério da Saúde; ou
c) do Ministério da Educação financiadas com recursos da Manutenção e Desenvolvimento do Ensino.
§ 4º Considera-se como execução iniciada para efeito do inciso I do § 3º:
I - nos casos de aquisição de bens, a despesa verificada pela quantidade parcial entregue, atestada e aferida; e
II - nos casos de realização de serviços e obras, a despesa verificada pela realização parcial com a medição correspondente atestada e aferida.
§ 5º Para fins de cumprimento do disposto no § 2º, a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda efetuará, na data prevista no referido parágrafo, o bloqueio dos saldos dos restos a pagar não processados e não liquidados, em conta contábil específica no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI.
§ 6º As unidades gestoras executoras responsáveis pelos empenhos bloqueados providenciarão os referidos desbloqueios que atendam ao disposto nos §§ 3º, inciso I, e 4º para serem utilizados, devendo a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda providenciar o posterior cancelamento no SIAFI dos saldos que permanecerem bloqueados.
§ 7º Os Ministros de Estado, os titulares de órgãos da Presidência da República, os dirigentes de órgãos setoriais dos Sistemas Federais de Planejamento, de Orçamento e de Administração Financeira e os ordenadores de despesas são responsáveis, no que lhes couber, pelo cumprimento do disposto neste artigo.
§ 8º A Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, no âmbito de suas competências, poderá expedir normas complementares para o cumprimento do disposto neste artigo.
Art. 2º A exigência prevista no § 1º do art. 68 do Decreto nº 93.872, de 1986, não se aplica à inscrição no exercício financeiro de 2011.
Art. 3º Aos restos a pagar não processados inscritos no exercício de 2010, aplica-se o disposto neste Decreto, exceto a exigência prevista no § 1º do art. 68 do Decreto nº 93.872, de 1986[15].
Art. 4º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 23 de dezembro de 2011; 190º da Independência e 123º da República.” [16] (negritamos).
Após o referido cancelamento (agora em 30 de junho do segundo exercício subseqüente, ou nos casos anteriores, em 31 de dezembro do exercício subseqüente), eventual pagamento que venha a ser reclamado, sempre observada a prescrição qüinqüenal[17], deverá ser atendido à conta de dotação destinada a despesas de exercícios anteriores[18].
Deve ser ressaltado que é vedada a nova inscrição de mesmos empenhos em “restos a pagar”. O reconhecimento de eventual direito do credor far-se-á por meio da emissão de nova Nota de Empenho, no exercício de reconhecimento, à conta de despesas de exercícios anteriores, respeitada a categoria econômica própria. Também na hipótese de “restos a pagar” com prescrição interrompida, assim considerada a despesa cuja inscrição em restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor, também poderão ser pagos à conta de despesas de exercícios anteriores, igualmente respeitada a categoria econômica própria[19].
Interessante, finalmente, ressaltar orientação constante do Manual SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal), elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional, em face de sua aplicabilidade, por extensão, ao caso presente, que é no sentido de que:.
“3.4.4 - No âmbito do Poder Executivo os Restos a Pagar inscritos em exercícios anteriores a 2001 (inclusive), com exceção dos programas mencionados no Decreto n. 4.561/2002[20], não poderão conter saldos, uma vez que os mesmos deveriam ter sido cancelados até 31/12/2003”[21](negritamos)..
Isto posto, respondendo objetivamente as questões trazidas na consulta:
1) “Qual o entendimento em relação ao cancelamento dos restos a pagar, podem ser cancelados ou não os que estão inscritos até o ano de 2001, tanto processados quanto os não processados?”
