III – DA IMPOSSIBILIDADE DE OCUPAÇÃO DA RESERVA LEGAL E DAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE COM ATIVIDADE PRODUTIVA – OBRIGAÇÃO DE ISOLAMENTO E ABANDONO IMEDIATO
Outro ponto que merece análise na atual legislação diz respeito às áreas de reservas legais que necessitam ser recuperadas para que atinjam o mínimo previsto no artigo 12, analisando-se a concessão ou não de prazo para que as mesmas deixem de ser exploradas.
Em relação àquelas Reservas Legais ocupadas (desmatadas) irregularmente após 22 de julho de 2008, a questão não apresenta qualquer dúvida, está clara tal determinação no artigo 17, parágrafo terceiro, da lei analisada:
“Art. 17.
...
§ 3º É obrigatória a suspensão imediata das atividades em Área de Reserva Legal desmatada irregularmente após 22 de julho de 2008.”
§ 4o Sem prejuízo das sanções administrativas, cíveis e penais cabíveis, deverá ser iniciado, nas áreas de que trata o § 3o deste artigo, o processo de recomposição da Reserva Legal em até 2 (dois) anos contados a partir da data da publicação desta Lei, devendo tal processo ser concluído nos prazos estabelecidos pelo Programa de Regularização Ambiental - PRA, de que trata o art. 59.
Percebe-se assim de forma clara que, nas áreas de reservas legais desmatadas irregularmente após 22 de julho de 2008, a sua desocupação é imediata, sendo que deverá o proprietário ingressar, no prazo de até dois anos da publicação da Lei, com o PRA que trata o art. 59, para beneficiar-se dos prazos relativos à recomposição (plantio), que, neste caso, deverão ser estabelecidos na regulamentação ou no termo de compromisso a ser firmado perante o órgão ambiental, mas, a desocupação de tais áreas é imediata.
Esta, portanto, é a regra para as propriedades desmatadas após 22 de julho de 2008 (prevista no artigo 17, parágrafos terceiro e quarto): desocupação imediata das áreas de reserva legal, abandonando-as para regeneração e, sendo necessária a recomposição, iniciar-se no prazo máximo de dois anos, mediante o Programa de Regularização Ambiental, previsto no art. 59.
Em relação às propriedades desmatadas anteriormente à 22 de julho de 2008, também não há qualquer menção na Lei sobre prazo para a desocupação/isolamento destas áreas.
O que estabelece a lei é a necessidade de regularização imediata da Reserva Legal, independentemente de adesão ao PRA, conforme previsto no artigo 66:
“Art. 66. O proprietário ou possuidor de imóvel rural que detinha, em 22 de julho de 2008, área de Reserva Legal em extensão inferior ao estabelecido no art. 12, poderá regularizar sua situação, independentemente da adesão ao PRA, adotando as seguintes alternativas, isolada ou conjuntamente:
I - recompor a Reserva Legal;
II - permitir a regeneração natural da vegetação na área de Reserva Legal;
III - compensar a Reserva Legal.
...
§ 2º A recomposição de que trata o inciso I do caput deverá atender os critérios estipulados pelo órgão competente do Sisnama e ser concluída em até 20 (vinte) anos, abrangendo, a cada 2 (dois) anos, no mínimo 1/10 (um décimo) da área total necessária à sua complementação.”
Assim, a necessidade de regularização das Reservas Legais é imediata, e não depende da adesão ao PRA, que tem as finalidades específicas previstas no capítulo atinente ao artigo 59.
Adverte-se, também, que do dispositivo em questão acima transcrito resta bem clara a diferenciação entre regularização (gênero) que pode ser feita através das seguintes espécies: recomposição (mediante plantio de mudas), regeneração natural (mediante abandono) ou compensação da Reserva Legal.
