RESUMO: O artigo intenta fornecer uma visão abrangente e integrada do processo de formulação, execução ou implementação e controle da política fiscal da União, abordando a atuação dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, da Controladoria Geral da União (CGU), responsável pelo exercício do controle interno, do Tribunal de Contas da União (TCU), responsável pelo desempenho do controle externo, e do controle social, exercido pela sociedade civil organizada, no mencionado processo. A participação de cada um dos órgãos públicos intervenientes na política fiscal é explanada detalhadamente, abarcando o arcabouço jurídico-normativo que rege a matéria, sendo examinados dispositivos constitucionais e infraconstitucionais, o que abrange as leis complementares e ordinárias atinentes ao tema.
Palavras Chave: Direito Financeiro; Finanças Públicas; Política Fiscal; Atividade Financeira do Estado; Orçamento Público.
1) Introdução:
A política fiscal é o componente da política econômica que se refere, por um lado, às receitas públicas, ou seja, à arrecadação dos tributos do Estado sobre a renda, o patrimônio e o consumo das pessoas físicas e jurídicas, e, por outro lado, aos dispêndios do Governo, os quais estão explicitados no orçamento público. Desta forma, a política fiscal abrange dois componentes distintos, o relativo à política tributária, concernente à receita pública, e a política orçamentária, pertinente à despesa pública. Pode-se considerar que o desempenho, pelo Governo, da política fiscal seria a forma deste último operacionalizar a sua atividade financeira.
No Brasil, a principal questão em torno da política fiscal é o estabelecimento da meta de resultado primário do Governo Central (Tesouro, Banco Central do Brasil e Previdência Social), a qual consta do Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias (AMF/LDO), e que é um importante parâmetro tanto para a elaboração quanto para a execução orçamentária do Governo Federal. O mencionado resultado corresponde à economia de recursos no orçamento não financeiro da União para que esses recursos sejam destinados ao pagamento do serviço (amortização+juros) da dívida pública.
A mencionada política influencia importantes variáveis macroeconômicas, tais como os níveis de inflação, consumo, emprego, investimento entre outras, as quais repercutem diretamente na vida da população, sendo determinante para a mensuração da renda disponível real da sociedade. Entende-se por renda disponível real da sociedade como sendo o poder aquisitivo, a capacidade de compra associada ao nível da renda após a incidência dos tributos (impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios). Na espécie tributos, os gêneros impostos, taxas, contribuições de melhoria são tributos devido à definição legal contida no Código Tributário Nacional (CTN), e o gênero empréstimo compulsório é considerado tributo pela jurisprudência.
Posteriormente, é abordada a formulação da política fiscal, na qual o elemento mais importante é o estabelecimento, no Anexo de Metas Fiscais (AMF) da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), da meta de resultado fiscal primário do setor público federal. Além disso, o alcance da meta fiscal da LDO influirá decisivamente na execução orçamentária do exercício, pois, se houver insuficiência de arrecadação tributária, haverá limitação de empenho para assegurar o cumprimento da mencionada meta fiscal, conforme preconiza a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
No que se refere à execução da política fiscal, o papel preponderante cabe ao Executivo, por meio da atuação da Secretaria do Orçamento Federal (SOF) e da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que são os dois órgãos da Administração que realizam o acompanhamento da evolução da arrecadação tributária da União com o objetivo de proporcionar o alcance da meta fiscal, realizando, quando da ocorrência de frustração da receita tributária do Governo Federal, o contingenciamento da execução do orçamento da despesa pública, a limitação de empenho, por intermédio da edição do Decreto de Programação Orçamentária e Financeira, o qual consta de dispositivo da LRF.
