RESUMO: A temática sobre a qual se desenvolveu este estudo está centrada na análise da efetivação dos direitos fundamentais a partir do incremento da eficiência do Estado na prestação do serviço de segurança pública em razão da constitucionalização da obrigação da União de aplicar uma parcela mínima de seu orçamento nessa área. Procurou-se alcançar o objetivo proposto pela correlação entre os dispositivos normativo-constitucionais relativos aos direitos fundamentais, aos deveres políticos do Estado, à segurança pública e às questões orçamentárias. Do estudo verificou-se que direitos sociais como saúde e educação, que embora possuam a garantia de um investimento orçamentário mínimo, estão em situação precária. Nesse viés, a constitucionalização do dever do governo federal investir um percentual mínimo do seu orçamento na segurança pública não resolverá o problema que a criminalidade atualmente representa, mas contribuiria para a maior eficiência na prestação desse serviço estatal. Infere-se, assim, que no sistema jurídico-constitucional pátrio não há óbice para a implantação de tal mandamento constitucional e que tal postura legislativa colaboraria com a concretização dos direitos que o Brasil assumiu o dever de proteger.
SUMÁRIO: 1- Introdução. 2- Direito à segurança no Estado democrático. 3- Estrutura do orçamento público brasileiro. 4- Vinculação do orçamento público a políticas públicas. 5-Eficiência da segurança pública através do orçamento estatal. 6- Conclusões. 7- Referências.
1. INTRODUÇÃO
Se a realidade nos mostra que os crimes contra as pessoas, patrimônio e meio-ambiente vêm aumentando em todas as regiões do Brasil, é evidente que o Estado não vem apresentando uma adequada resposta a essas circunstâncias que obstruem o desenvolvimento pacífico da sociedade, que é o interesse maior da coletividade. Nesse aspecto, acredita-se que a crescente complexidade social, reflexo da descentralização das atividades econômicas, políticas e culturais dos cidadãos, fez com que a manutenção da segurança pública se tornasse uma tarefa cada vez mais difícil para o Estado.
A sociedade exige que o Estado exerça sua tarefa de preservar a ordem pública, porém, frente ao caso real, o Estado muitas vezes se vê em uma incômoda posição, precisando, inclusive, decidir pela prevalência valorativa dos princípios, inclusive entre os de ordem econômica e os de apelo social.
A segurança integra um dos direitos que a sociedade democrática brasileira elegeu como fundamental para o seu progresso. O direito à segurança possui tamanho interesse para a nossa sociedade que a Constituição Federal de 1988 expressamente o eleva à condição de único direito fundamental a ser garantido em seu viés individual e social (arts. 5º e 6º, respectivamente), sendo que, além disso, é exigência constitucional que a proteção dos direitos fundamentais seja de aplicação imediata (art. 5º, § 1º), o que impõe ao administrador público uma gestão eficiente, o que também é outra imposição de matriz constitucional (art. 37, caput).
A pretensão é averiguar as possíveis implicações sociais que se originariam da implantação de um dispositivo constitucional que obrigasse a União a aplicar um percentual mínimo do seu orçamento na área da segurança pública a fim de melhorar a prestação desse serviço estatal.
Para que haja a concretização dos direitos constitucionalmente assegurados, principalmente aqueles de cunho social, requer-se a destinação de uma alta quantia de verbas públicas. A reconhecida escassez de recursos públicos traz o problema da eleição de quais políticas públicas devem ser implementadas, já que a limitação orçamentária não comportaria o cumprimento irrestrito e integral de todas as necessidades sociais.
Por serem as políticas públicas os meios pelos quais o Estado age na efetivação dos direitos dos cidadãos, elas devem ser objeto de um estudo constante e voltado à compreensão das mudanças sociais e dos problemas que essas mudanças acarretam. Em todas as áreas as demandas sociais vêm crescendo em ritmo mais acelerado que a capacidade de recursos humanos e materiais que o próprio Estado põe a sua disposição. Assim, qualquer governo que pretenda aplicar recursos em uma determinada área social deve utilizá-los de maneira mais racional e otimizada possível, pois, diante de tantas mazelas sociais vivenciadas pela sociedade brasileira, a má gestão da coisa pública e a insuficiência orçamentária do Estado inviabilizam a garantia de um patamar protetivo mínimo de qualquer direito.