Pois bem, no que diz respeito à regeneração natural, não há dúvidas de que não está abrangida por qualquer prazo para seu abandono, devendo ser feita de imediato (já que o artigo 12 é claro que todos os imóveis devem manter sua Reserva Legal com vegetação nativa e o art. 17 determina que tal vegetação deve ser mantida, possibilitando, apenas, seu manejo sustentável).
Mas, também, no que diz respeito à recomposição – que pode ser feita na razão de 1/10 da área total, com prazo máximo de 20 anos – não pode haver dúvidas de que tais áreas deverão ser abandonadas.
Isto porque não pode o proprietário continuar exercendo atividade econômica sobre as mesmas – perpetuando as agressões ambientais no local de forma a impedir a regeneração natural – uma vez que aquela área é subtraída de sua utilização.
Neste sentido, decidindo sobre o Código Florestal revogado – que tinha dispositivo similar ao atual (art. 44) - o Superior Tribunal de Justiça assim já se posicionou:
“Tanto a faixa ciliar quanto a reserva legal, em qualquer propriedade, incluída a da recorrente, não podem ser objeto de exploração econômica, de maneira que, ainda que se não dê o reflorestamento imediato, referidas zonas não podem servir como pastagens. ...”
(RESP 217858 / PR ; Relator(a) Ministro FRANCIULLI NETTO; Órgão Julgador T2 - SEGUNDA TURMA; Data do Julgamento 04/11/2003; Data da Publicação/Fonte DJ 19.12.2003 p. 386)” (Luciano Furtado Loubet – MPMS)
No corpo deste acórdão, deixa-se claro que mesmo não sendo obrigatório o reflorestamento de imediato, é obrigatória a não exploração da área:
“Oportuno ressaltar que não buscou a ação civil pública, que culminou com a interposição do presente recurso especial, impor à recorrente a obrigação de reflorestamento, mas sim a abstenção de utilização da zona destinada à "reserva legal', isolando-a do acesso do gado.”
Por fim, é de se registrar que a única exceção estabelecida pelo artigo 59 nestes termos, é a impossibilidade de aplicação de sanções administrativas. Confira-se a redação do parágrafo quarto:
“Art. 59. ...
§ 4º No período entre a publicação desta Lei e a implantação do PRA em cada Estado e no Distrito Federal, bem como após a adesão do interessado ao PRA e enquanto estiver sendo cumprido o termo de compromisso, o proprietário ou possuidor não poderá ser autuado por infrações cometidas antes de 22 de julho de 2008, relativas à supressão irregular de vegetação em Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito.”
Assim, há apenas a suspensão da possibilidade de autuação por supressão irregular, mas, não se pode, de qualquer forma, continuar ocupando irregularmente tal área, na parte que não procederá o plantio de imediato.
Por tais motivos, é flagrantemente ilegal (por inovar a legislação e contrariar frontalmente os artigos 12 e 17 do Novo Código), o parágrafo primeiro do artigo 16 do Decreto 7.830/2012, com o seguinte teor:
“Art. 16. As atividades contidas nos Projetos de Recomposição de Áreas Degradadas e Alteradas deverão ser concluídas de acordo com o cronograma previsto no Termo de Compromisso.
§ 1o A recomposição da Reserva Legal de que trata o art. 66 da Lei nº 12.651, de 2012, deverá atender os critérios estipulados pelo órgão competente do SISNAMA e ser concluída em até vinte anos, abrangendo, a cada dois anos, no mínimo um décimo da área total necessária à sua complementação.
§ 2o É facultado ao proprietário ou possuidor de imóvel rural, o uso alternativo do solo da área necessária à recomposição ou regeneração da Reserva Legal, resguardada a área da parcela mínima definida no Termo de Compromisso que já tenha sido ou que esteja sendo recomposta ou regenerada, devendo adotar boas práticas agronômicas com vistas à conservação do solo e água.”
Ora, conforme apontado acima, o Decreto não respeitou a diferenciação entre recomposição (com plantio de mudas e que implica custos ao proprietário) e regeneração (mero abandono da área), permitindo ao órgão ambiental outorgar o uso destas áreas que, de imediato, devem ser abandonadas para sua recuperação.
