XIV – DA NATUREZA REAL DAS OBRIGAÇÕES DO NOVO CÓDIGO E DAS AÇÕES CIVIS PÚBLICAS A ELE RELACIONADAS – INSCRIÇÃO DA AÇÃO NA MATRÍCULA DO IMÓVEL
A Lei n. 12.651/2012 foi mais expressa que o Código anterior ao estabelecer que as obrigações pertinentes à ela têm natureza real e são transmitidas ao sucessor.
Tal situação ficou expressa nos artigos 2º, § 2º e 7º, § 2º, com o seguinte teor:
“Art. 2o.
...
§ 2º As obrigações previstas nesta Lei têm natureza real e são transmitidas ao sucessor, de qualquer natureza, no caso de transferência de domínio ou posse do imóvel rural.”
“Art. 7º A vegetação situada em Área de Preservação Permanente deverá ser mantida pelo proprietário da área, possuidor ou ocupante a qualquer título, pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado.
§ 1º Tendo ocorrido supressão de vegetação situada em Área de Preservação Permanente, o proprietário da área, possuidor ou ocupante a qualquer título é obrigado a promover a recomposição da vegetação, ressalvados os usos autorizados previstos nesta Lei.
§ 2º A obrigação prevista no § 1º tem natureza real e é transmitida ao sucessor no caso de transferência de domínio ou posse do imóvel rural.”
Justamente por esta razão – por serem inerentes à propriedade rural – tais obrigações têm caráter proper rem, ou seja, são transferidas ao novo proprietário em caso de aquisição do mesmo. É este o entendimento de Paulo de Bessa Antunes:
“Efetivamente, a reserva legal é uma característica da propriedade florestal que se assemelha a um ônus real que recai sobre o imóvel e que obriga o proprietário e todos aqueles que venham a adquirir tal condição, quaisquer que sejam as circunstâncias. Trata-se de uma obrigação ‘in rem’, ‘ob’ ou ‘propter rem’, ou seja, uma obrigação real ou mista.” (Direito Ambiental, Lumen Juris, 6ª ed., p. 399)
É interessante ressaltar que, com fundamento no reiterado entendimento do STJ sobre as obrigações proter rem nesta matéria, o Ministério Público de Mato Grosso do Sul vem postulando judicial a inscrição da ação civil pública na matrícula do imóvel objeto de litígio, sendo que as liminares concedidas vêm sendo mantidas pelo Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul.
A ação necessita ser inscrita na matrícula do imóvel, justamente porque seu pedido envolve obrigações propter rem relativas às áreas de APP e Reservas Legais, por força do que dispõe o art. 167, I, ‘21’, da Lei n. 6.015/73 (Lei de Registros Públicos):
“Art. 167. No Registro de Imóveis, além da matrícula, serão feitos:
I – o registro:
...
21) das citações de ações reais ou pessoais reipersecutórias, relativas a imóveis;”
Assim, tratando-se a ação de imposição de cumprimento de obrigações propter rem, adquire ela a natureza de ação real sobre imóvel, uma vez que tais obrigações são subjetivamente reais, conforme ensina Orlando Gomes:
“A natureza jurídica de tais obrigações in rem scriptae, ob ou propter rem não está definida. Para determiná-la, tomando posição no debate que se trava, necessário se faz defini-las. Tais obrigações existem quando o titular de um direito real é obrigado, devido a essa condição, a satisfazer determinada prestação. O direito de quem pode exigi-la é subjetivamente real. Quem quer que seja o proprietário da coisa, ou titular de outro direito real, é ipso facto, devedor da prestação. Pouco importa, assim, a pessoa em quem surgir pela primeira vez. A obrigação está vinculada à coisa.” (Direitos Reais, Forense, 1976, p. 22)
De outro norte, ainda que se entenda que a ação que cobra obrigação de caráter propter rem não seja real – ficando fora da alínea 21 do dispositivo citado – não se pode esquecer que o rol do art. 167, da Lei de Registros Públicos não é taxativo, mas exemplificativo, podendo existir outras causas de registro na matrícula – dentre elas ambientais – conforme ensina Walter Ceneviva:
“O enunciado do art. 167 não esgota as hipóteses possíveis – A enumeração constante do n. I do art. 167 é exemplificativa, na medida em que não esgota todos os registros possíveis. A renúncia (CC/2002, art. 1.275, II), embora objeto de disposição expressa do Código Civil de 1916 (art. 589, § 1º), não é incluída; também a perpetuidade de florestas, que cuidou a Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965 (art. 6º. Incompleta a relação, não atente ao fim a que se destinaria a pormenorização casuística: distinguir com clareza os atos registráveis dos averbáveis.” (Lei dos Registros Públicos Comentada, 15ª ed., Saraiva, p. 167)
Esta medida, portanto, é até mesmo para proteção de terceiros de boa-fé, uma vez que eventual comprador do bem irá “comprar” também a ação intentada, sendo certo que dela deverá ter conhecimento através da publicidade do registro de imóveis.
