Distorções no decreto n.º 1.070/94

Como sabido, o Decreto n.º 1.070/94, regulamentando a Lei n.º 8.248/91, prescreve a forma de aferição e de julgamento das propostas para contratação, pela Administração Federal, de bens e serviços de informática e automação.

Ocorre que a aplicação "pura e simples" dos critérios de cálculo definidos no decreto pode dar ensejo a aquisições não razoáveis, devido a uma distorção matemática presente em suas fórmulas.

Assim, pode-se ser levado à adjudicação de um licitante que ofereça um produto pouco melhor tecnicamente que o de outro licitante, pelo dobro do preço. Esta conclusão parece fantasiosa, mas o objetivo deste texto é a sua demonstração.

Infelizmente – para o jurista – a análise aqui desdobrada firma-se sobre os cálculos matemáticos insertos na ponderação técnica e preço definida no diploma. Razão pela qual, sua leitura será menos árdua àqueles que lidam, diariamente, com o tema.

2. Explicando melhor

O artigo 3º do diploma em questão, definidor da intrincada ponderação técnica e preço, prescreve:

"Art. 3° No julgamento das propostas desses bens e serviços deverão ser adotados os seguintes procedimentos:

I - determinação da pontuação técnica de cada proposta, em conformidade com critérios e parâmetros previamente estabelecidos, no ato convocatório da licitação, através do somatório das multiplicações das notas dadas aos fatores prazo de entrega, suporte de serviços, qualidade, padronização, compatibilidade e desempenho, em consonância com seus atributos técnicos, pelos pesos atribuídos a cada um deles, de acordo com a importância relativa desses fatores às finalidades do objeto da licitação;

II - determinação do índice técnico, mediante a divisão da pontuação técnica da proposta em exame pela de maior pontuação técnica;

III - determinação do índice de preço, mediante a divisão do menor preço proposto pelo preço da proposta em exame;

IV - multiplicação do índice técnico de cada proposta pelo fator de ponderação, que terá valor de cinco a sete, fixado previamente no edital da licitação;

V - multiplicação do índice de preço de cada proposta pelo complemento em relação a dez do valor do fator de ponderação adotado;

VI - O obtenção do valor da avaliação (A) de cada proposta, pelo somatório dos valores obtidos nos incisos IV e V;

VII - pré-qualificação das propostas, cujas avaliações (A) não se diferenciem em mais de seis por cento da maior delas.

§ 1° Quando justificável, em razão da natureza do objeto licitado, o licitador poderá excluir do julgamento técnico até dois dos fatores relacionados no inciso I.

§ 2° Os fatores estabelecidos no inciso I para atribuição de notas poderão ser subdivididos em subfatores com valoração diversa, de acordo com suas importâncias relativas dentro de cada fator, devendo o licitador, neste caso, especificar no ato convocatório da licitação essas subdivisões e respectivos valores.

(...)

§ 4° Os valores numéricos referidos neste artigo deverão ser calculados com duas casas decimais, desprezando-se a fração remanescente."

Portanto, o valor de avaliação (inciso VI) consiste na ponderação do índice técnico (inciso II) e do índice de preço (inciso III), obtida através de um fator de ponderação com peso de 5 a 7 para a técnica (inciso IV) e seu complemento em relação a 10 (ou seja, de 5 a 3) para o preço (inciso V), o que equivale dizer que a técnica pesará de 50 a 70% e o preço de 50 a 30% na avaliação final.

E ainda, conforme o inciso II, o índice técnico será 1,00 (máximo) para a empresa que apresentar a melhor pontuação técnica (inciso I), e algo entre 0 (zero) e 1,00 para as demais. Analogamente, o índice de preço será 1,00 (máximo) para a empresa que apresentar o menor preço, e algo entre 0 (zero) e 1,00 para as demais (inciso III).

A distorção se dá porque a fórmula presente no inciso II prejudica demasiadamente as propostas técnicas que não atendam a requisitos opcionais, e atribui nota técnica 1,00 à melhor proposta dentre as apresentadas, independentemente de quão melhor seja esta proposta.

Com efeito, se uma licitante atende a (somente) um requisito opcional e se todas as demais não atendem a nenhum requisito opcional, a primeira proposta recebe pontuação técnica máxima (1,00) e as outras 0 (zero). Parece correto, porém tal procedimento esconde uma grande injustiça. Com efeito, no exemplo dado, a primeira licitante poderia apresentar um preço cem vezes maior que o preço das outras que, mesmo assim, obteria o maior valor de avaliação. E para esta conclusão, nem sequer cogitou-se da eventual superfluidade do requisito opcional solicitado e ofertado, de seu custo, e da ponderação técnica e preço (fator de ponderação) escolhida.

