Resumo: A presente pesquisa promove um estudo relacionando às zonas de amortecimento estabelecidas pela Lei nº 9.985/2000, analisando sua importância e suas peculiaridades, evidenciando ainda um panorama geral da gestão das unidades de conservação no Brasil para, ao final, trazer à tona um debate intenso sobre a forma como ela deverá ser criada. O cerne da questão envolve basicamente duas teses opostas: a primeira entende que a zona de amortecimento pode ser definida por qualquer ato normativo de seu órgão gestor (na maioria dos casos, por portaria); paralelamente, há aqueles que destacam a necessidade de edição da mesma espécie normativa utilizada para a criação da unidade de conservação (aqui, tem-se que a zona de amortecimento deveria ser definida por meio de decreto presidencial ou lei). Sem pretensões de esgotamento da matéria, o artigo em tela almeja pôr em foco discussão relevante observada no seio dos órgãos ambientais federais, com repercussão nas demais esferas estaduais e municipais.
Palavras-chave: Lei do SNUC; zona de amortecimento; fixação.
1. INTRODUÇÃO
A edição do Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, através da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, veio a consolidar a legislação brasileira como uma das mais avançadas do mundo no que tange à proteção ambiental. O artigo 2º, XVIII da mencionada lei estabeleceu a figura da zona de amortecimento (ZA), a qual, em apertada síntese, significa um cinturão a proteger a unidade de conservação do efeito de borda.
Com o SNUC, o ordenamento do uso e condicionamento do direito de propriedade no entorno de uma unidade de conservação (UC), em prol dos ativos ambientais existente em seu interior e a própria gestão socioambiental, passa a ter amparo legal. A edição do SNUC solidificou a gestão das áreas protegidas no Brasil, elevando, em pouco tempo, a quantidade de unidades de conservação em todo o país.
Ocorre que, excepcionando-se a área de proteção ambiental (APA) e a reserva particular do patrimônio natural (RPPN)[1], todas as demais categorias de unidades de conservação devem possuir uma zona de amortecimento estabelecida. E é exatamente aqui que surge o problema central do estudo em tela: qual a espécie normativa utilizar-se-á para a definição das zonas de amortecimento?
A dúvida passa intrinsecamente pela análise acurada e respectiva interpretação a ser conferida ao §2º do artigo 25 da Lei nº 9.985/2000, o qual afirma que os limites da zona de amortecimento e dos corredores ecológicos e suas normas de regulamentação poderão ser definidas no ato de criação da unidade ou posteriormente. Teses se aventam para que a ZA somente possa ser definida pela mesma espécie normativa criadora da correspondente UC, ou seja, usualmente o decreto presidencial, ao passo que existem os defensores da idéia de que simples portaria do Presidente do órgão gestor das unidades já seria suficiente para atingir tal desiderato.
A definição dessa interpretação é fundamental para o deslinde do trabalho de todos aqueles que militam na defesa do meio ambiente, em especial para o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBio, autarquia federal responsável por executar ações da política nacional de unidades de conservação da natureza referentes às atribuições federais relativas à proposição, implantação, gestão, proteção, fiscalização e monitoramento das UC´s instituídas pela União (art. 1º, inciso I da Lei nº 11.516/2007).
Salienta-se, por fim, que o foco do presente trabalho será dirigido ao plano federal, procurando-se emitir uma intelecção desprovida de qualquer influência política ou ideológica, buscando a solução do problema tão-somente à luz da legislação positivada. De todo modo, a solução aqui encontrada pode ser aplicada para os Estados e Municípios.
2. GESTÃO DA BIODIVERSIDADE E AS ÁREAS PROTEGIDAS
A preocupação mundial com a biodiversidade exsurge notadamente ao longo dos anos 80 do Século XX com a emergência de duas situações peculiares: se por um lado a comunidade científica passa a identificar um processo acelerado de extinção de espécies, por outro a ciência vai descobrindo novos usos e aplicações no seio de nossa imensa diversidade biológica, utilizando-se dessa matéria-prima para inovações nas atividades econômicas da área da biotecnologia[2].