Aliás, a necessidade de dar conhecimento a terceiros é decorrente do próprio artigo 42 e seu parágrafo terceiro, do Código de Processo Civil:
“Art. 42. A alienação da coisa ou do direito litigioso, a título particular, por ato entre vivos, não altera a legitimidade das partes.
...
§ 3º A sentença, proferida entre as partes originárias, estende os seus efeitos ao adquirente ou ao cessionário.”
Ora, se inclusive eventual sentença de procedência determinando a restauração da área valerá contra terceiros adquirentes, fica evidenciada a necessidade de dar conhecimento aos mesmos e, em registro de imóveis, a publicidade se perfaz mediante inscrição na matrícula.
Neste sentido já decidiu o Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul:
“AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – DIREITO AMBIENTAL – PROIBIÇÃO DO DESMATAMENTO E ALTERAÇÃO DA VEGETAÇÃO NATIVA SEM PRÉVIA AUTORIZAÇÃO DO ÓRGÃO COMPETENTE – PROIBIÇÃO DO PLANTIO DE ESPÉCIES EXÓTICAS E CRIAÇÃO DE ANIMAIS NA ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE – LEGALIDADE DA MEDIDA DE CERCAMENTO DA ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE – AVERBAÇÃO NA MATRÍCULA DO IMÓVEL DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA – LEGALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE DA LEI ESTADUALN. 2.223/01” (TJMS – Agravo de Instrumento n. 2006.019067-5, Bonito, Rel. Des. Atapoã da Costa Feliz, j. 22.05.07)”
No corpo do acórdão foi decidido o seguinte:
“Já a averbação na matrícula do imóvel de existência da ação civil pública ajuizada mostra-se necessária para que eventualmente terceiros interessados na aquisição do imóvel tenham conhecimento da situação, porquanto se ao final houver condenação, a obrigação de reparação dos danos ambientais tornar-se-á obrigação propter rem, que seguirá com o imóvel independentemente do futuro proprietário ter sido ou não o causador do dano.” (grifo nosso)
Desta forma, plenamente justificada e necessária a inscrição de eventual ação civil pública na matrícula do imóvel objeto da demanda.
CONCLUSÕES:
De tudo o que foi exposto, pode-se concluir que:
1) O Novo Código Florestal não concedeu qualquer prazo para a regularização e formalização da Reserva Legal – que já era exigida desde o código anterior - sendo tal obrigação imediata [artigos art. 12 (“deve”), 14, § 2º (contario sensu), 17 da Lei n. 12.651/2012 e art. 55, do Decreto 6.514/2008];
2) O Cadastro Ambiental Rural – CAR – já existia anteriormente ao Novo Código, mas, somente será considerado implementado após ato do Ministério do Meio Ambiente, quando começará a correr o prazo de um ano previsto na lei para os proprietários rurais fazerem seu cadastramento (art. 28, § 3º da Lei n. 12.651/2012 c/c arts. 3 e 14 do Decreto n. 7.029/2009 e art. 21 do Decreto n. 7.830/2012);
3) As regulamentações sobre a tramitação dos procedimentos para aprovação da Reserva Legal em nível estadual foram recepcionadas pelo Novo Código, podendo ser feito simultaneamente o protocolo deste pedido junto ao órgão ambiental estadual e o início do procedimento de inscrição no CAR junto ao órgão federal;
4) Mesmo que haja a Reserva Legal aprovada pelo órgão ambiental e inscrita na matrícula do imóvel é obrigatório o cadastarmento no CAR, pois o que o artigo 30 excepciona são, somente, as informações relativas à Reserva Legal previstas no art. 29, § 1º, III, permanecendo a necessidade de prestar as informações constantes nos outros incisos (I e II), bem como a indicação de áreas de preservação permanente, uso restrito e consolidadas constantes no inciso III.
5) A Lei de Registros Públicos em que prevê a averbação obrigatória da Reserva Legal na matrícula do imóvel (art. 167, II, 22) permanece em vigor, sendo que tal obrigação passa, agora, a ser do órgão ambiental que a aprova, podendo, também, ser requerida por qualquer pessoa ou órgão, inclusive, o Ministério Público.