Nova perplexidade surgiria caso nenhuma licitante ofertasse produto que atendesse a requisitos opcionais, pois não seria possível proceder aos cálculos dos índices técnicos e, em conseqüência, dos valores de avaliação, pois chegar-se-ia a uma razão matemática impossível – 0/0 (zero dividido por zero) – a partir do comando do inciso II supra mencionado.

Neste caso, visando à solução do impasse e amparando-se na razoabilidade, afastar-se-ia a aplicação do Decreto n.º 1.070/94, concluindo-se pela adjudicação à empresa com a proposta de menor preço, já que as propostas apresentadas seriam, quanto à técnica, equivalentes.

3

Demonstrações a partir de uma especificação técnica típica

(Observação: a demonstração efetuada neste item tem por base a especificação técnica simplificada constante do Anexo deste documento. Note-se que a especificação objetiva, tão-somente, subsidiar o texto, não havendo nenhum compromisso quanto à sua adequação técnica e, até mesmo, porque não atende ao preceituado no parágrafo 1º do artigo 3º do Decreto n.º 1.070/94)

3.1. Distorção do valor de avaliação

1º exemplo) suponha-se:

- que a Empresa A ofereça o equipamento Micro A a um custo de R$ 4.000,00 (quatro mil reais), que atende a todos os requisitos mínimos e ao requisito opcional de qualidade C.4 (gabinete com botão de "reset"), fazendo jus, portanto, a 1 (um) ponto;

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- que a Empresa B ofereça o equipamento Micro B a um custo de R$ 2.000,00 (dois mil reais), que atende a todos os requisitos mínimos, não estando presentes, entretanto, quaisquer requisitos opcionais e, assim, não sendo pontuada; e

- que o fator de ponderação escolhido pelo licitador seja 5, ou seja, a técnica tem o mesmo peso que o preço.

Seguindo os passos previstos no artigo 3º do Decreto, tem-se:

Comando	Empresa A	Empresa B
inc. I: pontuação técnica	1	0
inc. II: índice técnico	1,00	0
Preço	R$ 4.000,00	R$ 2.000,00
inc. III: índice de preço	0,50	1,00
inc. IV: ponderação técnica	5,00	0,00
inc. V: ponderação de preço	2,50	5,00
inc. VI: valor de avaliação	7,50	5,00
inc. VII: pré-qualificação	7,50	(eliminada)

Assim, faz-se necessário adjudicar o objeto da licitação à Empresa A, dentro da estrita legalidade, ainda que seu preço seja o dobro do preço oferecido pela Empresa B. Ou seja, o Decreto n.º 1.070/94 permite, a priori, que um botão "reset" no gabinete do equipamento custe R$ 2.000,00 (valor correspondente à diferença entre as propostas das licitantes).

2º exemplo) agora, suponha-se:

- que a Empresa A ofereça o equipamento Micro A a um custo de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais), que atende a todos os requisitos mínimos e ao requisito opcional de qualidade C.4 (gabinete com botão de "reset"), fazendo jus, portanto, a 1 (um) ponto;

- que a Empresa B ofereça o equipamento Micro B a um custo de R$ 2.000,00 (dois mil reais), que atende a todos os requisitos mínimos, não estando presentes, entretanto, quaisquer requisitos opcionais e, então, não sendo pontuada; e

- que o fator de ponderação escolhido pelo licitador seja 6, ou seja a técnica contribuirá com 60% e o preço com 40% no valor da avaliação final.

Novamente, seguindo o Decreto, tem-se:

Comando	Empresa A	Empresa B
inc. I: pontuação técnica	1	0
inc. II: índice técnico	1,00	0
Preço	R$ 200.000,00	R$ 2.000,00
inc. III: índice de preço	0,01	1,00
inc. IV: ponderação técnica	6,00	0,00
inc. V: ponderação de preço	0,04	4,00
inc. VI: valor de avaliação	6,04	4,00
inc. VII: pré-qualificação	6,04	(eliminada)

Neste caso, o custo do questionado botão "reset" alcançaria R$ 198.000,00 (cento e noventa e oito mil reais).

Obviamente, tal ocorrência não se dará na prática, mas o que se quer mostrar é que não existe relação entre a pontuação técnica e o progressivo custo da proposta; o Decreto n.º 1.070/94 não implementa a análise de custos e, via passagens matemáticas, acaba por frustrar o interesse da Administração.

3.2. Inaplicabilidade do Decreto n.º 1.070/94

Voltemos ao 1º exemplo, acima, supondo que a Empresa A não ofereça nenhum requisito opcional, da mesma forma que a Empresa B.