A pesquisa histórico-científica mostra que tivemos cinco episódios de extinção em massa de uma espécime nos últimos 600 milhões de anos. Nos dias atuais, fala-se em novo episódio de extinção em massa, dessa vez, fruto da atividade humana. Todavia, diferentemente do passado, a taxa de extinção natural está cem vezes maior[3].
Por sua vez, com o avanço da agricultura, estudos mostram que as florestais mundiais declinaram de cinco bilhões para quatro bilhões de hectares[4]. Em que pese as florestas temperadas terem o maior índice de desmatamento, legado inegável da idéia desenvolvimentista dos países de primeiro mundo, a maior preocupação volta-se para as florestas tropicais: a uma, porque ainda existem em maior quantidade (as florestas temperadas foram intensamente destruídas); a duas, porque elas possuem mais da metade das espécies da biota mundial.
Nesse contexto, a chamada conservação in situ é o grande desafio científico, por meio da qual há a conservação das espécies em seus próprios ambientes, garantindo uma complexidade tal que garanta a continuidade dos processos evolutivos. Isso permitirá a promoção da diversidade biológica, aumentando a resistência dos ecossistemas às perturbações externas. Quanto maior o grau de inter-relações das diferentes formas de vida, que está atrelado a diversos tipos de habitats, maior será a possibilidade de sucesso na garantia de um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
É com fundamento nessa preocupação que se infere o papel cada vez mais fundamental do estabelecimento das áreas protegidas e de sua eficaz implantação. Não basta vontade política do Administrador para sua efetivação, devendo existir um arcabouço normativo que dê condições a ele para exercer esse munus.
2.1 CONTEXTO MUNDIAL
Sem pretensões de tentar igualar a preocupação atual com o meio ambiente, sempre crescente, diga-se de passagem, desde os primórdios a história do homem mostra que, frente ao desafio da sobrevivência, a tentativa de confluência entre os interesses práticos na utilização dos recursos naturais e sua proteção sempre esteve presente, ainda que, por muitas vezes, incipiente.
O século XX foi marcante a configurar que a criação de áreas protegidas tem sido um modo como a sociedade reage frente a problemas ambientais. Diversas vezes a busca desenfreada por recursos faz surgir à tona uma preocupação ambiental que deságua numa sucessão de unidades de conservação criadas como se isso fosse o bastante a salvaguardar o planeta de sua extinção. Não é por aí.
A delimitação de territórios com ações concretas de gestão não é recente, conforme já asseverado em linhas precedentes. A depender da situação cultural de cada sociedade, no que se destaca o tempo de sua existência, temos variadas diretrizes sobre conservação da vida silvestre. Segundo Davenport e Rao[5], as primeiras culturas pré-agrárias na Ásia e na África já possuíam essa preocupação:
Na Índia, 400 anos antes de Cristo, todas as formas de uso e atividade extrativista foram proibidas nas florestas sagradas; 700 anos antes de Cristo, nobres assírios estabeleceram reservas de caça, similares às reservas de caça do Império Persa na Ásia Menor, estabelecidas entre 550 e 350 anos antes de Cristo; na China, foram estabelecidas leis de proteção para planícies úmidas durante o sexto século depois de Cristo; Veneza criou reservas de veados javalis no início do século VIII; na Bretanha, foram promulgadas leis florestais no século XI.
Utilizando-se do conceito de território e apropriação e o controle pelas classes dominantes desses espaços, até porque uma das primeiras manifestações de poder é a propriedade de terras, a boa doutrina propõe uma periodização para a criação das áreas protegidas no mundo. Assim, a noção de proteção passaria por três fases: a) até o século XIX a idéia de controle de espaço passava por um aspecto gerencial; b) do final do século XIX até a segunda metade do século XX, a preservação da paisagem tinha como foco um patrimônio coletivo e; c) a partir da segunda metade do século XX, a ideologia é de proteção para o resguardo das gerações futuras, pois é cediço que não há vida sem meio ambiente hígido.
