O presente artigo tem como escopo fazer uma breve reflexão acerca da controvérsia que envolve as ADINS do Amianto, que estão aguardando julgamento no STF, tendo por fundamento a abordagem da competência legislativa concorrente entre a União e os Estados, os quais editaram leis mais restritivas que a editada por aquela.
Considerando que o Brasil é uma federação, de forma que cada um dos seus entes integrantes tem autonomia e governo próprio, o legislador constituinte, a fim de prevenir conflitos, assim como a sobreposição de atuação, adotou a técnica da repartição das competências, tanto horizontal como vertical. Assim, estabeleceu matérias que só poderiam ser legisladas ou exercidas administrativamente por um ente, no caso, União e Municípios aos quais foram atribuídas competências privativas e exclusivas, enquanto outras matérias poderiam ser legisladas por todos os entes, mas desde que obedecida uma verticalização da matéria, ficando atribuída à União o estabelecimento de normas gerais, as quais podem ser minudenciadas pelos Estados e Municípios.
Neste contexto, na CF foram estabelecidas competências materiais privativas ou exclusivas e comuns, bem como competências legislativas privativas ou exclusivas e concorrentes. Assim, a União é dotada de competência administrativa exclusiva acerca das matérias previstas no art.21, da CF e competência legislativa privativa em relação aos temas tratados no seu art.22. Já no art.23, a CF enumera os assuntos que são de competência administrativa comum entre todos os entes, enquanto que no art.24 dispõe acerca da competência legislativa concorrente entre os mesmos, cabendo à União estabelecer normas gerais. Ao Município, foi atribuída no art.30, da CF, a competência privativa em assuntos de interesse local, ficando, pois, o Estado com a matéria residual, ou seja, que não seja de competência privativa dos demais entes federados.
Em face da limitação do presente trabalho, necessário destacar que a utilização do amianto, enquanto mineral que pode provocar diversos danos ao meio ambiente e à saúde, deve envolver a abordagem acerca das competências relacionadas ao mineral, meio ambiente e saúde.
Assim, impende observarmos que é de competência privativa da União legislar acerca de recursos minerais (art.22, XII, da CF), sendo, todavia, concorrente a competência legislativa dos entes federados para a proteção do meio ambiente, o controle de poluição (art.24, VI), a responsabilidade por dano ao meio ambiente (art.24, VIII) e a proteção e defesa da saúde (art.24, XII).
No que diz respeito ao meio ambiente, no seu art.225, V, o constituinte ainda estabeleceu, como competência de natureza comum dos entes federados, a realização do controle da produção, da comercialização e do emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.
O meio ambiente, enquanto uma das expressões do direito à vida, não pode ser dissociado da previsão contida no art.196, da Carta Magna, que eleva a saúde a direito de todos e dever de todos os entes federados, que devem garanti-la, mediante a adoção de políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos.
Estabelecido este breve panorama acerca das regras constitucionais que impõem e limitam a atuação da União, Estados e Municípios, cabe-nos analisar a problemática que envolve as ADINS do amianto. Em breve escorço histórico, necessário destacar que foram ajuizadas diversas ações diretas de inconstitucionalidade, visando à declaração de (in)constitucionalidade de leis editadas por Estados da Federação, tendo por fundamento o argumento principal de que, ao fazerem restrições maiores à produção, industrialização e comercialização do amianto do que aquelas contidas na Lei federal nº 9.055/95, teriam infringido as disposições constitucionais concernentes aos limites da legislação concorrente, previstas no art.24, da CF e nos seus parágrafos.
Para entender o assunto, mister mencionar que a Lei 9.055/95, em síntese, vedou, em todo o território nacional, a extração, produção, industrialização, utilização e comercialização de alguns tipos de amianto (actinolita, amosita (asbesto marron), antofilita, crocidolita (amianto azul) e da tremolita, variedades minerais pertencentes ao grupo dos anfibólios, bem como dos produtos que contenham estas substâncias minerais). Proibiu, ainda a pulverização e a venda a granel de fibras de asbesto/amianto da variedade crisotila, permitindo, no entanto, a extração, industrialização, utilização e comercialização do asbesto branco (crisotila), desde que observadas as normas de segurança, higiene e medicina do trabalho ali estabelecidas.
Em face da proibição de utilização de todo tipo de amianto em diversos países, baseada em pesquisas que comprovam seu alto poder cancerígeno, alguns Estados editaram leis nas quais proibiram totalmente a utilização do amianto.
