XI – DOS DISPOSITIVOS APLICÁVEIS À AGRICULTURA FAMILIAR – REQUISITOS E ÔNUS DA PROVA
Na análise do Código Florestal é possível perceber haver sido a nova legislação muito mais flexível com o pequeno produtor rural – ou agricultor familiar.
Há todo um capítulo tratando destas situações especiais, além de vários dispositivos esparsos tratando de forma diferenciada.
Justamente por conta deste tratamento diferenciado é que se impõe a análise do que pode ser considerado “pequena propriedade ou posse rural familiar”, sendo que tal situação vem estabelecida no artigo 3º, V, do novo Código:
“Art. 3º
...
V - pequena propriedade ou posse rural familiar: aquela explorada mediante o trabalho pessoal do agricultor familiar e empreendedor familiar rural, incluindo os assentamentos e projetos de reforma agrária, e que atenda ao disposto no art. 3o da Lei no 11.326, de 24 de julho de 2006;”
Já o artigo 3º da Lei n. 11.326/06, dispõe dos critérios para a caracterização deste tipo de propriedade:
“Art. 3º Para os efeitos desta Lei, considera-se agricultor familiar e empreendedor familiar rural aquele que pratica atividades no meio rural, atendendo, simultaneamente, aos seguintes requisitos:
I - não detenha, a qualquer título, área maior do que 4 (quatro) módulos fiscais;
II - utilize predominantemente mão-de-obra da própria família nas atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento;
III - tenha percentual mínimo da renda familiar originada de atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento, na forma definida pelo Poder Executivo;
IV - dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família.
§ 1º O disposto no inciso I do caput deste artigo não se aplica quando se tratar de condomínio rural ou outras formas coletivas de propriedade, desde que a fração ideal por proprietário não ultrapasse 4 (quatro) módulos fiscais.
§ 2º São também beneficiários desta Lei:
I - silvicultores que atendam simultaneamente a todos os requisitos de que trata o caput deste artigo, cultivem florestas nativas ou exóticas e que promovam o manejo sustentável daqueles ambientes;
II - aqüicultores que atendam simultaneamente a todos os requisitos de que trata o caput deste artigo e explorem reservatórios hídricos com superfície total de até 2ha (dois hectares) ou ocupem até 500m³ (quinhentos metros cúbicos) de água, quando a exploração se efetivar em tanques-rede;
III - extrativistas que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos incisos II, III e IV do caput deste artigo e exerçam essa atividade artesanalmente no meio rural, excluídos os garimpeiros e faiscadores;
IV - pescadores que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos incisos I, II, III e IV do caput deste artigo e exerçam a atividade pesqueira artesanalmente.
V - povos indígenas que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos incisos II, III e IV do caput do art. 3º;
VI - integrantes de comunidades remanescentes de quilombos rurais e demais povos e comunidades tradicionais que atendam simultaneamente aos incisos II, III e IV do caput do art. 3º.
§ 3º O Conselho Monetário Nacional - CMN pode estabelecer critérios e condições adicionais de enquadramento para fins de acesso às linhas de crédito destinadas aos agricultores familiares, de forma a contemplar as especificidades dos seus diferentes segmentos.
§ 4º Podem ser criadas linhas de crédito destinadas às cooperativas e associações que atendam a percentuais mínimos de agricultores familiares em seu quadro de cooperados ou associados e de matéria-prima beneficiada, processada ou comercializada oriunda desses agricultores, conforme disposto pelo CMN.”
Todavia a questão que pode gerar alguma dúvida diz respeito à redação do parágrafo único do artigo 3º do Novo Código Florestal:
“Parágrafo único. Para os fins desta Lei, estende-se o tratamento dispensado aos imóveis a que se refere o inciso V deste artigo às propriedades e posses rurais com até 4 (quatro) módulos fiscais que desenvolvam atividades agrossilvipastoris, bem como às terras indígenas demarcadas e às demais áreas tituladas de povos e comunidades tradicionais que façam uso coletivo do seu território.”
Inicialmente, sobre o termo “agrossilvipastoril” observe-se o item específico neste artigo quando do tratamento das áreas rurais consolidadas.
Pois bem, da leitura do dispositivo dá-se a entender que todos os benefícios dispostos à “pequena propriedade ou posse rural familiar” estar-se-iam estendidos às demais propriedades que tenham atividades agrossilvipostoris, pelo simples fato de serem inferiores a 04 módulos fiscais.
Contudo, não é esta a interpretação sistemática e teleológica do Código.