2. DIREITO À SEGURANÇA NO ESTADO DEMOCRÁTICO
A evolução social tem gerado em favor dos indivíduos, principalmente em virtude da maior complexidade nas relações humanas e sociais, uma gama cada vez maior de direitos e de perspectivas de direitos. Em razão disso tem havido um correspondente incremento de antagonismos de interesses, os quais muitas vezes se exteriorizam de modo a atingir negativamente tanto os direitos pessoais individuais, mas também aqueles que se manifestam em âmbito coletivo. Dessa forma, a fim de sanar essa visível instabilidade no convívio social é que o Estado, através de órgãos e instituições específicas, age na consecução desse intento, que é garantir a segurança pública[1].
A mudança para o paradigma Democrático se deu quando o Estado incorporou ao modelo Social elementos representativos de alcance popular para determinar os caminhos a serem seguidos pela administração do Estado. Por conseguinte, consoante Meirelles[2], essa alteração no poder sócio-político ocasionou substanciais mudanças no exercício do poder de polícia, as quais decorreram, principalmente, da "multiplicação das atividades humanas, a expansão dos direitos individuais e as exigências do interesse social".
A legitimação democrática do poder estatal no Brasil se consagrou com o advento da Constituição Federal de 1988. O Estado Democrático de Direito se exterioriza como uma organização política onde a soberania da vontade popular, o respeito pela dignidade da pessoa humana e a busca pela eficácia dos direitos e liberdades fundamentais são os alicerces da sociedade. Nesse modelo de Estado o poder de polícia representa o exercício de um poder de governo balizado pela legalidade e destinado a condicionar a liberdade e a propriedade ao bem-comum, favorecendo, portanto, um desenvolvimento social justo, solidário e igualitário. Ademais, os Estados contemporâneos são formados por sociedades de massa, marcadas por grande contingente populacional, o que causa à Administração Pública uma acentuada dificuldade para um satisfatório gerenciamento do Estado.
A legitimidade da soberania popular democrática se efetivou com a instauração de procedimentos jurídico-constitucionais que foram delineados para garantir que o Estado de Direito não perca a qualidade primordial de sua existência, que é trabalhar com a intenção de perpetuar e desenvolver os direitos que a sociedade elegeu como fundamentais, evitando que haja retrocesso do Estado a uma situação política totalitária. Isso porque, o Estado Democrático surge na tentativa de compatibilizar o desenvolvimento econômico com uma ordem social realmente justa, na qual deve ser favorecida uma estrutura social moldada pela segurança e paz jurídicas.
A garantia da livre participação política é fundamental para se caracterizar o Estado de Direito Democrático. Porém, não é suficiente para o sucesso desse modelo de Estado, isso porque a democracia não deveria se cingir apenas pelo viés político, devendo ser deslocada para o âmbito social, de modo que se permita haver uma democracia econômica, uma democracia cultural, ou seja, que a democracia seja a base para o desenvolvimento dos cidadãos em toda a dimensão do social.