Por outro lado, o Legislativo participa do processo da política fiscal discutindo e aprovando a Lei Orçamentária Anual (LOA), a cujo projeto os parlamentares podem propor emendas, bem como as demais leis orçamentárias (o plano plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e as Leis de créditos adicionais), e, também, fiscalizando, em conjunto com o TCU, a gestão fiscal de acordo com os dispositivos da LRF pertinentes ao assunto. A participação efetiva do Poder Legislativo no orçamento e, por conseguinte, na política fiscal, ocorre, principalmente, na questão das emendas parlamentares ao Projeto de Lei de Orçamentária Anual (PLOA), emendas essas que são disciplinadas por dispositivos constitucionais, os quais admitem a proposição de emendas congressuais mediante somente anulação de despesas que estejam previstas no Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA). Pela Constituição, não pode haver a anulação de despesas para a proposição de emendas ao PLOA nas dotações que se refiram a dispêndios com pessoal e encargos sociais, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais para os Estados, Distrito Federal e Municípios. Além do antes exposto, as referidas propostas de emendas devem ser compatíveis com o PPA e com a LDO.
Posteriormente, é explanada a participação do Judiciário na execução da mencionada política, a qual se dá, principalmente, na questão dos precatórios, os quais devem ser pagos pelo Executivo que, para poder efetivar os pagamentos, necessita alocar no orçamento anual os créditos e dotações com os quais serão realizados os pagamentos aos beneficiários dos precatórios. Estes últimos são sentenças transitadas em julgado pelo Poder Judiciário determinando que o Poder Público, no caso, o Poder Executivo Federal, pague débitos judiciais a pessoas físicas e jurídicas. Esta questão tem implicações para a elaboração, execução e controle da política fiscal, na medida em que, pela Constituição Brasileira, no seu artigo 100, parágrafo 5º
“é obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente”.
Após abordar a participação do Poder Judiciário na política fiscal, é feita referência à atuação do Tribunal de Contas da União no que diz respeito ao controle que esta Corte exerce sobre a aludida política, principalmente em decorrência das atribuições que lhe foram conferidas pela LRF, tais como o acompanhamento, relativamente aos limites, em percentual da receita corrente líquida, dos montantes das dívidas mobiliária e consolidada, despesas com pessoal ativo e inativo, operações de crédito, concessão de garantias e, também, o monitoramento das situações que requeiram a realização de limitação de empenho, bem como no que concerne aos fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária.
Por fim, será examinado o papel reservado para o exercício do controle social, da sociedade civil, destacando os dispositivos constitucionais e legais que conferem aos cidadãos em geral a faculdade de apreciar os documentos que representam as prestações de contas dos administradores públicos nacionais, os respectivos pareceres prévios emitidos pelos correspondentes Tribunais de Contas, a execução orçamentária e financeira, principalmente da União, o poder, conferido pela Constituição, para que qualquer cidadão seja parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União, entre outros dispositivos dessa natureza.
2) DEFINIÇÃO E RELEVÂNCIA DA ATIVIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO:
A atividade financeira do Estado (AFE) é crucial para a determinação da magnitude das principais variáveis macroeconômicas, tais como a renda, o emprego, a demanda, a massa salarial, as taxas de juros, o investimento, entre outras.
A AFE é estudada tanto sob o aspecto jurídico quanto sob o aspecto econômico: no primeiro caso, há a abordagem do Direito Financeiro e, no segundo, das Finanças Públicas.
O presente artigo se valerá das duas abordagens para tentar explicar de que forma ocorre a participação dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como para tentar explanar de que forma são exercidos os controles efetuados pelo Tribunal de Contas da União (TCU), pela Controladoria Geral da União (CGU) e pela sociedade civil relativamente ao processo de formulação, execução e controle da política fiscal federal.
3) Participação do Poder Executivo na formulação e na execução da política fiscal:
As receitas dos tributos arrecadados pela União são recolhidas à conta única do Tesouro Nacional, órgão que tem participação estratégica na execução da política fiscal do Governo Federal, pois é o órgão que determina a programação financeira da execução do orçamento geral da União, em obediência ao artigo 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Este artigo preconiza que o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, o que é feito mediante a edição do Decreto de Programação Orçamentária e Financeira, o qual enuncia os limites de empenho e pagamento, ou seja, os parâmetros que presidirão a execução orçamentária e financeira da despesa do Governo Federal, a serem obedecidos pela administração direta e indireta do Poder Executivo da União no exercício financeiro.