Portanto, tal dispositivo é inválido, em razão de contrariar o determinado na Lei e inconsitucional por violar o princípio da legalidade e a proteção ao meio ambiente, conforme estabelecido no art. 225, da Constituição Federal.
Impõe-se esclarecer que somente na opção de reserva legal extra-propriedade (compensação) é que poderá ele continuar usando a área em questão, uma vez que não haverá recomposição ou regeneração dentro do próprio imóvel.
Já no que diz respeito às áreas de preservação permanente, a situação é ainda mais evidente, uma vez que o Código Florestal não dispõe sobre qualquer prazo para sua desocupação (salvo aqueles previstos na regulamentação transitória, que serão objeto de análise abaixo), e, portanto, aplica-se o acórdão acima transcrito do Superior Tribunal de Justiça.
Para que não reste dúvida, basta a leitura do artigo 7º, da nova lei:
“Art. 7º A vegetação situada em Área de Preservação Permanente deverá ser mantida pelo proprietário da área, possuidor ou ocupante a qualquer título, pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado.
§ 1º Tendo ocorrido supressão de vegetação situada em Área de Preservação Permanente, o proprietário da área, possuidor ou ocupante a qualquer título é obrigado a promover a recomposição da vegetação, ressalvados os usos autorizados previstos nesta Lei.
§ 2º A obrigação prevista no § 1º tem natureza real e é transmitida ao sucessor no caso de transferência de domínio ou posse do imóvel rural.
§ 3º No caso de supressão não autorizada de vegetação realizada após 22 de julho de 2008, é vedada a concessão de novas autorizações de supressão de vegetação enquanto não cumpridas as obrigações previstas no § 1º.”
Ora, o dispositivo é claro em seu caput de que a vegetação em APP deverá ser mantida pelo proprietário, possuidor ou ocupante a qualquer título, sendo que em seu parágrafo primeiro determina a recomposição destas áreas, sem conceder qualquer prazo, o que significa que deverá ser feito de imediato.
Novamente, como dito acima, a única questão é que, não poderá haver autuação administrativa de quem suprimiu APP irregularmente (nas hipóteses do art. 59, § 4º), o que não significa que poderá continuar explorando tal área.
Ademais, é de se registrar que a perpetuação da ocupação irregular em área de preservação permanente e de reserva legal é contínua, danificando dia a dia a área e impedindo que a mesma atinja suas finalidades ambientais, sendo que, neste caso, é inclusive crime permanente, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça:
“EMENTA: RECURSO ORDINÁRIO EM HABEAS CORPUS. TRANCAMENTO DA AÇÃO PENAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. INEXISTÊNCIA. CRIME PERMANENTE VERSUS CRIME INSTANTÂNEO DE EFEITOS PERMANENTES. SÚMULA 711. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. INOCORRÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. 1. A conduta imputada ao paciente é a de impedir o nascimento de nova vegetação (art. 48 da Lei 9.605/1998), e não a de meramente destruir a flora em local de preservação ambiental (art. 38 da Lei Ambiental). A consumação não se dá instantaneamente, mas, ao contrário, se protrai no tempo, pois o bem jurídico tutelado é violado de forma contínua e duradoura, renovando-se, a cada momento, a consumação do delito. Trata-se, portanto, de crime permanente. 2. Não houve violação ao princípio da legalidade ou tipicidade, pois a conduta do paciente já era prevista como crime pelo Código Florestal, anterior à Lei n° 9.605/98. Houve, apenas, uma sucessão de leis no tempo, perfeitamente legítima, nos termos da Súmula 711 do Supremo Tribunal Federal. 3. Tratando-se de crime permanente, o lapso prescricional somente começa a fluir a partir do momento em que cessa a permanência. Prescição não consumada. 4. Recurso desprovido.” (STF – 1ª Turma, RHC 83437-SP- Relator Min. Joaquim Barbosa, julgado em 10/02/2004)
“Relativamente ao delito descrito no art. 48 da Lei 9.605/98, deve-se referir que o denunciado, além se ser responsável pela construção em solo não edificável (art. 64 da lei Ambiental), a manutenção da referida edificação ilegalmente construída ainda impede a regeneração da vegetação natural, conduta na qual incide no tipo penal insculpido no art. 48 da Lei n.º 9.605/98, que se trata de delito permanente e, por esse motivo, não pode ser absorvido pelo disposto no art. 64 da mesma lei, que é instantâneo.