Além dos princípios estruturantes da noção de justiça democrática existem aqueles que formam o alicerce dessa própria concepção de Estado de Direito, como a efetividade da segurança física e jurídica. O fato é que a sociedade contemporânea é demasiadamente complexa e, portanto, enfrenta uma infinidade de dificuldades para se organizar e satisfazer os anseios comuns dos seus cidadãos, sendo que tal complexidade de relações sociais leva o cidadão a enfrentar, diuturnamente, penosas situações em relação a sua segurança física e patrimonial. Salienta-se que a liberdade possui dois lados antagônicos, um negativo e outro positivo, os quais significam, respectivamente, o lado negativo da liberdade, ou seja, o espaço de liberdade de atuação individual face ao Estado e a “liberdade do status activus”, ou seja, a liberdade de participação na formação da vontade comum.[3]
Deverá o Estado julgar em respeito ao princípio da proporcionalidade, o qual será efetivo quando a limitação direta das liberdades fundamentais em prol do bem comum seja feita através de um exercício do poder de polícia que esteja em consonância à realidade social e, não somente, pautada pelo estrito cumprimento do texto legal. Para Di Pietro o Brasil adotou um conceito que define o poder de polícia como a “atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público".[4]
No modelo democrático de Estado de Direito a discricionariedade no exercício do poder deixa de ser um atributo político, sendo transformada, definitivamente, em um poder jurídico, o qual é legitimamente exercido quando respaldado pela participação política do povo e quando o Direito é utilizado como uma via para a consecução da justiça material[5]. Assim, o Estado só poderia limitar os direitos individuais se a restrição for realmente necessária e estiver dentro dos limites constitucionais da razoabilidade e proporcionalidade, pois, nas palavras de Cretella Júnior, a “coexistência da liberdade individual e do poder de polícia repousa na conciliação entre a necessidade de respeitar essa liberdade e a de assegurar a ordem social”[6]. Ademais, em um Estado Democrático de Direito o poder de polícia deve ser a capacidade que a Administração Pública (governo) detém para condicionar a liberdade e a propriedade individual aos interesses coletivos.
Defende-se, nesse ponto, que a estabilidade social é resultante da efetividade do direito à segurança, tanto social quanto individual, pois, um forte desequilíbrio entre o particular e o público, como é o caso do favorecimento constitucional ao indivíduo, prejudicaria a ordem do próprio Estado Democrático. No Estado Democrático de Direito os direitos políticos concernentes ao cidadão o autorizam a fiscalizar o poder público, uma vez que ele é qualificado como agente e paciente na condução dos negócios do Estado. Além disso, em um Estado democrático se pressupõe que os cidadãos tenham plena compreensão acerca da necessidade de uma atuação solidária, pois a democracia também se alicerça na responsabilidade que cada um possui no progresso harmônico da sociedade.
O constitucionalismo brasileiro expressa em sua vigente Carta Política que os direitos fundamentais devem ser efetivados, pois a concretização desses direitos é um dever jurídico da Administração Pública[7]. O Estado Democrático de Direito está organizado de maneira que o poder gire em torno das instituições públicas, exigindo que as atividades administrativas e políticas se realizem de acordo com a legalidade e a legitimidade do uso da força contra os cidadãos.
A vinculação do Direito à moral e à justiça nos remete ao entendimento de o ordenamento jurídico (o próprio Direito) parte de uma concepção filosófica que transcende o puro positivismo e que pode ser, conforme Guerra Filho[8], a “fórmula sintetizadora das idéias de paz jurídica e justiça, mas que, para nós, se condensa positivamente na fórmula política adotada em nossa Constituição: Estado Democrático de Direito”.
Pela absorção da principiologia democrática se dá a transformação do poder político em poder jurídico, de modo que o Estado substitui a arbitrariedade no exercício do poder por uma administração que tem na preponderância da segurança jurídica a base da organização social. O mais relevante valor do Estado Democrático está na possibilidade do próprio cidadão fiscalizar o poder[9]. Isso porque, conforme abstraiu Bobbio[10], um regime democrático é aquele no qual se defende a humanização do próprio Direito e onde a preocupação maior é com o indivíduo e não com os bens.
A garantia do direito à segurança significa a garantia à preservação do ser humano, pois, consoante Bobbio[11], a essência social do indivíduo é derivada do seu próprio “instinto de conservação”. Para Celso Antonio Bandeira de Mello a segurança jurídica coincide com uma das mais profundas aspirações do ser humano[12]. A premissa básica a ser assumida é a de que as feições jurídicas, instrumentais e finalísticas da Administração Pública necessitam se amparar no sistema da Constituição quando se organizar para proteger, promover e compatibilizar direitos individuais e coletivos.