A STN é, pela Lei nº 10.180/2.001, o órgão central do sistema federal de administração financeira, pela qual ela desempenha a função de “ditar” o ritmo da execução financeira do orçamento, com a finalidade de propiciar o alcance da meta de resultado primário estipulada pelo Governo Federal para o exercício, a qual consta do AMF/LDO, e é o mais relevante parâmetro para a execução da política fiscal. É importante assinalar que o referido Decreto abrange apenas os orçamentos fiscal e da seguridade social do Poder Executivo Federal e, no que se refere à sua incidência nas entidades da administração indireta, só abrange as empresas estatais dependentes.
Já a participação da SOF no processo de formulação/execução da política fiscal se dá, principalmente, pelo lado da política orçamentária, que é o fundamento da execução da despesa pública. A SOF elabora a proposta orçamentária da União, enviada pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até 31/8 de cada exercício. Além disso, a SOF atua na instituição dos limites de empenho. Outra função de suma importância desempenhada pela SOF é a da previsão da arrecadação das receitas públicas, obedecendo ao artigo 12 da LRF, o qual tem o seguinte conteúdo:
“Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.”
A LRF também dispõe no sentido de que a receita deve ser desdobrada em previsões bimestrais de arrecadação. Após fazer isso, o Poder Executivo Federal, por intermédio da STN e da SOF, acompanha e monitora, ao longo do exercício financeiro, a evolução da arrecadação tributária, de modo a assegurar o cumprimento da meta estipulada no AMF/LDO.
Caso a arrecadação apresente um comportamento deficitário relativamente ao previsto, certamente haverá limitação de empenho, para garantir o alcance da meta fiscal. A mencionada lei, na sua redação original, previa que o poder Executivo poderia intervir na execução orçamentária dos demais Poderes e do Ministério Público, caso estes não realizassem a limitação de empenho nos montantes devidos. Entretanto, uma ação direta de inconstitucionalidade questionou a constitucionalidade desse dispositivo, e o STF suspendeu liminarmente a eficácia do citado dispositivo, em sede de medida cautelar de ADIN.
Caso contrário, ou seja, se a arrecadação tributária do Governo Federal for superior à previsão, ou seja, caso haja excesso de arrecadação, haverá a possibilidade de ocorrer a situação oposta à limitação de empenho, ou seja, poderá haver a abertura de créditos adicionais, tendo em vista que o excesso de arrecadação é uma das fontes de créditos adicionais suplementares e especiais, de acordo com dispositivo contido na Lei nº 4.320/64, artigo 43, § 1º, II.
4) Participação do Poder Executivo no controle da política fiscal:
A participação do Poder Executivo no controle da política fiscal se dá, basicamente, pela ação da Controladoria Geral da União (CGU), órgão diretamente subordinado à Presidência da República (PR). A CGU/PR exerce o controle interno no âmbito do Poder Executivo Federal, e tem suas atribuições elencadas no artigo 74 da Constituição da República. O órgão subordinado à CGU/PR que exerce o controle interno do Poder Executivo da União é a SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO (SFCI/CGU). São as seguintes as prerrogativas constitucionais da CGU, no que se refere ao controle da execução da política fiscal, tanto pelo aspecto da arrecadação da receita pública quanto pelo da realização da despesa pública:
“I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União”
Desta forma, pode-se concluir que as funções constitucionais do controle interno do Poder Executivo da União que dizem respeito aos itens I e II acima estão todos relacionados à execução da despesa pública, enquanto o item III é relativo tanto às despesas públicas (operações de crédito concedidas pela União) quanto pelo lado das receitas públicas (operações de crédito contraídas pela União e seus direitos e haveres).