Insta referir a manifestação da douta Procuradoria da República em Santa Catarina quanto a essa questão (fls. 256/257):
"Frise-se que o crime de impedimento à regeneração natural da vegetação não se consuma apenas com um ato comissivo do agente, podendo também ocorrer por ato omissivo seu. Logo, a conduta do autor dos fatos, ainda que não seja tida como um ato comissivo, pode ser tida como uma omissão sua em retirar a construção do local em que havia vegetação considerada de preservação permanente.
(...)
Desse modo, pode-se, sim, atribuir ao autor dos fatos a conduta do art. 48 da Lei n.º 9.605/98, já que a manutenção de construção no local é um novo crime, diverso e autônomo em relação ao tipo do artigo 64 da Lei 9.605/98, por tratar-se de vegetação que possui grande capacidade regenerativa." (grifei).” (STJ - RECURSO ESPECIAL Nº 1.125.374 – SC)
Assim, não há dúvidas de ser obrigatório o abandono imediato de todas as áreas de preservação permanentes previstas no Novo Código e irregularmente ocupadas com atividades econômicas.
IV – OBRIGAÇÃO DE REGULARIZAÇÃO DA RESERVA LEGAL ANTES DOS DESMEMBRAMENTOS E TRANSMISSÃO DOS IMÓVEIS RURAIS
Tema de extrema importância diz respeito à necessidade de exigir-se antes da transmissão, fracionamento ou desmembramento dos imóveis rurais a regularização da Reserva Legal, sendo que tal exigência decorre da interpretação de vários dispositivos da nova lei, uma vez que a partir do momento em que se determina ser a reserva legal imutável após a sua aprovação, é evidente que se busca evitar nos fracionamentos de imóveis que haja a possibilidade de mutilar-se a mesma em razão do imóvel, após dividido, ficar com área menor.
Sob a vigência do Código Anterior, ao comentar esta questão, Nicolao Dino de Castro e Costa Neto (Proteção Jurídica do Meio Ambiente – florestas – Ed. Del Rey, 2003, p. 216) ensinava:
“A perpetuidade e a inalterabilidade da destinação evidenciam, a seu turno, que, em face do interesse público na proteção das florestas, a restrição é perene e imutável, não podendo ser modificadas a reserva e sua destinação, inclusive nas hipóteses de transmissão do imóvel, seja a que título for, bem como em caso de desmembramentos. A limitação administrativa acompanha o imóvel, para que o interesse na conservação do ecossistema florestal sobressaia e seja resguardado, a despeito dos interesses particulares mais imediatos. ...
Noutras palavras, em caso de venda de parte do imóvel em que esteja inserida a reserva legal florestal, se fosse admitida a redefinição do percentual da reserva legal, adequando seu percentual à dimensão da área desmembrada (nova propriedade), estar-se-ia aceitando, por via oblíqua, a redução do espaço territorial protegido, com ofensa adicional às características de imutabilidade e perpetuidade. O Direito não pode ser instrumento viabilizador de fraudes, razão pela qual a hipótese de diminuição não deve ser admitida, mantendo-se a limitação administrativa no mesmo percentual, por ser imutável e perpetua.”(grifo nosso)
No código atual a situação de exigir-se a regularização da Reserva Legal antes do desmembramento ou transmissão do imóvel é ainda mais clara. É o que se extrai da leitura dos seguintes artigos:
“Art. 18. A área de Reserva Legal deverá ser registrada no órgão ambiental competente por meio de inscrição no CAR de que trata o art. 29, sendo vedada a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, ou de desmembramento, com as exceções previstas nesta Lei.”