A Constituição Federal prevê no caput do artigo 5º, o qual está inserido no Título dos direitos e garantias fundamentais, que a todos aqueles que residem no Brasil, sem qualquer distinção, será garantido o direito à segurança[13]. O que vincula o direito individual à segurança ao Estado é o fato de que a segurança pública é um dever estatal e, portanto, a garantia da integridade física do particular é uma tarefa do Estado.
O fato é que mesmo numa ordem constitucional democrática se necessita de direitos de defesa, na medida em que também a democracia não deixa de ser exercício de poder dos homens sobre homens, encontrando-se exposta às tentações do abuso de poder, bem como pelo fato de que mesmo num Estado de Direito os poderes públicos correm o risco de praticar injustiças[14]. Conforme Gomes Canotilho, os direitos fundamentais funcionam como direitos de defesa dos cidadãos através de uma dupla perspectiva, pois “constituem, num plano jurídico-objetivo, normas de competência negativa para os poderes públicos, proibindo fundamentalmente as ingerências destes na esfera individual” e, ainda, possuem implicação jurídico-subjetiva, pois os cidadãos podem exercer positivamente seus “direitos fundamentais (liberdade positiva)” e “exigir omissões dos poderes públicos, de forma a evitar agressões lesivas por parte dos mesmos”[15].
Como destaca Nicolau Junior[16], a democracia é a única forma de governar que trata a todos com igualdade, na medida em que atribui a cada indivíduo um idêntico poder de influência nas decisões coletivas que atingirão sua vida. Desse modo, a atuação do Poder Público deve ser no sentido de garantir a efetivação dos direitos e garantias previstos, mesmo que através de mecanismos de coerção, uma vez que a intenção constitucional não é no sentido de uma satisfação meramente jurídica. Assim, se procurou manter os direitos fundamentais afastados das variações de interesses políticos, protegendo-os, inclusive, de uma reforma constitucional, nos termos do inciso 4º do §4º do art. 60 da Constituição Federal de 1988.
O reconhecimento de deveres fundamentais diz com a participação ativa do cidadão na vida pública e implica em um empenho solidário de todos na transformação das estruturas sociais, portanto, reclama um mínimo de responsabilidade social no exercício da liberdade individual e implica a existência de deveres jurídicos de respeito pelos valores constitucionais e pelos direitos fundamentais, inclusive na esfera nas relações entre privados, justificando, inclusive, limitações ao exercício dos direitos fundamentais. Com efeito, as limitações aos direitos fundamentais não se encontram unicamente fundamentadas na ordem subjetiva das liberdades ou direitos dos outros particulares, mas também por razões de ordem objetiva, representadas pelas justas exigências da moral, da ordem pública e do bem numa sociedade democrática[17].
Celso Bastos sustenta que os direitos fundamentais são, em princípio, diretamente aplicáveis, regra que, no entanto, comporta duas exceções: a) quando a Constituição expressamente remete à concretização do direito fundamental ao legislador, estabelecendo, por exemplo, que este apenas será exercido, na forma prevista em lei; b) quando a norma do direito fundamental não contiver os elementos mínimos indispensáveis que lhes possam assegurar a aplicabilidade, no sentido de que não possui normatividade suficiente à geração de seus efeitos principais sem que haja necessária assunção, pelo judiciário da posição reservada ao legislador[18].
O que parece certo é que todos os direitos fundamentais possuem uma dimensão positiva e, portanto, alguma relevância econômica[19]. Segundo esse autor todos os direitos fundamentais são, de certo modo, sempre direitos positivos, no sentido de que também os direitos de liberdade e os direitos de defesa em geral exigem para a sua realização um conjunto de medidas positivas por parte do poder público, que abrangem a alocação significativa de recursos materiais e humanos para a sua proteção e implementação[20].