Em nível mundial, destacam-se o trabalho do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento, além de outras agências internacionais. A ótica atual pede o reforço das condicionantes ambientais como requisito para projetos de financiamento. Por outro lado, o esforço da conservação ainda sofre decisivas influências de interesse econômicos, muitas vezes sendo aprovados projetos com grande impacto ecológico, tornando a atuação dos supracitados entes dúbia e incoerente.
2.2 CONTEXTO BRASILEIRO
A primeira unidade de conservação que se tem notícia no Brasil data de 1937, com a criação do Parque Nacional de Itatiaia[6]. Em que pese sua existência, a legislação sobre áreas protegidas só veio a tomar algum impulso com a instituição da Política Nacional do Meio Ambiente através da Lei nº 6.938/81. Mencionada lei, sem definição precisa e rumo certo, erigiu um agrupamento de unidades possíveis de criar sem, no entanto, conferir meios para administrá-las, dificultando demasiadamente o cumprimento de suas finalidades.
A partir da Constituição Federal de 1988, é estabelecido um divisor de águas com a criação de um capítulo específico para o meio ambiente, colocando o Brasil na linha de frente junto aos países mais avançados do mundo no que toca à legislação de proteção ambiental. Seu artigo 225 veio a garantir o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito de todos, cabendo ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Dentre os deveres específicos constitucionalmente atribuídos ao Poder Público para a tutela do meio ambiente, encontra-se o de “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção” (art. 225, § 1º, inciso III, da CF/88). Lançou-se o desafio para a regulamentação do que se chamou de espaços especialmente protegidos, dando ensejo, mais futuramente, ao Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, criado através da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000.
Importante salientar que a expressão espaços territoriais especialmente protegidos, segundo Edis Milaré[7], deve ser compreendida como gênero, do qual são espécies os espaços territoriais especialmente protegidos em sentido estrito – as unidades de conservação da natureza, disciplinadas pela Lei nº 9.985/2000 – e os espaços territoriais especialmente protegidos em sentido lato – áreas de preservação permanente, reserva florestal legal e servidão florestal, todas disciplinadas pelo Código Florestal (Lei nº. 4.771/65). É da primeira acepção do termo que trataremos neste estudo.
A Lei nº 9.985/2000 é conseqüência de um trabalho de mais de duas décadas, pois data de 1979 sua primeira proposta, com envio da versão final ao Congresso Nacional apenas em 1992. Após oito anos de intensas discussões, somente foi publicada no ano de 2000. Portanto, sua edição tem fundamental importância na medida em que veio a uniformizar a nomenclatura das chamadas unidades de conservação em todo o país.
Além disso, o SNUC conceitua inúmeros institutos de Direito Ambiental, tais como: conservação da natureza, diversidade biológica, proteção integral, manejo, uso direto e indireto, uso sustentável, extrativismo, zona de amortecimento, corredores ecológicos, entre outros. Acerca do avanço da legislação ambiental, aduz Juraci Perez Magalhães[8]:
Outro importante ponto dessa lei é o que trata da criação, implantação e gestão das Unidades de Conservação. Antes dela, o assunto era tratado de forma diversa pelo Poder Público, criando muitas vezes problemas de ordem jurídica que dificultavam a consolidação das Unidades de Conservação. Agora, com a nova lei, há critérios previamente estabelecidos e que não podem ser desrespeitados. O assunto deve ser tratado de forma uniforme por todas as autoridades ambientais. É, sem dúvida, um grande avanço da legislação ambiental.
Por conseguinte, a criação do SNUC possibilita a integração do modo de conduzir a gestão das unidades de conservação brasileiras, dentro das diferentes esferas de governo, dando um aparato técnico, jurídico e conceitual a permitir a criação de um sistema que pode ser coletivamente planejado. De mais a mais, as inúmeras hipóteses de participação da sociedade no processo legal de criação das unidades fortalece a atuação do próprio Poder Público pelo fato de ter sua decisão respaldada pelos administrados, conferindo maior legitimidade ao ato.