Ao serem levadas a julgamento pelo STF, a Corte, em momento inicial, declarou a inconstitucionalidade das leis estaduais, tendo por argumento apenas a questão formal, quanto à suposta invasão de competência da União pelos Estados, que teriam transbordado da sua competência supletiva, conforme se observa na ementa do acórdão a seguir transcrito:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI PAULISTA. PROIBIÇÃO DE IMPORTAÇÃO, EXTRAÇÃO, BENEFICIAMENTO, COMERCIALIZAÇÃO, FABRICAÇÃO E INSTALAÇÃO DE PRODUTOS CONTENDO QUALQUER TIPO DE AMIANTO. GOVERNADOR DO ESTADO DE GOIÁS. LEGITIMIDADE ATIVA. INVASÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO. 1. Lei editada pelo Governo do Estado de São Paulo. Ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Governador do Estado de Goiás. Amianto crisotila. Restrições à sua comercialização imposta pela legislação paulista, com evidentes reflexos na economia de Goiás, Estado onde está localizada a maior reserva natural do minério. Legitimidade ativa do Governador de Goiás para iniciar o processo de controle concentrado de constitucionalidade e pertinência temática. 2. Comercialização e extração de amianto. Vedação prevista na legislação do Estado de São Paulo. Comércio exterior, minas e recursos minerais. Legislação. Matéria de competência da União (CF, artigo 22, VIII e XIII). Invasão de competência legislativa pelo Estado-membro. Inconstitucionalidade. 3. Produção e consumo de produtos que utilizam amianto crisotila. Competência concorrente dos entes federados. Existência de norma federal em vigor a regulamentar o tema (Lei 9055/95). Conseqüência. Vício formal da lei paulista, por ser apenas de natureza supletiva (CF, artigo 24, §§ 1º e 4º) a competência estadual para editar normas gerais sobre a matéria. 4. Proteção e defesa da saúde pública e meio ambiente. Questão de interesse nacional. Legitimidade da regulamentação geral fixada no âmbito federal. Ausência de justificativa para tratamento particular e diferenciado pelo Estado de São Paulo. 5. Rotulagem com informações preventivas a respeito dos produtos que contenham amianto. Competência da União para legislar sobre comércio interestadual (CF, artigo 22, VIII). Extrapolação da competência concorrente prevista no inciso V do artigo 24 da Carta da República, por haver norma federal regulando a questão.
(ADI 2656, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 08/05/2003, DJ 01-08-2003 PP-00117 EMENT VOL-02117-35 PP-07412)
Posteriormente, quando do julgamento da ADIN 3937/SP, o Ministro Relator Marco Aurélio deferiu a cautelar, sendo acompanhado pelos Ministros Carmen Lúcia e Ricardo Lewandowski. Todavia, em decorrência das diversas manifestações já havidas nas ações anteriores, o Ministro Eros Grau resolveu inovar, argumentando que a análise do tema não poderia se restringir apenas ao aspecto formal da constitucionalidade da lei, manifestando-se contrário ao deferimento da medida. Houve pedido de vista pelo Ministro Joaquim Barbosa.
Em dezembro de 2007, em face das diversas intercorrências havidas, o Relator deferiu a medida cautelar, para suspender, até a decisão final da ADIN, a Lei 12.684/2007 do Estado de São Paulo. Em junho de 2008, o STF novamente negou referendo à liminar concedida pelo Relator.
Em recente decisão, proferida em maio de 2012, o Relator, justificando que a questão formal teria sido mitigada pela análise do Pleno sob o enfoque do direito à saúde, determinou a realização de audiência pública, de forma a ampliar o debate do tema. Ainda não houve a sua realização, estando o processo, em julho de 2012, em fase de credenciamento dos participantes.
Conforme extraído do sítio eletrônico do STF, a audiência pública foi designada para o mês de agosto, datas e horários, previstos respectivamente, para os dias 24 e 31 de agosto, das 9h às 12h e das 14h às 17h, na Sala de Sessões da Primeira Turma, Anexo II "B", 3º andar - Supremo Tribunal Federal. “O objetivo é analisar, do ponto de vista científico, a possibilidade de uso seguro do amianto da espécie crisotila e os riscos à saúde pública que o referido material pode trazer bem como verificar se as fibras alternativas ao amianto crisotila são viáveis à substituição do mencionado material, considerados, igualmente, os eventuais prejuízos à higidez física e mental da coletividade. Também se pede aos especialistas que apontem os impactos econômicos decorrentes de ambas as opções. Cada expositor terá o tempo de vinte minutos, permitida a apresentação de memoriais.”