Considerando-se que a pergunta refere-se especificamente àqueles “restos a pagar” inscritos até o ano de 2001, cabe concluir que, sejam eles “processados” (relembrando: despesas nas quais o credor já havia adimplido suas obrigações na avença dentro do próprio exercício civil, encontrando-se pendente, quando da inscrição, somente o pagamento pelo contratante) ou “não processados” (ou seja: despesas nas quais ainda não teria, quando da inscrição, ocorrido a prestação dos serviços ou o fornecimento avençados, configurando-se como ilíquidas, posto que até então não haviam preenchido os requisitos para o ateste de seu implemento), a solução encontra-se na orientação imediatamente acima transcrita, da Secretaria do Tesouro Nacional, no sentido de que deveriam ter sido cancelados até de 31 de dezembro de 2003, em face do disposto no artigo 68, do Decreto nº 93.872/86 (seja sob seu texto original, seja sob a redação dada pelo Decreto nº 6.708, de 23 de dezembro de 2008, que previam sua validade até 31 de dezembro do ano subseqüente[22]), motivo pelo qual, mais que podem, devem ser cancelados, tendo presente, ainda, o quanto exposto anteriormente neste estudo.
Entretanto, em relação às despesas não pagas, merece ser reafirmado o entendimento deste CEPAM, anteriormente transcrito, no sentido de que:
“Negar o pagamento de uma despesa regularmente processada ou liquidada, sem que haja uma justificativa legal, é `calote´. O Poder Público não pode, de ofício, sem qualquer justificativa, cancelar um crédito a que o fornecedor tem direito por um contrato que foi integralmente cumprido e liquidado. Tal procedimento configura crime de responsabilidade.
O que aconteceu, em dezembro/2000, foi que vários Prefeitos, assustados com o rigor do artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal e com o crime tipificado no artigo 359-C do Código Penal (redação dada pela Lei federal nº 10.028/2000), optaram por cancelar empenhos referentes a despesas que tinham sido legalmente processadas, sem qualquer justificativa, a não ser o fato de a Prefeitura não ter recursos em caixa para poder ordenar o seu regular pagamento. Aqui, mais uma vez, os Executivos Municipais demonstraram o seu despreparo para a vida pública, ao confundirem a pessoa física do agente público com a pessoa jurídica do Município.
Ora, as obrigações do Município regularmente constituídas para com terceiros continuarão a existir, até que sejam pagas, independentemente de quem estiver ocupando o cargo de Prefeito, e tais obrigações devem, obrigatoriamente, constar no Balanço Patrimonial do Município. O cancelamento unilateral de empenhos, referentes a despesas já processadas, não tem o condão de fazer desaparecer as dívidas do Município para com terceiros.”[23](negritamos).
Ou seja, o cancelamento de empenhos, mesmo que em decorrência de previsão legal, em situações nas quais não incidam as hipóteses de concretização da prescrição qüinqüenal (o que pode ter ocorrido, considerando o fato de que se cuidaria de inscrições anteriores a 2001, conforme já afirmado, caso não tenham incidido as hipóteses de causas impeditivas, suspensivas ou interruptivas de prescrição - no caso, em tese, arts. 199 e 202, da Lei federal 10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Código Civil), assim como de erro quando da inscrição ou de fato superveniente, devidamente demonstrado e justificado, que impossibilite o pagamento, ou qualquer outra justificativa legalmente admissível, não afastará a obrigação da Administração Pública de pagar tais débitos, sob pena de configurar-se seu enriquecimento sem causa. Consoante anteriormente mencionado, eventual pagamento que venha a ser reclamado, deverá ser atendido à conta de dotação destinada a despesas de exercícios anteriores[24].
Este entendimento encontra-se em consonância com o posicionamento do E. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, manifestado no já anteriormente referido voto do Conselheiro Renato Martins Costa[25]:
“O credor tem o direito líquido e certo de receber pela parcela dos serviços que prestou, enquadrando-se tal ocorrência, também, dentro daquelas em que a Administração atual deverá corrigir o curso definido pelo Decreto de final de mandato.
(...)
No entanto, dentro dos limites legais de ampliação das despesas e das metas de sua redução, creio devam os Srs. Prefeitos buscar o reempenhamento como rota corretiva dos atos praticados no exercício passado.”(negritamos)
2) “Esses restos a pagar prescrevem depois de 05 anos?”
Sim, pois a legislação vigente prevê expressamente a ocorrência da prescrição qüinqüenal dos “restos a pagar”, nos seguintes termos:
“Art. 70. Prescreve em cinco anos a dívida passiva relativa aos Restos a Pagar.” (Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964) [26].
É o parecer.
janeiro de 2012