3. DA ZONA DE AMORTECIMENTO
A zona de amortecimento foi definida pelo artigo 2º, inciso XVIII da Lei nº 9.985/2000[9] como o “entorno de uma unidade de conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade”. Elas têm a função de proteger a periferia (entorno) das unidades de conservação, criando uma área protetiva que permite, sob condicionantes, atividades antrópicas. Essa porção adjacente visa a proteger o espaço das atividades humanas, prevenindo-se, dessa maneira, o efeito de borda, doravante comentado. Sobre tal efeito, Joel Leandro de Queiroga e Efraim Rodrigues dissertaram, citando alguns outros autores, nos seguintes termos:
Forman & Godron (1986) definiram o efeito de borda como uma modificação na abundância relativa e na composição de espécies na parte marginal de um fragmento. Segundo Rodrigues (1993) os efeitos de borda são divididos em dois tipos: abióticos ou físicos e os biológicos diretos e indiretos. Os efeitos abióticos envolvem mudanças nos fatores climáticos ambientais, como a umidade, a radiação solar e o vento. Os efeitos biológicos diretos envolvem mudanças na abundância e na distribuição de espécies provocados pelos fatores abióticos nas proximidades das bordas, como por exemplo, o aumento da densidade de plantas devido ao aumento da radiação solar. Os indiretos envolvem mudanças na interação entre as espécies, como predação, parasitismo, herbivoria, competição, dispersão de sementes e polinização.[10]
Em suma, entende-se por efeito de borda as modificações físicas, químicas e biológicas observadas no espaço de contato do fragmento de vegetação da unidade com sua área adjacente. Assim é que a simples criação de uma UC onde as restrições das atividades humanas fossem fixadas apenas dentro dos seus limites legais não seria suficiente para alcançar os objetivos da preservação[11].
Nessa linha, importa salientar que a ZA não integra a área da unidade de amortecimento respectiva. Malgrado o fato de não ser parte da UC, a zona tampão fica sujeita a uma espécie de zoneamento obrigatório por força da Lei do SNUC, pela qual certas atividades econômicas são permitidas e regradas[12].
Regra geral, por se tratar de atividade privada, não está sujeita à indenização, uma vez que o imóvel afetado não vê sua dominialidade afetada, pois há a continuidade dos usos econômicos, sofrendo ele apenas uma regulamentação. Obviamente, as restrições não podem ser exacerbadas, sob pena de se transformar a limitação administrativa em um verdadeiro apossamento pelo Poder Público.
Também importantes são as discussões a respeito da validade da área circundante quando da edição da zona de amortecimento pela Lei do SNUC. A existência dessas duas áreas é fundamental para a proteção das unidades de conservação do acima comentado efeito de borda, problema identificado pela ecologia e que precisa ser afastado a fim de se atingir uma conservação efetiva dos espaços especialmente protegidos.
