Resumo: No exercício das funções de Secretário Judiciário do Tribunal Regional do Trabalho da 22ª Região, no que se refere a precatório-requisitório e à requisição de pequeno valor (RPV), temos nos deparado com alguns temas – uns mais, outros menos complexos – que nos têm sido objeto diário de consulta por parte dos usuários, de seus advogados ou de representantes da Fazenda Pública, e mesmo de colegas servidores de outros órgãos judiciários, inclusive de outros Estados da Federação. O instituto do precatório é matéria palpitante no Direito brasileiro, ocasionalmente pauta de emendas constitucionais, como ocorreu recentemente com a EC n. 62, de 09 de dezembro de 2010, pelo que resolvemos, por interessante, formular um breve estudo sobre tais questões. Estes temas os agrupamos em alguns tópicos, que focarão, eminentemente, os procedimentos de operacionalização do instituto, do ponto de vista prático, sem se descurar, obviamente, do bom Direito. O objetivo do presente, além do de provocar a discussão jurídica, abrange o de, se possível for, auxiliar a compreensão de partes interessadas e da comunidade advocatícia acerca de algumas das questões pertinentes ao tema. Serão considerados, primordialmente, os procedimentos adotados na Justiça do Trabalho, que não se deverão diferenciar, em essência, daqueles adotados na Justiça Comum Federal, ressalvada uma ou outra regulamentação pontual do Tribunal Regional ou do Tribunal Superior respectivo, posto que a EC 62/2009 é, hoje, regulamentada pela Resolução n. 115/2010 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), de abrangência nacional.
Palavras-chave: Precatório; requisição de pequeno valor (RPV); EC 62; ordem cronológica; sequestro; pagamento preferencial; honorários advocatícios.
1. Introdução – brevíssima análise da evolução histórica do instituto do precatório.
O regime jurídico dos precatórios é constitucional. Por se tratar de ordem de pagamento em desfavor da Fazenda Pública - haja vista que o particular se submete ao regime de execução direta, de caráter infraconstitucional (CLT e CPC) – o legislador constituinte originário entendeu por bem regulamentá-lo diretamente no texto magno (art. 100, caput e seus atuais dezesseis parágrafos). E exatamente por fazer do texto constitucional, bem como em face da importância do instituto da coisa julgada, arrolada dentre as garantias fundamentais (art. 5º, XXXVI, CF), muitos doutrinadores entendem o precatório como sendo ele próprio um direito fundamental do credor que foi favorecido com uma decisão judicial transitada em julgado.
Partindo-se dessa premissa, e considerando que a Fazenda Pública, por legítima razão ou não, sempre desonrou o pagamento de suas dívidas, o constituinte (derivado e originário) já modificou várias vezes o regime jurídico dos precatórios.
A primeira mudança ocorreu por volta da promulgação da própria Constituição de 1988, pelo constituinte originário. Não é que tenha havido novidade com a Carta atual, pois a CF/67 já previa que “os pagamentos devidos pela Fazenda federal, estadual ou municipal, em virtude de sentença judiciária, ‘far-se-iam’ na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos (...)”. Também previa a CF/67 a inclusão da verba necessária no orçamento, a consignação dos créditos ao Poder Judiciário, e o sequestro em caso de preterição da ordem de pagamento (art. 102, caput, §§1º-2º). Ocorre que a CF/88 instituiu uma espécie de moratória à Fazenda Pública (art. 33, ADCT), quando dispôs que “o valor dos precatórios judiciais pendentes de pagamento na data da promulgação da Constituição, (...) poderá ser pago (...) no prazo máximo de oito anos, a partir de 1º de julho de 1989 (...)”.
A Constituição dispôs que os precatórios em atraso à data de 05/10/1988 fossem pagos integralmente, no prazo de 8 anos, a contar de 1º/07/1989. Ressalvaram-se apenas os créditos de natureza alimentícia (e foi a primeira vez que se fez ressalva a este tipo de precatório, embora apenas no ADCT). Assim, todos os precatórios deveriam ter sido honrados inelutavelmente até 1º/07/1997. Quanto aos precatórios alimentícios, os entes públicos não foram agraciados com a moratória; logo, deveriam quitá-los imediatamente.