Na interpretação sistemática do código, pode-se perceber que toda vez em que este pretendeu beneficiar as propriedades rurais, pelo simples fato de seu tamanho (sem conjugação com os outros critérios que a tornam familiar previstos na Lei n. 11.326/06) o fez de forma expressa, como, por exemplo, no artigo 61-B e 67. Nos demais casos, em que se mencionou expressamente a questão da “pequena propriedade ou posse familiar” o fez de forma a que somente aquelas que atendam aos critérios previstos na Lei n. 11.326/06 pudessem ser beneficiadas.
No mesmo sentido é a interpretação teleológica, uma vez que a intenção da lei nestes casos é diminuir as restrições aos hipossuficientes, não tendo sentido em beneficiar, por exemplo, algum proprietário de imóveis que seja dono de inúmeras propriedades abaixo de quatro módulos rurais, ou, ainda, aquele que tem este tipo de imóvel apenas para complementação de renda ou para lazer.
Assim a interpretação do parágrafo único deve ser no sentido de que os benefícios ali mencionados são aqueles dos dispositivos em que houve a menção expressa a “propriedades com tamanho inferior a 04 módulos fiscais”, sendo que, quando houve menção expressa à “pequena propriedade ou posse familiar” deve a mesma cumprir as exigências da Lei n. 11.326/06.
Aliás, se assim não fosse, não haveria necessidade alguma da conceituação da pequena propriedade familiar trazida no art. 3º, V, bastando que se constasse que “para fins desta lei entende-se por pequena propriedade aquela com área inferior a quatro módulos fiscais”.
Portanto, como a interpretação deve ser procedida de forma que não haja na lei palavras inúteis, a única interpretação possível é a acima mencionada.
De outro lado, há que se registrar ser ônus da prova do proprietário demonstrar ser ele pequeno proprietário e possuidor rural e cumprir as exigências da Lei n. 11.326/2006, já que a regra geral do Código Florestal é aquela prevista em seu texto como um todo, sendo que as regras menos restritivas para as propriedades familiares são a exceção. Portanto, como exceção, compete ao interessado comprovar que se encontra naquela situação de excepcionalidade legal, caso contrário, aplica-se a regra geral.
XII – DA APLICAÇÃO DE LEGISLAÇÃO ESTADUAL OU MUNICIPAL MAIS RESTRITIVA
Ao enfrentar-se a aplicação do Novo Código Florestal às situações concretas, um tema interessante e que deve ser analisado é aquele relativo à legislação ambiental mais restritiva por ventura existente no Estado ou Município em que será aplicada.
Ressalte-se que tais dispositivos, acaso existentes, são constitucionais, uma vez que a competência para proteger o meio ambiente é concorrente entre União, Estados e Municípios, conforme se percebe dos seguintes artigos da Constituição Federal:
“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
...
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;”
“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;”
“Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;”
Em termos legislativos, sabe-se que a competência para emissão de leis de proteção ambiental é concorrente, não havendo dúvida sobre a possibilidade do Estado ou Município legislar nesta matéria, desde que observado o interesse local.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal já previu estas situações:
“PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE – CONTROLE DA POLUIÇÃO – COMPETÊNCIA CONCORRENTE DO ESTADO PARA LEGISLAR – CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ART. 24, INC. VI – A competência legislativa da União para baixar normas gerais sobre a defesa e proteção da saúde, a abranger as relativas ao meio ambiente, não exclui a dos Estados para legislar supletiva e complementarmente sobre a matéria, desde que respeitadas as linhas ditadas pela União. Prevalência da legislação estadual, editada com base na regra de competência ditada pela Carta Federal. O exame da validade das normas locais frente às federais (Lei nº 6.938/81) não pode ser feito no âmbito do recurso extraordinário, por extrapolar o contencioso constitucional. Precedentes das duas Turmas do STF.” (STF – RE 144.884-9 – 1ª T. – Rel. Min. Ilmar Galvão – DJU 07.02.1997)
O Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro também assim já se posicionou:
“EMBARGOS A EXECUÇÃO FISCAL – DANO AMBIENTAL – MULTA – COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO – COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS – EXCLUSÃO – INOCORRÊNCIA – Apelação. Embargos `a execução fiscal. Meio ambiente. Multa aplicável por violação de norma. CF 88. Art. 24, par. 1. e 23, VI. Competência da União para legislar sobre meio ambiente que não exclui a dos Estados-Membros e Municípios. Legislação Estadual que, regulamentando a questão do meio ambiente, tem incidência no caso de imposição de multa.” (TJRJ – AC 15071/1999 – (31082000) – 13ª C.Cív. – Rel. Des. Azevedo Pinto – J. 08.06.2000)
Também a doutrina especializada reforça este entendimento, nos termos da lição de Paulo de Bessa Antunes:
“O artigo 30 da Constituição Federal atribui aos Municípios competência para legislar sobre: assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e estadual no que couber; ...