Assim:

Comando	Empresa A	Empresa B
inc. I: pontuação técnica	0	0
inc. II: índice técnico	0	0
Preço	R$ 4.000,00	R$ 2.000,00
inc. III: índice de preço	0,50	1,00
inc. IV: ponderação técnica	???	???
inc. V: ponderação de preço	2,50	5,00
inc. VI: valor de avaliação	???	???
inc. VII: pré-qualificação	???	???

Como já dito, na hipótese de nenhuma licitante apresentar requisitos opcionais, o Decreto, per si, torna-se inaplicável.

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4

. 1ª solução proposta

Na mesma linha que norteia o Decreto, o mais conveniente seria podermos "interpretar" o inciso II do artigo 3º da seguinte forma:

"II - determinação do índice técnico, mediante a divisão da pontuação técnica da proposta em exame pela de maior pontuação técnica possível;"

Note-se que a "maior pontuação técnica possível" é aquela correspondente à soma de todos os requisitos opcionais. Assim, só receberia índice técnico 1,00 o produto que contivesse todos os requisitos opcionais.

Nos exemplos dados, como a "maior pontuação técnica possível" é 45 – soma de todas as pontuações parciais dos subitens do item C da especificação –, a proposta da Empresa A – ofertando o Micro A, que de todos os opcionais possíveis somente possui o botão "reset" –, receberia índice técnico 0,02 e a Empresa B permaneceria com 0 (zero). Esta forma de cálculo encontra-se mais próxima da realidade, já que indica que o Micro B equivale ao mínimo esperado e que o Micro A é 2% melhor que este mínimo.

Entretanto, tal solução, s.m.j., extrapola a letra do comando legal.

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5

. 2ª solução proposta

Outra forma de amenizar as distorções impostas pelo Decreto, consiste em atribuir pontuações a todos os requisitos mínimos, de tal sorte que todas as propostas sejam comparadas a partir de um piso.

Voltando aos exemplos, caso os subitens dos itens A, B e D fossem pontuados perfazendo um total, por exemplo, de 155 (cento e cinqüenta e cinco pontos), a pontuação técnica de cada proposta estaria necessariamente entre os valores 155 e 200 (requisitos mínimos somados a todos os opcionais) e, conseqüentemente, o índice técnico (do combatido inciso II) entre 0,77 e 1,00, diminuindo sensivelmente os problemas apontados.

Trata-se de uma forma de atribuição de pontos que não fere qualquer dispositivo do Decreto 1.070/94 e, portanto, de fácil implantação. Numa primeira análise, aconselha-se que os requisitos mínimos perfaçam, aproximadamente, 80% dos pontos e os opcionais, os outros 20%.

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6

. Conclusão

As duas "soluções" aventadas minimizam as conseqüências absurdas que podem, em algumas hipóteses como as aqui colocadas, ocorrer em um certame licitatório apoiado desapercebidamente no Decreto n.º 1.070/94.

Mas o problema persiste: não há, no Decreto, relacionamento entre os pontos aferidos nos requisitos opcionais e a contribuição do custo destes itens no valor global da proposta. As suas fórmulas matemáticas – que, a priori, são lógicas –, encobrem um desajuste que permanecerá existindo sempre, em maior ou menor grau, tornado-se visível a "olho nu" naquelas licitações onde estejam presentes ou ofertados poucos requisitos opcionais.

A 1ª primeira solução aqui esboçada apresenta-se mais justa, embora dependente de (pequena) alteração legislativa. Em qualquer caso, entretanto, cabe ao Administrador proceder com critério na definição das pontuações, de forma a manter uma pertinência lógica entre os requisitos pontuados e seu custo.

Em conclusão, para casos específicos o Decreto vem de encontro com os objetivos do processo licitatório, destoando claramente dos ditames constitucionais (CF/88, art. 37, XXII) e legais (artigo 3º da Lei 8.666/93, em especial) e, mais praticamente, induzindo a contratações, no mínimo, discutíveis.

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ANEXO

(uma especificação técnica típica)

ESPECIFICAÇÃO TÉCNICA: MICROCOMPUTADORES PENTIUM III, SUPERIOR OU FUNCIONALMENTE EQUIVALENTE, COM CLOCK MÍNIMO DE 600MHz, MEMÓRIA RAM DE 128MB, MONITOR POLICROMÁTICO DE 15"

A - Requisitos Mínimos:

A.1 – Qualidade do Equipamento:

– Processador Pentium III ou superior, ou processador funcionalmente equivalente, com clock mínimo de 600MHz. No caso de oferta de um processador funcionalmente equivalente este deverá estar no mesmo nível de "performance" de um Pentium III 600MHz. Essa equivalência deverá ser demonstrada através de avaliação feita por entidade e/ou publicação independente e de reconhecida autoridade (PC Magazine ou PC World);

– Imunidade total ao "bug do ano 2000";

– Memória do tipo RAM ou superior, de 128Mb, expansível até no mínimo 512MB, em pente único, de 100MHz, padrão DIMM 168 pinos ou superior, compatível com a "motherboard" oferecida;

– Memória cache de no mínimo 512 Kb;

– Controladora IDE, ou superior, "onboard", com dois canais.