Aproximadamente 12 (doze) anos depois, adveio a EC 30/2000, que acrescentou ao ADCT o art. 78. Este dispositivo estipulou uma nova moratória para a Fazenda: mais 10 (dez) anos. Agora, nem se tinham pago os precatórios pendentes à época da promulgação da CF/88 (tanto que o art. 33. permitia o parcelamento de seu montante em 8 anos), nem tampouco os que se acumularam com o passar da década de 90. Pelo contrário, em vários Estados e municípios, mormente no Estado de São Paulo, foi descoberta uma rede fraudulenta de desvio de verba pública que envolvia desde governadores e prefeitos até instituições financeiras. Como resultado, instalou-se uma CPI para averiguar o que ficou nacionalmente conhecido como “escândalo dos precatórios”, que teve como protagonistas o então prefeito da capital paulista, Paulo Maluf, e seu então secretário de finanças, Celso Pitta.1
Diante de uma fila crescente de precatórios, e perante o quadro que se mostrava, o constituinte derivado agraciou novamente a Fazenda com outra moratória. O direito fundamental da coisa julgada era relegado a segundo plano. O indivíduo tinha o direito reconhecido por decisão judicial transitada em julgado, mas recebia seu crédito a perder de vista. E sempre que a Administração atrasasse o pagamento, seria agraciada com nova dilação.
O que carreou de novidade a EC 30/2000 foi a diferenciação efetiva entre precatório alimentício e não alimentício, no texto constitucional (então art. 100, §1º-A), e a referência, pela primeira vez, à RPV (Requisição de Pequeno Valor), no então novel art. 78. do ADCT e no §3º (recém incluso) do art. 100. do texto efetivo. Não se definiu o que se deveria entender, contudo, por débito de pequeno valor.
Apenas 2 anos depois, sobreveio a EC 37/2002, que acrescentou ao ADCT, dentre outras providências, o art. 87, fixando os limites do débito de pequeno valor, ressalvada a edição de lei por cada ente federado, nos seguintes parâmetros:
Para efeito do que dispõem o § 3º do art. 100. da Constituição Federal e o art. 78. deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias serão considerados de pequeno valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes da Federação, observado o disposto no § 4º do art. 100. da Constituição Federal, os débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário, que tenham valor igual ou inferior a:
I - quarenta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Estados e do Distrito Federal;
II - trinta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Municípios.
Parágrafo único. Se o valor da execução ultrapassar o estabelecido neste artigo, o pagamento far-se-á, sempre, por meio de precatório, sendo facultada à parte exeqüente a renúncia ao crédito do valor excedente, para que possa optar pelo pagamento do saldo sem o precatório, da forma prevista no § 3º do art. 100.
Diante da abertura do texto do art. 87, ADCT, os entes federados (Estados e municípios) começaram a editar leis em que se definia o débito de pequeno valor muito abaixo daqueles limites máximos previstos no ato constitucional. Evidente que o texto não obrigava, mas estabelecia parâmetros a serem modulados, conforme o bom senso da Administração. No entanto, o que se constatou foi um festival de leis municipais estabelecendo como débito de pequeno valor a monta de 1 (um) salário mínimo; leis estas que o Supremo Tribunal Federal depois veio a declarar constitucionais.
Finalmente, ao final do ano passado, foi editada a EC 62, de 09 de dezembro de 2009. Assim como a EC 30/2000, a EC 62/2009 empreendeu relevantes mudanças no regime dos precatórios.
A primeira mudança notável foi a consagração de um entendimento que já se tinha na jurisprudência. A EC 62 permitiu que os créditos de titulares com no mínimo 60 (sessenta) anos de idade ou portadores de doença grave fossem pagos com preferência sobre quaisquer outros. No entanto, esse crédito privilegiadíssimo submete-se a um determinado limite, qual seja, o triplo do valor fixado pelo ente público devedor, para fins de RPV. Isto é, o privilégio do crédito vai até certo limite; o restante da dívida segue a fila regular dos precatórios. Noutras palavras, consagrou-se um entendimento que era meramente jurisprudencial, mas, por outro lado, impuseram-no limitação.
Para compensar a limitação imposta pelo novel art. 100, §2º, tem-se a segunda relevante mudança: cada ente público deverá obedecer, para fins de RPV, a um piso mínimo igual ao valor do maior benefício do RGPS (Regime Geral da Previdência Social) – art. 100, §4º. Logo, a maioria das leis que dispunham sobre pequeno valor, pelo patamar irrisório que estipulavam, restaram revogadas.
