A casuística de problemas na gestão pública, estampadas nas manchetes de jornais e nos acórdãos dos tribunais de contas, apontam as falhas na gestão de contratos como tipologia de grande incidência, em situações que não raro afetam a gestão, já que a avença entre o poder público e um particular visa, de modo geral, o fornecimento de bens e serviços que figuram como insumos necessários a excelência dos serviços públicos prestados a população.
Por esse motivo, a gestão de contratos se reveste de singular importância para o administrador público no desempenho de suas tarefas, o que demanda reflexões mais apuradas. Nesse breve artigo, adotaremos os conceitos de Controle Primário (BRAGA, 2010), como uma estratégia preventiva, trazendo a visão do controle para a própria prática cotidiana do gestor, para formular práticas produtivas na gestão de contratos.
Por seu turno, dentro do contexto da gestão de um contrato, elegemos o processo “fiscalização” como crítico, dado que os problemas nesses processos afetam a eficácia e a eficiência dos contratos,onerando a administração pública e causando impacto ao atingimento dos objetivos, o que prejudica os serviços públicos ofertados aos cidadãos.
Assim, apresentaremos algumas dicas e orientações para maximizar a gestão de contratos no setor público, atuando no quesito citado, tendo como base os componentes do Controle Primário (BRAGA, 2010), a saber:
a) Gerenciamento de riscos diante dos objetivos: É a atuação do gestor que faz uma avaliação interna e externa da organização, seus objetivos e os riscos envolvidos, definindo uma estratégia de atuação diante desses riscos.
b) Ambiente de controle: Nessa vertente o gestor faz o controle se tornar presente no cotidiano da gestão, nas normas disseminadas, na comunicação interna, nos perfis para os diversos cargos, na segregação de funções, na definição de delegação de poderes, nas regras claras e bem definidas.
c) Atividades de controle: A atuação do gestor nesse sentido se dá forma mais pontual, avaliando mecanismos preventivos já instalados, controlando transações específicas, acompanhando situações anômalas e verificando os registros.
d)Transparência: Diferencial da gestão pública, onde o gestor propicia o acesso ao fluxo de informações, evitando dados ocultos e tornando claras as suas ações para dentro e para fora da organização.
Pela definição apresentada, a fiscalização de contratos é uma ação típica da componente “atividades de controle” do controle primário, mas a proposta desse artigo é aplicar as componentes como um todo fortalecendo essa ação administrativa.
Dessa forma, temos a atuação sobre a fiscalização de contratos, que é regida, de forma precípua, pelo Art. 67 da Lei n° 8.666/93. Podemos definir esse processo de fiscalização como a interação contínua do poder público com o particular, no exercício do poder de império do primeiro, de modo a acompanhar a execução do objeto avençado, na busca de garantir, de forma preventiva, o cumprimento do contrato e a resolução de situações fortuitas que venham a surgir.
Dentro do contexto da fiscalização, faz-se presente o processo de liquidação, que se reveste de importância singular também. Previsto no Art. 63 da Lei n° 4.320/64 e no Art. 73 da Lei n° 8.666/93, é o processo formal de verificação da integridade e adequação do produto/serviço entregue pelo particular, com fins de adimplemento do contrato, para o posterior pagamento.
Sob a ótica das componentes do Controle Primário, podemos listar as seguintes boas práticas, no que tange a fiscalização de contratos:
· Gerenciamento de riscos diante dos objetivos:
Cada contrato traz padronizações e peculiaridades. Dessa forma, a análise dos processos de cada contrato, envolvendo os fatores como duração, partes interessadas, bens envolvidos etc. podem ajudar a compor o risco de execução de cada contrato, planejando a estratégia de atuação da fiscalização, de modo a mitigar esses riscos.
Da mesma forma, bens e serviços de maior valor ou complexidade devem ter seu processo de recebimento e consequentemente, de pagamento, monitorado e planejado, para que sejam periciados por equipes competentes e que o pagamento se processe nos prazos regulamentares.
· Ambiente de controle:
Para um razoável ambiente de controle, faz-se necessário o registro formal do cotidiano do contrato; a indicação formalizada do preposto do particular, com poder decisório sobre a execução do contrato; publicação em local visível do nome, categoria funcional e ramal do fiscal do contrato, que deve ser escolhido mediante critérios técnicos e análise de perfil; e que seja observado o revezamento entre os servidores da unidade na fiscalização de contratos e no recebimento de bens e serviços.
Salutar também é a exigência da declaração do particular de parentesco dos seus funcionários com servidores/outros terceirizados do órgão; a criação no órgão de uma estrutura generalizada para contratos, contemplando a sua integração com estruturas ad hoc, para as fiscalizações específicas; prevendo-se normas gerais e específicas, que definam as atribuições, limites e responsabilidades do fiscal, bem como ritos de processos críticos, como o recebimento de itens mais complexos e a autorização de uma nova fase de um serviço.