Está claro que o meio ambiente está incluído dentre o conjunto de atribuições legislativas e administrativas municipais e, em realidade, os Municípios formam um elo fundamental na complexa cadeia de proteção ambiental. A importância dos Municípios é evidente por si mesma, pois as populações e as autoridades locais reúnem amplas condições de bem conhecer os problemas e mazelas ambientais de cada localidade, sendo certo que são as primeiras a localizar e identificar o problema. É através dos Municípios que se pode implementar o princípio ecológico de agir localmente, pensar globalmente.” (Direito Anbiental, Ed. Lumen Juris, 6ª ed., p. 79-80)
Especificamente sobre flora, Paulo Affonso Leme Machado também reconhece como incontroversa a competência do Município:
“Na Constituição anterior à de 1988, a competência para a legislação florestal era exclusiva da União. Mesmo àquela época, o Município tinha competêcia para legislar sobre a flora urbana. Atualmente, com a Constituição Federal em vigor, pacífica é a competência municipal para legislar sobre a flora como um todo e, portanto, especificamente sobre legislação florestal. Essa legislação, contudo, obedece ao sistema já anunciado, isto é, o Município deve seguir as normas gerais da União.
Constatado o interesse local, o Município tem o direito de legislar sobre a flora, mesmo quando a União e os Estados estiverem inertes sobre a matéria.” (Direito Ambiental Brasileiro, Ed. Malheiros, 11ª Ed., p. 385)
Registre-se que, tratando-se de competência concorrente ambiental, vige o princípio do in dubio pro natura, devendo prevalecer a lei mais restritiva, independentemente do ente federativo que a expediu. É esta a lição do Professor da Universidade Católica de Brasília, Paulo José Leite Farias:
“Pelos já citados §§ 1º e 4º do art. 24, pelo art. 225 da Constituição, bem como pela indefinição do que seja norma especial, deve-se, fortiori ratione, fixar como diretriz exegética que os eventuais conflitos, nos quais a noção de norma geral e especial não seja suficiente, devem ser resolvidos pela prevalência da norma que melhor defenda o direito fundamental tutelado, por tratar-se de preceito constitucional (lei nacional) que se impõe à ordem jurídica central ou regional (in dubio pro natura).
Assim, o princípio in dubio pro natura deve constituir um princípio inspirador da interpretação. Isto significa que, nos casos em que não for possível uma interpretação unívoca, a escolha deve recair sobre a interpretação mais favorável à proteção ambiental.
Fica assim solucionado o conflito em função da maior restritividade da legislação federal ou estadual, caso não se possa distinguir com clareza que se trata de normas específicas ou gerais. Exemplificando, a proibição regional ou local da pesca de determinadas espécies deve prevalecer sobre a norma federal que não preveja tal situação.” (Competência Federativa e Proteção Ambiental, Ed. Sério Antônio Fabris, 1999, p. 356)
Ao tratar sobre caso concreto de interesse local, o Professor e Desembargador Federal Vladimir Passos de Freitas cita exemplo interessante:
“A Constituição Federal estabelece no art. 24, inc. VI, que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar, de forma concorrente, sobre pesca. No âmbito federal, acha-se em vigor o Código de Pesca (Decreto-lei 221, de 28.02.1967) e a Lei 7.679, de 21.11.1988. O art. 20 da lei municipal de Barra do Quarai é claro ao determinar que as penalidades decorrentes de infração à lei serão as mesmas dos arts. 4º, 5º e 6º da Lei 7.679, de 23.11.1988. Na esfera estadual, a Lei 10.164, de 11.05.1994, dispõe sobre a definição da pesca artesanal no território do Estado do Rio Grande do Sul. O decreto estadual 35.539, de 19.09.1994, que regulamentou a lei estadual, faz expressa referência no art. 7º à possibilidade de proibição de locais para pesca, à quantidade de pescado por habilitação, ao uso de petrechos e aos períodos de defeso.
Poderia o Município legislar a respeito? ....
Pois bem: a resposta no caso é sim. È verdade que existem leis da União e do Estado-membro. Todavia, são normas de natureza mais genérica, que não atendem à situação específica do município fronteiriço. São as pessoas da localidade que conhecem e enfrentam os problemas da pesca desenfreadas. São elas que sofrem os efeitos da diminuição de indivíduos, com direto efeito na alimentação da comunidade. Isso sem falar no fato de que a diminuição do pescado poderá resultar em diminuição das rendas com ausência de turistas na região.