Um terceiro aspecto importantíssimo da EC 62/2009 foi a instituição do chamado regime especial. Esse tal regime especial seria, se tomado ao pé-da-letra, a pior violação já perpetrada contra os direitos daqueles que têm em seu favor uma decisão judicial transitada em julgado contra a Fazenda Pública. Ele permite que os entes federados, notadamente os que menos pagam seus débitos, vinculem o pagamento dos precatórios a uma receita líquida. Ora, trata-se de regime especial para quem? Para a Fazenda, que é a devedora?
Comenta Régis Fernandes de Oliveira (2010, p. 625): “(...) Poderíamos traduzir em linguagem comum o dispositivo constitucional: devo, mas pagarei apenas determinado limite do meu débito. Quem garante o calote? A Constituição Federal”. Não é difícil entender porque a proposta de emenda constitucional que redundou na EC 62 (PEC 351) ficou conhecida como PEC do calote dos precatórios. No Supremo Tribunal Federal, tramita, atualmente, a ADI 4357, que visa à declaração de inconstitucionalidade de vários dispositivos da emenda. Espera-se que o STF não lance mão, mais uma vez, do famigerado “not kennt kein gebot”2 para, incutindo tese alemã no direito brasileiro, respaldar a ação governamental, ainda que em situações que não se afigurem tão emergenciais.
No âmbito infraconstitucional, a EC 62 foi regulamentada pelo Conselho Nacional de Justiça, com a Resolução n. 115/2010.
Neste estudo, vamos discutir algumas das questões mais polemizadas no âmbito procedimental do precatório. O enfoque será essencialmente nos aspectos práticos do procedimento, e menos em pesquisa doutrinária e jurisprudencial. Este estudo não priorizará debates doutrinários teóricos, mas os aspectos práticos do procedimento de pagamento do precatório. Para tal, com base na experiência por nós adquirida com o trato diário do tema, no gerenciamento da Secretaria Judiciária do Tribunal Regional do Trabalho da 22ª Região, separamos dez temas, que agrupamos nos cinco tópicos seguintes, e sobre os quais desenvolvemos as questões a serem debatidas.
2. Dos procedimentos de requisição
Ab initio, diga-se que o se requisita é o pagamento do crédito, não o precatório em si, que é apenas o instrumento por meio do qual aquele se materializa. Requisita-se o pagamento de um crédito indiscutível, através, em regra, de um instrumento denominado precatório. Metonimicamente, toma-se o crédito pelo precatório, dizendo-se comumente que “o precatório está sendo requisitado”.
Precatório, do latim precata, significa pedido. De pedido, porém, o precatório nada tem. Cuida-se de uma requisição, uma determinação no sentido de que se faça o pagamento de um crédito consagrado por decisão imutável do Poder Judiciário. A adoção doutrinária da expressão “precatório-requisitório”, embora contraditória, parece querer minimizar os efeitos que a sinonímia constitucional adotada para este instrumento poderia, eventualmente, deixar transparecer, no sentido de favor, de solicitação.
Requisitar, entretanto, não é solicitar. A Fazenda Pública, deveras privilegiada por ter em seu proveito um sistema especial de execução processual, que não lhe impõe penhora ou outros meios de garantia do juízo, já não poderá, uma vez ciente da indiscutibilidade do crédito – ciência esta que se dá com a requisição – deixar de pagá-lo, ou postergá-lo por qualquer meio. Só lhe resta inscrevê-lo em orçamento, para que o pague ao final (ou até o final) do lapso temporal de que trata a Constituição Federal (art.100, §5º): até 31 de dezembro do exercício seguinte, se a requisição houver sido feita até 1º de julho do exercício corrente.
Ad exemplum, um precatório X, requisitado ao Município de Brasilândia (entenda-se: um crédito cujo pagamento está sendo requisitado, por meio do precatório X, ao município) entre 1º de janeiro a 1º de julho, a quo e ad quem inclusos, do corrente ano, deverá ser pago até 31 de dezembro do ano que vem. Atente-se: deverá! Trata-se de requisição, não de solicitação. Em não o pagando, o Judiciário poderá e deverá utilizar-se dos meios coercitivos que tiver disponíveis para que o ente público o faça, inclusive com sequestro direto das contas públicas, como será visto no próximo tópico.