5) Participação do Poder Legislativo na formulação e execução da política fiscal:
A participação do Poder Legislativo na formulação e execução da política fiscal ocorre, principalmente, na formulação de emendas ao projeto de lei orçamentária anual (PLOA), que é enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada exercício financeiro.
As emendas parlamentares ao PLOA, em regra, só podem ser formuladas mediante anulação de outras dotações constantes do PLOA, de modo que a despesa total não seja aumentada.
Não podem servir de base para o cancelamento de dotações constantes do PLOA, para efeito de emendas parlamentares, as dotações para despesas com pessoal e encargos sociais, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais às pessoas políticas, que são os entes da Federação, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, segundo o art.166, parágrafo 3º da Constituição Federal.
Além disso, a Constituição também preconiza que as emendas parlamentares sejam compatíveis com os dispositivos do PPA, da LDO, ou sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões; ou com os dispositivos do texto do projeto de lei. Já pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), artigo 12, § 1º, o Poder Legislativo só pode reestimar a receita prevista no PLOA em caso de omissão ou erro de ordem técnica ou legal.
O Senado Federal desempenha relevante função no que concerne ao processo de formulação e execução da política fiscal, exercendo as seguintes atribuições constitucionais, arroladas no artigo 52, V a IX da Carta Política, incisos os quais preconizam que é competência privativa do Senado Federal realizar as seguintes tarefas:
· “autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
· fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
· dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal;
· dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno;
· estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”.
Conforme se pode depreender do acima exposto, essas prerrogativas constitucionais desempenhadas pelo Senado têm implicações tanto no que se refere à receita pública (operações de crédito a serem contraídas pelos entes da Federação, dívidas consolidada e mobiliária das pessoas políticas), quanto no que concerne à despesa pública (operações de crédito a serem concedidas pelas entidades estatais), configurando assim a influência das decisões do Senado na política fiscal dos entes federativos, aí incluída a União. Convém ressaltar que, no caso da dívida mobiliária federal, a atribuição de dispor sobre o respectivo montante cabe, conjuntamente, ao Congresso Nacional e ao Presidente da República mediante sanção, de acordo com o artigo 48, XIV da Carta Magna.
6) Participação do Poder Legislativo no controle da política fiscal:
A LRF estabelece, em seu artigo 9º, § 4º, o seguinte:
“Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1º do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais”.
É o Secretário do Tesouro Nacional que comparece, quadrimestralmente, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional (CMPOPF/CN), que é a comissão referida no § 1º do art. 166 da Constituição Federal, para avaliar o cumprimento das metas constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO no exercício.
7) Participação do Poder Judiciário na formulação e execução da política fiscal:
A participação do Judiciário na formulação e execução da mencionada política se dá, principalmente, na questão dos precatórios, os quais devem ser pagos pelo Executivo que, para poder efetivar os pagamentos, necessita alocar no orçamento anual os créditos e dotações com os quais serão realizados os pagamentos aos beneficiários dos precatórios.
Os precatórios são sentenças transitadas em julgado pelo Poder Judiciário determinando que o Poder Público, no caso, o Poder Executivo Federal, pague débitos judiciais a pessoas físicas e jurídicas. Esta questão tem implicações para a elaboração, execução e controle da política fiscal, na medida em que, pela Constituição Brasileira, no seu artigo 100, parágrafo 5º,
“é obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente”.
A LRF contém importante dispositivo sobre o tema precatórios, no seu artigo 30, § 7º, o qual preconiza que ““Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites.”” Conforme se pode depreender do dispositivo citado, ele acarreta conseqüências para a política fiscal, na medida em que incrementa a dívida fundada, a qual, segundo a mesma LRF, artigo 29, inciso I, consiste no
“montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses.”
O mesmo normativo estabelece, em seu artigo 29, § 3º, que ““Também integram a dívida pública consolidada as operações de crédito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento””.