O recebimento de bens e serviços de valores de vulto ou de maior complexidade deve observar a necessidade de comissões de recebimento técnicas, públicas e com relatórios de recebimento acessíveis a todos.
Por fim, valorizar o fiscal do contrato e a sua função, empoderá-lo, torná-lo conhecido e com legitimidade é um instrumento de enriquecimento do seu cargo, na busca da melhor eficiência, mas também de publicidade, facilitando o controle mútuo de suas atividades.
Nesse sentido, também como instrumento de valorização, a capacitação dos fiscais, orientando-os ao cumprimento de suas atribuições e a gerência de riscos, é fundamental, ressaltando ainda, em obras, serviços de engenharia e terceirização de mão de obra, as peculiaridades dos tributos e encargos envolvidos, bem como as responsabilidades da administração.
· Atividades de controle:
Na fiscalização do contrato, faz-se necessário o estabelecimento formal de rotinas a serem executadas pelo fiscal, como a verificação da qualidade do material utilizado em relação ao contratado; a qualificação técnica dos funcionários terceirizados; o uso efetivo das horas utilizadas de itens alugados; obrigações previdenciárias e trabalhistas no que couber; prazos; antecedentes criminais de terceirizados, no que couber, entre outros.
A gestão a nível estratégico dos contratos da unidade deve estabelecer rotinas de fiscalização sobre os fiscais de contratos, observando, por amostragem, se este está permitindo subcontratações vedadas, analisar os apontamentos do cotidiano do contrato, verificar se ele reporta os descumprimentos contratuais tempestivamente, adotando a prática de avaliar os aditivos acima de determinado valor, e ainda, se o fiscal designado é realmente quem está fiscalizando o serviço.
Nas aquisições, a alta gerência deve, em contratos de maior vulto, efetuar, mediante amostra, verificações das especificações do objeto entregue, a incorporação do objeto ao patrimônio e ainda, se o processo de liquidação foi devidamente documentado.
· Transparência:
A transparência é um instrumento da alta gerência para fomentar que seus servidores e usuários dos serviços prestados o auxiliem a verificar a correta execução do contrato e a sua fiscalização, no cotidiano.
Assim, temos como boas práticas a publicidade adequada, em murais e na intranet, dos deveres das empresas contratadas, em especial de serviços de contato direto com o público, como transporte, fotocópia, refeitório etc.
Registros da execução do contrato com fotocópias e filmagens devem ter publicidade, assim como as alterações contratuais, valores e etapas adicionadas.
Equipes periciadoras de itens e serviços devem ser divulgadas, para que problemas a posteriori sejam reportados; assim como esses processos de perícia devem se dar em local público e visível a todos. Os pagamentos da unidade, alusivos aos contratos e suas etapas, devem ter publicidade, fomentando o controle.
Destarte, consciente de que é impossível ao gestor controlar tudo e todos, e que o controle tem um custo, que pode ser proibitivo, a visão de riscos na gestão nos motiva a analisar os processos, a mapear os pontos críticos e sobre eles adotar medidas preventivas, de forma a mitigar os riscos na execução inadequada do contrato.
O desejável da boa gestão é atuar sobre os problemas antes que eles causem estragos de difícil reversão, instalando assim um ambiente preventivo. É mais econômico e saudável para todos os atores envolvidos essa diretriz (BRAGA, 2009), prejudicando menos a execução de serviços públicos de excelência para o cidadão. Mas, fazer uma gestão preventiva também demandas técnicas e análises, a luz da gerência de riscos, e com treinamento de pessoal. A discussão colabora ainda com a elaboração de rotinas e procedimentos dos órgãos de controle na avaliação do Controle Primário dos órgãos (BRAGA, 2011).
Dessa forma, o artigo busca trazer dicas simples e exequíveis, mas que proporcionam serenidade ao administrador. A discussão em tela auxilia também a formulação de normas internas, customizadas, para a gestão de contratos, no âmbito dos órgãos públicos, e ainda, possibilita reflexões para a capacitação de gestores, fiscais de contratos e profissionais de órgãos de controle.
Cabe a lembrança de que a prevenção é sempre menos onerosa, seja pelo viés econômico, seja pelo viés político. Adotar medidas que evitem dissabores é a chave do sucesso de uma gestão, relembrando a velha sabedoria oriental, no brocado que assevera que não adianta chorar pelo leite derramado.
Referências Bibliográficas:
BRAGA, Marcus Vinicius de Azevedo. O lucro político, controle prévio e Hollywood. Disponível em: <http://www.transparenciacapixaba.org.br/>. Vitória, 2009. Acesso em: 26 dez. 2011.
BRAGA, Marcus Vinicius de Azevedo. O controle primário da gestão pública. Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2647, 30 set. 2010. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/17502>. Acesso em: 26 dez. 2011.
BRAGA, Marcus Vinicius de Azevedo. A auditoria governamental na avaliação do controle primário. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 3022, 10 out. 2011. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/20173>. Acesso em: 27 dez. 2011.