Da mesma forma que no direito individual à segurança a Constituição Federal prevê, no caput do art. 6º, também disposto no Título referente aos direitos e garantias fundamentais, que a segurança é um direito social[21]. Nesse viés, o fato de haver uma crescente insegurança no âmbito da segurança social (em sentido lato) decorre de uma demanda cada vez maior por prestações sociais, principalmente pela exclusão social causada pela desigualdade econômico-social, e de um paralelo decréscimo da capacidade prestacional do Estado e da sociedade[22].
Os direitos sociais não podem ser apreciados de modo apartado, apenas na esfera jurídica, pois reclama uma exegese orientada pela realidade do mundo circundante, ou seja, os direitos sociais devem ser considerados perante aos fatores climáticos, culturais, econômicos e outros que possam influenciar no exercício dos mesmos[23]. Portanto, a concretização dos direitos sociais é, na verdade, a concretização dos direitos fundamentais individuais, pois, conforme Canotilho[24], eles apontam “para a especial dignidade e proteção dos direitos num sentido formal e material”, o que justifica pregar que a fundamentalidade dos direitos fundamentais individuais deve ser estendida aos direitos sociais.
Partindo-se do ponto de que os direitos sociais também são direitos fundamentais auto-aplicáveis. No Brasil, costuma-se negar aos direitos sociais prestacionais o caráter de direito subjetivo, ou seja, direitos possíveis de serem deduzidos em juízo[25]. Mas, se em última análise os direitos sociais são direitos fundamentais individuais (não se olvidando que no caso específico do direito à segurança o mesmo é simultaneamente um direito fundamental individual e social), que possuem aplicação imediata, como os direitos sociais não poderiam ser considerados como direitos subjetivos e, portanto, exigidos perante o Poder Judiciário? Sobre o reconhecimento de direitos subjetivos a prestações sociais Ingo W. Sarlet[26] se dirige à problemática de garantir a “proteção de um padrão mínimo em segurança e benefícios sociais, ou relacionados com as condições materiais de efetivação dos direitos fundamentais”.
Inegável é que os direitos fundamentais sociais a prestações, diversamente dos direitos de defesa, objetivam assegurar, mediante a compensação das desigualdades sociais, o exercício de uma liberdade e igualdade real e efetiva, que pressupõem um comportamento ativo do Estado, já que a igualdade material não se oferece simplesmente por si mesma, devendo ser devidamente implementada[27]. Em razão dessa característica distributiva a segurança pública teria esse molde caso pudesse ser direcionado àqueles que não dispusessem de recurso econômicos de proverem a própria segurança.
Nesse contexto a segurança pública representa o primeiro estágio na aplicação do direito à segurança, isto porque atua como uma resposta direta na realidade humana quando há um desequilíbrio na ordem previamente instituída como socialmente desejável. Desse modo se afirma que os órgãos policiais são os primeiros representantes da administração pública que mantém contato com os envolvidos nos conflitos sociais e, por esse motivo, uma solução mais justa dos mesmos depende de uma melhor qualificação desses profissionais. Canotilho afirma que o Estado, os poderes públicos e o legislador estão vinculados a proteger o direito à vida conforme as mínimas prestações existenciais que a vida humana exige e, portanto, estão obrigados a escolher o melhor meio, dentre os disponíveis, ou até mesmo criar um instrumento para que esse direito seja efetivamente exercido[28].
Cabe salientar que mesmo quando se busca a proteção de um direito coletivo (a exemplo da paz ou do meio-ambiente), em verdade, se está protegendo o ser humano em sua individualidade. José Afonso da Silva[29] define os direitos e garantias individuais como aqueles direitos que “reconhecem autonomia aos particulares, garantindo a iniciativa e independência aos indivíduos diante dos demais membros da sociedade política e do próprio Estado”. Nesse sentido os direitos coletivos são tidos como “direitos individuais de expressão coletiva”, isso porque a paz social é simultaneamente um interesse público e particular.