“Art.. 12. ...
§ 1º Em caso de fracionamento do imóvel rural, a qualquer título, inclusive para assentamentos pelo Programa de Reforma Agrária, será considerada, para fins do disposto do caput, a área do imóvel antes do fracionamento.”
Ocorre que, ao deixar claro que a Reserva Legal não pode ter sua destinação alterada nos casos de transmissão ou desmembramento (art. 18) e que em casos de fracionamento a área a ser considerada para fins desta reserva é aquela anterior a este fracionamento, fica evidente que o Novo Código exige que tal regularização seja feita antes da consecução destes atos.
Conforme apontado acima, não houve concessão de prazo para a regularização/formalização da Reserva Legal, devendo ser ela imediata. Por outro lado, para evitar-se a burla aos dispositivos acima citados, fica evidente que antes que haja esta transmissão, desmembramento ou fracionamento deverá ser exigida a regularização.
Não fosse assim, caso se admitisse ser possível a transmissão, desmembramento ou fracionamento sem a regularização da Reserva Legal, fica evidente que tais dispositivos cairiam como letra morta, uma vez que haveria mudança da destinação daquela área como reserva legal (inclusive com possibilidade de, uma vez desmembrado o imóvel, ser dizimada parte da reserva legal), bem como a área a ser considerada não seria aquela anterior ao fracionamento.
Até porque, não sendo exigida esta regularização antes da transmissão ou desmembramento/fracionamento o novo proprietário não saberá, sequer, onde ficava a Reserva Legal.
Além disto, é de se registrar que, inclusive, o desmembramento/fracionamento de imóvel antes da regularização da reserva legal tem implicações até mesmo naqueles casos em que o proprietário ver-se-á desonerado de recompor a Reserva Legal por força do artigo 67, que determina de forma clara que a área a ser considerada é aquela existente em 22 de julho de 2008.
Esta obrigação deverá ser averiguada/fiscalizada pelo Oficial de Registro de Imóveis, conforme já entendeu o Superior Tribunal de Justiça (ao interpretar o Código Florestal anterior que era ainda menos expresso que o atual - RESP 1221867). No corpo deste acórdão destacam-se as palavras do Ministro Herman Benjamim: “não se pode esperar do registrador uma postura passiva, que o separe dos outros sujeitos estatais e o imunize da força vinculante dos mandamentos constitucionais e legais”.
Sobre esta questão o autor Leonardo Castro Maia assim já escreveu, inclusive citando outro precedente do STJ:
“Note-se que, muitas vezes, a necessidade da averbação assegurava não apenas a publicidade do ato, como conduzia à própria implementação da Reserva Legal, como nas hipóteses em que havia modificação na matrícula do imóvel, já que o proprietário era compelido a procurar pelo órgão ambiental, demarcar a Reserva Legal etc., conforme decidira o Superior Tribunal de Justiça no Recurso Especial 831212/MG (julgado em 01/09/2009 e publicado no DJ de 22/09/2009):
“A defesa do meio ambiente naturalmente implica restrição ao direito de propriedade. E a melhor forma de tornar efetiva essa obrigação, como bem notado pelo STJ no já citado julgamento do RMS 18.301/MG, é a de vincular qualquer modificação na matrícula do imóvel à averbação da reserva legal.” (trecho do voto da Relatora, Ministra Nancy Andrighi).”
(O Novo Código Florestal e a Averbação da Reserva Legal No Registro de Imóveis – artigo inédito)
Desta forma, está evidenciado ser obrigatório que haja anteriormente à transmissão, desmembramento, fracionamento ou qualquer modificação na matrícula do imóvel que haja a devida regularização da Reserva Legal.