O debate em comento passa, muitas vezes, pela falta de conhecimento acerca da diferenciação entre zona de amortecimento e área circundante. Aclarando essa dificuldade, traz-se ao lume jurisprudência que estabelece uma errônea correlação entre a ZA e a Resolução CONAMA nº 13/1990:
PENAL E PROCESSUAL PENAL. CRIME CONTRA O MEIO AMBIENTE. CONSTRUÇÃO EM ÁREA DA FLORESTA NACIONAL DE BRASÍLIA INSERIDA EM ZONA DE AMORTECIMENTO (RESOLUÇÃO CONAMA Nº13/90). REJEIÇÃO DE DENÚNCIA. PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA. INAPLICABILIDADE. RECURSO EM SENTIDO ESTRITO PROVIDO. 1. Não deve ser acolhido o princípio da insignificância na hipótese de auto de infração lavrado por órgão ambiental por haver a acusada realizado construção em área da Floresta Nacional de Brasília, inserida na zona de amortecimento a que se refere a Resolução CONAMA nº 13/90, ou seja, no interior de um raio de dez quilômetros em torno do Parque Nacional de Brasília, sem autorização do órgão ambiental competente. 2. As condutas devem ser consideradas na sua totalidade para que seja possível vislumbrar-se a extensão do dano, com o que se torna inaplicável, in casu, o princípio da insignificância. 3. Recurso do Ministério Público Federal provido. (TRF1, ACR 200334000196408, Rel. JUIZ FEDERAL SAULO JOSÉ CASALI BAHIA (CONV.), Terceira Turma, DJ 18/08/2006)
A expressão “área circundante” é atribuída à Resolução CONAMA nº 13, de 06 de dezembro de 1990. Por ela, qualquer atividade que possa afetar a biota num raio de dez quilômetros das áreas circundantes da UC deverá ser obrigatoriamente licenciada pelo órgão ambiental competente[13]. Há também a previsão de que esse licenciamento só será concedido mediante autorização do responsável pela administração da unidade.
A exegese correta para referida norma é aquela que entende ser um dispositivo afeto tão-somente ao procedimento de licenciamento ambiental, não possuindo o órgão gestor qualquer outro tipo de ingerência sobre a administração do espaço de 10 km. Sua atuação limita-se a autorizar ou não o licenciamento de empreendimentos que afetem a biota da UC. Atente-se que não se delimita área circundante, sendo ela fixada, peremptoriamente, em 10 km, aplicável a todas as categorias de unidades de conservação.
Em resumo, a área circundante diz respeito apenas ao licenciamento de atividades potencialmente poluidoras; a zona de amortecimento, mais do que isso, constitui um verdadeiro zoneamento ecológico, através do qual podem ser restringidas diversas atividades humanas em prol da proteção da respectiva UC sem, necessariamente, serem concernentes a licenciamento. Por conseguinte, assevera-se que eles são institutos jurídicos distintos e válidos.
Entretanto, a diferenciação aqui estabelecida foi espancada com a edição da Resolução CONAMA nº 428, de 17 de dezembro de 2010. Por ela, a Resolução CONAMA nº 13/1990 restou revogada, estabelecendo ainda que:
Art. 1º O licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental que possam afetar Unidade de Conservação (UC) específica ou sua zona de amortecimento (ZA), assim considerado pelo órgão ambiental licenciador, com fundamento em Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), só poderá ser concedido após autorização do órgão responsável pela administração da UC ou, no caso das Reservas Particulares de Patrimônio Natural (RPPN), pelo órgão responsável pela sua criação.
§ 1º Para efeitos desta Resolução, entende-se por órgão responsável pela administração da UC, os órgãos executores do Sistema Nacional de Unidade de Conservação - SNUC, conforme definido no inciso III, art. 6o da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000.
§ 2º Durante o prazo de 5 anos, contados a partir da publicação desta Resolução, o licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental, localizados numa faixa de 3 mil metros a partir do limite da UC, cuja ZA não esteja estabelecida, sujeitar-se-á ao procedimento previsto no caput, com exceção de RPPNs, Áreas de Proteção Ambiental (APAs) e Áreas Urbanas Consolidadas.
Atente-se, assim, que deixa de existir uma obrigatoriedade de licenciamento e predecessora autorização para empreendimentos que afetem a biota de uma unidade num raio de 10 km. Pelo novo ato normativo do CONAMA, quem definirá essa necessidade será o EIA/RIMA. Somente haverá faixa estabelecida (de 3 km) e obrigatoriedade de licenciamento para os empreendimentos de significativo impacto ambiental apenas para unidades em que a zona de amortecimento não esteja estabelecida. Mesmo assim, esse dispositivo tem prazo de vigência definido: 5 (cinco) anos contados da publicação da Resolução CONAMA nº 428/2010.
De todo modo, o conhecimento dos institutos ainda é imprescindível para variadas discussões no seio do direito ambiental, ainda mais quando se têm muitos processos antigos em andamento.