Noutro giro, este mesmo precatório X, se requisitado entre 2 de julho e 31 de dezembro do corrente ano, só deverá ser quitado pela Fazenda Pública devedora daqui a dois exercícios financeiros, isto é, no final do ano posterior ao vindouro.
Este mecanismo não se modificou com a EC 62. É assim desde a CF/67. O que mudou foi a operacionalização desse procedimento de requisição.
Até 1996, ao menos na Justiça do Trabalho, o procedimento prático de requisição era feito da seguinte forma: finda a execução contra a Fazenda Pública, os credores eram intimados para apresentar as peças que formalizariam o precatório. Na prática, formava-se um novo processo (na verdade, novos autos, porque processo, no rigor jurídico, não mais haveria), que era encaminhado pelas Varas ao Tribunal respectivo, para que seu presidente os requisitasse.
Em abril de 1997, com o advento da Instrução Normativa n. 11. do Tribunal Superior do Trabalho, o Juízo a quo passou a ser o competente para a requisição. O procedimento da extração das peças, porém, continuou. Esse procedimento, além de dispendioso, possibilitava o equívoco (ou a má fé) de se extraírem em duplicidade as peças formalizatórias do precatório (uma primeira vez, logo após a intimação, e outra, alguns meses ou anos depois, por exemplo). No exercício das funções, já nos deparamos com precatórios idênticos (mesmo credor e mesmo devedor, e oriundos da mesma reclamatória, mas com numerações diversas, relativas a 2004 e a 2006), que, confrontados, revelavam haver se originado da mesma petição inicial. Neste caso em particular, tal proceder se deveu por equívoco da própria Vara do Trabalho, pois, ao ser interiorizada a Justiça do Trabalho no Piauí, justamente entre aqueles anos, as Varas recém-instaladas, em face da modificação de competência, receberam inúmeros processos das comarcas da Justiça Comum do Estado. Uns em cognição, outros em execução, outros com as peças formalizatórias já expedidas, pendentes de remessa ao Tribunal. Na autuação, eventuais duplicidades passaram despercebidas.
Em dezembro de 2007, o TST editou a IN n. 32/2007, que, em seu art. 10, dispôs que “os precatórios e as requisições de pequeno valor ‘seriam’ processados nos próprios autos do processo que os originaram”. Assim, tornou-se desnecessário o procedimento de extração de cópias dos autos. A própria reclamação trabalhista, uma vez finda em todas as suas fases, revestir-se-ia do aspecto de precatório e seria encaminhada ao Tribunal.
Alguns tribunais adotavam, como marco referencial para a formação da ordem cronológica, o retorno do aviso de recebimento (AR) do ofício requisitório. Inconveniente sem utilidade, pois vários desses avisos, na prática, jamais retornavam. Aliás, a IN n. 11/1997, em vigor anteriormente, já estabelecia que a ordem cronológica seria definida a partir da tão-só chegada do precatório ao Tribunal, o que não era observado. Como o ofício de requisição era firmado pelo próprio presidente em todos os precatórios, criava-se a falsa ilusão de se ter que aguardar o retorno do aviso de recebimento da carta.
Assim, a IN TST n. 32/2007 também estabeleceu, em seus arts. 5º e 6º, que as requisições de pagamento decorrentes de precatório ou RPV feitas à União seriam dirigidas ao presidente do Tribunal, e as requisições feitas às Fazendas Públicas do Estado e dos municípios seriam encaminhadas diretamente pelo juiz da execução. Portanto, no que concerne a Estados e municípios, o Juízo competente para expedir a requisição seria o de primeiro grau. Ainda assim, alguns tribunais permaneceram com a sistemática antiga, tendo o presidente do Tribunal que firmar todos os ofícios requisitórios. E continuou a espera pelo tal do AR, e sua utilização como referência para a formação da ordem cronológica.