No ano de 2008, após incessantes discussões acerca da constitucionalidade das leis estaduais, foi ajuizada a ADIN 4066, na qual se ampliou a discussão, vez que passou a ficar, na berlinda da (in)constitucionalidade, a Lei 9.055/95. Os autores da ação argumentam que seu art.2º seria inconstitucional, haja vista afrontar dispositivos constitucionais concernentes ao meio ambiente e à saúde, baseado em pesquisas realizadas em países que aboliram o amianto. Na mesma ainda não houve pronunciamento acerca do mérito, e, em face de o STF considerar a matéria relevante, estão sendo analisados pedidos de intervenção de interessados na qualidade de amicus curiae.
Para discussão do mesmo objeto, também foi ajuizada a ADPF 109, na qual se pretende obter a declaração de inconstitucionalidade de lei do Município de São Paulo. Na primeira decisão, em 2007, o Ministro Relator, Ricardo Lewandowski, entendeu que, dentre outras razões, pelo fato de ser inédita a apreciação pelo Plenário de pedido de ADPF de lei municipal, seria conveniente a análise pelo colegiado. Em 2009, no entanto, monocraticamente, indeferiu o pedido de liminar. Não tendo havido recurso, o processo encontra-se concluso ao relator desde maio de 2009.
Da análise das ações referidas, observa-se que o STF foi instado a rever seu posicionamento concernente à existência de inconstitucionalidade formal das leis estaduais que proibiam a utilização/comercialização de todo tipo de amianto, e analisar os aspectos relacionados à materialidade das normas envolvidas. As audiências públicas designadas serão de importância ímpar para definir os rumos desta questão no Brasil, sendo certo que a Corte Suprema terá que enfrentar a causa sob o enfoque ambiental e da saúde, ponderando-os com critérios que envolvem os aspectos econômicos (princípio da livre iniciativa) da utilização do produto.
Ademais, não há como se olvidar que, em se tratando de matéria ambiental, o conflito oriundo da previsão da concorrência legislativa deve ser analisado sob a luz do princípio in dubio pro natura, de modo que a norma a prevalecer nem sempre será a editada pela União, mas sim, aquela que mais oferecer proteção ao direito fundamental.
A análise de inconstitucionalidade da norma, a ser feita pelo STF, deve também levar em conta o aspecto material, ou seja, deve averiguar se o conteúdo das leis que tratam da proibição/permissão de atividades relacionadas ao amianto contraria ou não outros dispositivos constitucionais, aos quais deve se harmonizar.
Conforme já referido, o amianto é extremamente cancerígeno, tendo sido abolido seu uso em vários países do mundo. Causador de vários problemas de saúde, sua permissão de utilização afronta o disposto na CF acerca da previsão quanto à universalidade do direito e ao dever do Estado promover sua garantia, mediante a adoção de práticas que visem a redução dos riscos de doença. .In verbis:
Art. 196 - A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
A lei, que permite o uso e comercialização de produto que se sabe ser extremamente danoso à saúde, reveste-se de inconstitucionalidade material. Ademais, registra-se que a motivação da ADI 4066, proposta pela Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho (Anamatra), da Associação Nacional dos Procuradores do Trabalho (ANPR) teve como fundamento os diversos malefícios causados pelo amianto no meio ambiente de trabalho.
A garantia ao meio ambiente equilibrado, além de encontrar-se vinculado à idéia de qualidade de vida, que traz intrínseco o conceito de saúde envolve a sua vertente natural, artificial e do trabalho, conforme previsão contida no caput do art.225, da CF. Ademais, no seu inciso V, há a imposição ao Poder Público de controlar substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.
Art. 225 - Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
Mais uma vez, resta caracterizado que a permissão de utilização e comercialização do amianto representa risco à vida e à integridade física e à segurança dos indivíduos, devendo ser banida do ordenamento jurídico toda legislação que disponha em sentido contrário.
Diante do exposto, conclui-se que, embora a análise do Supremo acerca da constitucionalidade das leis em comento perpasse também pela averiguação dos reflexos econômicos negativos da proibição da comercialização do produto para os Estados, os efeitos nefastos já impostos à saúde da população e aos trabalhadores que tiveram contato direto e constante com o produto devem servir como fator preponderante e decisivo para declaração de inconstitucionalidade da Lei 9.055/1995.
Destaca-se que o próprio texto da norma em comento já direciona para a afronta constitucional, vez que condiciona a utilização do asbesto branco (crisotila) à observância das normas de segurança, higiene e medicina do trabalho ali estabelecidas, que nada mais são que normas direcionadas ao controle dos seus efeitos na saúde dos trabalhadores. Se o contato com a substância precisa da adoção de práticas de controle de saúde tão rígidas é porque o próprio Poder Público está reconhecendo que a substância comporta risco à vida, contrariando, pois, a previsão acima transcrita.
Neste cenário, impõe-se a declaração de inconstitucionalidade da Lei 9.055/95 e de constitucionalidade das leis estaduais.