Vale a pena, aqui, abrir um parêntese para citar um exemplo concreto da importância da pesca para o município. No Estado do Mato Grosso do Sul, o rio Paraguai separa a cidade de Porto Murtinho, no Brasil, e a de Islã Margarita, no país vizinho. No lado brasileiro, a pesca com rede é proibida; no lado paraguaio, não é. Segundo o jornal Correio do Estado, de 12.06.1998, o ministro paraguaio de Assuntos Econômicos Internacionais anunciou um acordo com o governo brasileiro, liberando o uso de rede. Tal fato é causa de enorme preocupação na cidade brasileira, porque a principal fonte de turismo local é a pesca amadora, que se vê fortemente ameaçada diante da pesca predatória praticada pelos paraguaios. É evidente que, no caso, o interesse local é maior que o estadual e o federal.
Disso tudo conclui-se que a lei municipal de Barra do Quarai é constitucional e baseia-se no art. 30, inc. I, da Lei Maior, especificamente no item ‘interesse local’. Trata-se de lei suplementar. Não se daria o mesmo se a lei municipal fosse mais concessiva que o diploma federal e o estadual. Aí certamente incorreria em inconstitucionalidade, pois estaria o município invadindo área de competência alheia e autorizando aquilo já estava proibido por aqueles que detêm competência constitucional para legislar. No entanto, sendo mais restritiva a lei municipal, ela em nada está a afrontar os textos dos demais entes políticos; ao contrário, está protegendo o meio ambiente e sensibilizando a comunidade para a importância da preservação dos pescados. Essa me parece a inteligência do dispositivo constitucional.” (A Constituição Federal e a Efetividade das Normas Ambientais, Ed. RT., 2ª ed., p. 67-68, grifo nosso)
Não restam dúvidas, então, que tanto o Estado, quanto o Município podem editar legislação ambiental mais restritiva e, enquanto esta estiver em vigor, permanece a sua aplicação.
É o que ocorre, por exemplo, no Estado de Minas Gerais, que por meio de seu Código Florestal (Lei Estadual n. 14.308/02) não estabelece quaisquer exceções às ocupações consolidadas em APP e Reserva Legal e, portanto, deve prevalecer sobre a legislação federal menos restritiva.
De outro norte, também é o que ocorre no Município de Bonito, em que há a Lei Orgânica Municipal que, em seu artigo 179, prevê uma APP mínima de 50 metros às margens dos rios, sendo que tal metragem vem sendo aplicada há muito tempo, inclusive em rios com metragem inferior a 10 metros, mesmo sendo superior ao mínimo vigente no Código Florestal anterior.
Há também, para os rios turísticos da região a Lei Estadual n. 2.223/01 que é mais restritiva que a Lei Federal. Neste caso, o Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul já decidiu que prevalece a lei mais restritiva, é o que se depreende do disposto no seguinte trecho de voto:
“Por fim, não há falar em ilegalidade ou inconstitucionalidade da Lei Estadual 2.223/01, pois a começar o Estado possui competência comum para preservar florestas, a fauna e a flora, além de possuir competência concorrente para legislar sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição (art. 23, VI c/c 24, VI, ambos da Constituição Federal).” (TJMS – Agravo n. 2006.019067-5, Quarta Turma Cível, Des. Atapoã da Costa Feliz, julgado em 22 de maio de 2007)
Nestes mesmos autos, quando de parecer no Recurso Especial n. 1043286/MS (que não chegou a ser julgado por questões processuais), o Procurador da República Aurélio Virgílio Veiga Rios assim destacou:
“25. Por igual, o artigo 23, inciso VI da carta Magna determina que é de competência comum da União, dos Estados, do distrito Federal e dos Municípios ‘proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas’.
26. Por sua vez, o artigo 225, caput, da Constituição Federal ainda destaca que deve ser imposto ‘ao Poder Público e á coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo (meio ambiente) para as presentes e futuras gerações.’
27. Nesse sentido, não há confronto da Lei Municipal n. 983 e da Lei Estadual n. 2.223/2001 com o sistema constitucional de distribuição de competência legislativas. Houve, ao contrário, utilização, pelo Município, da competência legislativa suplementar em matéria ambiental, de preponderante interesse local, conforme autorização expressa da Constituição Federal, contida nos artigos 23, inciso VI, 30, insicos I e II e 225, § 1º, inciso V.” (Parecer de 28 de maio de 2008 – grifo nosso)
De tudo o que foi apontado, a conclusão é uma só: havendo Lei Estadual ou Municipal mais restritiva em matéria ambiental – e, no caso presente, mais especificamente sobre as metragens, percentuais e forma de ocupação das áreas de preservação permanente e reservas legais – há de prevalecer tal restrição, por se coadunar com a divisão de competências estabelecidas pela Constituição Federal, além de prestigiar a proteção ambiental buscada pelo art. 225.