O proceder correto só veio mesmo a ser observado, uniformemente, quando repetido no texto da Res. n. 115/2010 do CNJ. Em junho de 2010, a Res. n. 115. do CNJ, que regulamenta a EC 62/2009, uniformizou nacionalmente vários procedimentos atinentes a precatório. Em seu art. 4º, a novel norma dispõe: “(...) considera-se como momento de apresentação do precatório o do recebimento do ofício perante o Tribunal ao qual se vincula o juízo da execução”. Na prática, para a Justiça do Trabalho, é como já tratava a antiga IN n. 11/1997: a ordem cronológica será formada a partir da ordem de chegada dos autos ao Tribunal respectivo (os autos vêm acompanhados de um ofício de apresentação, que não é o ofício requisitório; este, a esta altura, já terá sido encaminhado pelo Juízo a quo ao chefe de governo da unidade federada devedora). No entanto, como as normas do CNJ causam imenso furor ao chegar aos tribunais, pelo enorme temor reverencial que a figura do Conselho provoca nos desembargadores e juízes de primeiro grau, decerto que os procedimentos definidos nesta resolução vêm hoje sendo observados por todos os tribunais do país, muito embora não tragam nenhuma novidade.
Dessarte, o procedimento de requisição de crédito em sede de precatório está hoje assim definido: a) o Juízo da execução requisita o pagamento do precatório ao prefeito e ao governador, e envia os autos (já requisitados) ao Tribunal, que apenas estabelecerá a ordem cronológica de pagamento dos mesmos; b) a ordem cronológica é estabelecida de acordo com a chegada dos autos ao Tribunal; em tempos de processo virtual, em que, na prática, vários precatórios “caem” ao mesmo tempo no sistema informatizado da Secretaria do Tribunal (mormente quando está próximo o 1º de julho), oriundos das mais diversas Varas, a ordem fica estabelecida por diferença de minutos ou segundos, e, ao menos no âmbito de nosso TRT22, sendo exato o tempo de chegada, estabelece-se a ordem cronológica conforme a numeração do processo (processos mais antigos ficam à frente dos mais recentes).
Em se tratando de precatório federal, remanesce, em tese, a competência do presidente do Tribunal para requisitá-lo, in casu, ao Presidente da República. No entanto, esse procedimento não é realizado. Como se trata de tribunal federal, e que, portanto, recebe recursos da própria União, o documento que faria as vezes de requisição é encaminhado ao Serviço de Orçamento e Finanças do Tribunal, a fim de que se faça o empenho da despesa. Os dados são encaminhados ao Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), que, por sua vez, repassa os valores devidos, uma vez vencido o precatório, para que o próprio Tribunal faça o pagamento.
Quanto ao litisconsórcio, a norma prevista no §1º do art. 5º da Res. n. 115/CNJ, no sentido de que os precatórios sejam expedidos individualizadamente, por credor, pode ter ou não efeito prático. No âmbito da Justiça do Trabalho, além de confrontar com o art. 10. da IN 32/TST, já comentado, se o Tribunal Regional detém regulamento que limita o número de reclamantes em litisconsórcio, a norma do Conselho em nada facilita a efetivação do procedimento de pagamento do precatório; pelo contrário: amplia desnecessariamente a ordem cronológica, complexifica os procedimentos de pagamento, dá margem a impugnações por parte dos exequentes. Se o precatório é a própria reclamação trabalhista, plúrima ou não, o precatório é um só.3
Em se tratando de RPV, o procedimento de requisição é apenas um pouco diferenciado.
Cuidando-se de dívida estadual ou municipal, o Juízo da execução expedirá a requisição, como no precatório, mas os autos permanecerão na Vara. O presidente do Tribunal não tem qualquer ingerência no procedimento de pagamento de pequeno valor. Também o prazo de vencimento do débito é outro: apenas 60 (sessenta) dias (art. 17. da Lei 10.259/2001 [juizados especiais federais]; art. 13, I, da Lei 12.153/2009 [juizados especiais da Fazenda Pública nos Estados e municípios]), contados da ciência da requisição, independentemente da data em que houver sido feita. Passado esse prazo, caso não pago o débito, o Juízo da execução pode sequestrá-lo das contas públicas. Em verdade, o rito é similar ao do precatório. Apenas se diferencia deste pelo montante do débito (ao menos quanto ao principal – vide item 5), quanto ao prazo para pagamento, e quanto ao juízo competente para efetivar o procedimento.
Também no âmbito federal, sendo devedora do pequeno valor a União, suas autarquias e fundações (as Universidades Federais em geral, por exemplo)4, o ofício requisitório firmado pelo presidente do Tribunal é encaminhado ao serviço financeiro do Tribunal, para o pagamento do débito, nos mesmos parâmetros já definidos anteriormente para o precatório, respeitado, obviamente, o prazo diferenciado de sessenta dias.