– 1 (um) disco rígido padrão IDE/Ultra DMA ou superior de 8,4Gb no mínimo;

– Slots livres: Mínimo de 1 slot ISA e 1 slot PCI;

– Monitor de vídeo digital Super VGA policromático de no mínimo 15´´, dot-pitch mínimo de 0.28", suportar resoluções de 640x480, 800x600, 1024x 768 em no mínimo 16,7 milhões de cores, com controles e comandos digitais, base giratória e reclinável e tela plana e anti-reflexiva, sem a utilização de cobertura de tecido.

– Controladora de vídeo AGP com 4Mb de memória no mínimo, suportando resoluções de 640x480, 800x600, 1024x768 em no mínimo 16,7 milhões de cores. Deve acompanhar, também, disquetes e/ou CD-ROM com os drivers da placa de vídeo para Windows 9X e NT;

– Gabinete minitorre ou desktop com tampa que permita fácil acesso aos componentes internos (o que será avaliado em teste) e LED´s indicadores de "ligado" e "HD em uso";

– Teclado padrão IBM AT Enhanced com 104 teclas, com acentuação e caracteres da língua portuguesa padrão ABNT-2;

– Unidade de disco flexível de 3 1/2" – 1,44MB, com botão de liberação do disquete e posição no gabinete que permita fácil inserção e retirada do disquete. Deverá ser a unidade A;

– Portas livres: Mínimo de 1 porta serial RS-232C e 1 porta paralela Centronics;

– Acompanhar unidade de CD-ROM, padrão IDE, com velocidade mínima de 40x

– BIOS: permitir total configuração e senhas, permitir "boot" via CD-ROM, detecção automática do disco rígido e suportar datas com 4 dígitos na indicação do ano.

– Mouse serial padrão (conector DB-9) ou PS/2 (conector Mini-DIN), de 700dpi de resolução mínima, com total compatibilidade com o Microsoft Windows 9X e NT;

– Acompanhar Windows 98 ou superior, em português, original, em sua última versão e "release", completamente instalado e configurado para a rede NetWare, com o cliente NetWare Microsoft, e para todos os periféricos que acompanharem o micro.

– Acompanhar certificados de autenticidade ou autorização de distribuição dos software pré-instalados, nos casos em que tal certificado ou autorização seja fornecido pelo fabricante do software e/ou hardware. A comprovação de autenticidade ou autorização de distribuição deverá vir com a proposta técnica.

– Placa de rede PCI configurável por software, ou interface de rede "on-board", suportando no mínimo padrão 10/100 base T, Fast-Ethernet, compatível com os protocolos Ethernet 802.3, Ethernet 802.2, Ethernet II, Netbeui, DHCP e SNMPv1 e v2. Deverá acompanhar disquetes e/ou CD-ROM com os drivers para os ambientes Windows 9X, NT, Novell 4.1X e 5.X.

– Fonte de alimentação automática de 300W (essa capacidade deverá ser comprovada com catálogo técnico do próprio fabricante da fonte de alimentação oferecida no micro);

– Deverá apresentar indicação de atividade da interface de rede, através de LEDs na placa ou interface, no gabinete ou através de "software".

B – Requisitos mínimos de compatibilidade

B.1 – Requisitos mínimos de compatibilidade:

B.1.1. – Todos os equipamentos ofertados deverão funcionar perfeitamente com acesso à rede Novell 4.1X e 5.X e emulação para equipamento IBM RS/6000 (sob sistema operacional AIX).

C – Requisitos opcionais de qualidade

– Expansão de Memória até 768MB: 2 pontos;

– Expansão de Memória até 1GB: 3 pontos;

– Monitor oferecido de 17" sem custo adicional: 1 ponto;

– Gabinete com botão de "reset": 1 ponto

– Gabinete com LED frontal indicador de atividade de rede: 1 ponto;

– Suporte a dispositivo que permita "ancorar" o gabinete ao local de trabalho, para evitar furto do micro: 1 ponto

– Senha de power-on evitando inicialização não-autorizada do sistema: 1 ponto

– Senha de administrador impedindo reconfiguração não-autorizada do sistema -1 ponto

– Taxa de transferência do vídeo AGP:

C.9.1 – AGP em padrão acima de 2X com Pipe/Sideband: 5 pontos

C.9.2 – AGP 2X com Pipe/Sideband: 4 pontos