6) Após a aprovação da Reserva Legal pelo órgão ambiental estadual, caso não haja convênio ou regulamentação para inscrição da mesma no CAR é obrigação do proprietário a inscrição na matrícula do imóvel (art. 30);
7) A Reserva Legal para atingir suas finalidades deve ser caracterizada, mapeada, demarcada e aprovada pelo órgão ambiental, não podendo ser uma mera abstração matemática sem comprovação de existência (art. 18);
8) Para as Reservas Legais ocupadas após 22 de julho de 2008, o regime aplicável é o do artigo 17, sendo que o prazo de dois anos previstos no parágrafo quarto, diz respeito apenas à recomposição da Reserva Legal feita mediante plantio de mudas, sendo que a área total a ser recomposta deverá ser desocupada imediatamente, conforme o parágrafo terceiro do mesmo artigo; Para as Reservas Legais ocupadas anteriormente a 22 de julho de 2012, também é obrigação imediata o seu abandono, quando se tratar de opção pela regeneração natural;
9) Mesmo nos casos de recomposição da Reserva Legal mediante plantio de mudas (art. 66, II), ainda que não se dê o reflorestamento imediato, não poderá o proprietário ocupar a área com pastoreio de gado, plantações ou qualquer outra atividade econômica, conforme entendimento consolidado pelo STJ frente ao Código Florestal revogado que tinha dispositivo similar ao presente (RESP 217858), sendo ilegal por contrariar a Lei e inconstitucional por ferir o princípio da legalidade e o art. 225 da Constituição Federal, o parágrafo segundo do artigo 16 do Decreto n. 7.830/2012;
10) É obrigatória a regularização da Reserva Legal antes do desmembramento, divisão ou transmissão de qualquer imóvel, por força dos artigos 12, § 1º e 18, competindo ao oficial de registro exigir a comprovação desta regularização (STJ - RMS 18.301/MG, RESP 831212/MG e RESP 1221867);
11) Permanecem em vigor as áreas de preservação permanente criadas por outros instrumentos normativos (federais, estaduais ou municipais), desde que não contrariem o Novo Código Florestal, em especial aquelas previstas em resoluções do CONAMA;
12) As nascentes e olhos d´água intermitentes continuam sendo protegidas por áreas de preservação permanente por força da Resolução CONAMA n. 303/2002;
13) Ainda que não houvesse a Resolução CONAMA n. 303/2002, as nascentes intermitentes seriam protegidas por áreas de preservação permanente, pelo menos, com 30 metros, em razão de darem início a curso d´água intermitente, os quais têm sua proteção garantida por força do art. 4º, I, do Novo Código Florestal;
14) As intervenções ou supressões de vegetação nativa em Área de Preservação Permanente, nos casos de utilidade pública ou interesse social previstas no art. 8 da Lei Federal n. 12.615/2012, deverão ser precedidas do licenciamento ambiental previsto no artigo 10 da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, regulamentada pela Resolução 369 do CONAMA, ainda em vigor, inclusive com previsão de estudos com alternativas locacionais e a respectiva compensação ambiental, que tem fundamento constitucional no princípio do usuário-pagador;
15) São áreas de preservação permanente o entorno de lagos naturais com área inferior a um hectare, bem como as áreas de várzeas, sendo que, apenas, poderão permanecer nestas áreas aquelas atividades de uso consolidado, até a data de 22 de julho de 2008 (art. 3º, IV da Lei n. 12.651/2012) e obedecidos os outros critérios legais, uma vez que ao dispor “desde que não implique supressão de novas áreas de vegetação nativa” a lei pretendeu, apenas, proteger a ocupação antiga, preservando aquelas áreas ainda não ocupadas (art. 4º, § 4º e 5º, do Código Florestal);
16) As áreas de uso restrito com inclinação entre 25 e 45º não ocupadas até 22 de julho de 2008 são insuscetíveis de qualquer ocupação, uma vez que ao dispor ser “vedada a conversão de novas áreas” a lei pretendeu, apenas, proteger as ocupações antigas, preservando aquelas áreas ainda não ocupadas (art. 3º, IV c/c art. 11º, do Código Florestal);
17) As áreas de preservação permanente não poderão ser computadas na de reserva legal, para fins de abertura de novas áreas de exploração (art. 15, I), de molde que àquele proprietário que preservou a Reserva Legal no percentual mínimo previsto na legislação, sem computar as áreas de preservação permanente, somente poderá computá-las para fins de emitir títulos de cota de reserva legal em relação ao excedente (art. 15, § 2º);
18) As áreas de preservação permanente com ocupação consolidada que não serão recuperadas, não podem ser computadas para fins de compor o percentual mínimo de reserva legal por não cumprirem sua função ecológica, já que o artigo 15, II, da Lei n. 12.651/12 exige que tais áreas estejam conservadas ou em processo de recuperação;
19) A emissão de licença/autorização de supressão vegetal/desmatamento somente poderá ser levada a efeito, após a aprovação da Reserva Legal pelo órgão ambiental e inscrição no CAR, sendo que, enquanto não houver implementação ou regulamentação do cadastro, deverá estar devidamente averbada na matrícula do imóvel pelo proprietário (arts. 12, § 3º, 26 e 30 da Lei n. 12.615/12);
20) Compete ao proprietário rural o ônus de comprovar durante o procedimento administrativo de autorização/licença de supressão vegetal/desmatamento, dentre outros critérios: a) não haver espécies de flora ou fauna ameaçadas de extinção ou migratórias (art. 27 da Lei 12.615/12); b) que a propriedade atinge os percentuais mínimos de produtividade estabelecidos pela legislação agrária nas áreas já exploradas (art. 28, c/c 3º, XXXV e 6º, da Lei n. 8.629/93, c/c art. 186, II, da Constituição Federal);
21) Enquanto não regulamentada no âmbito dos órgãos ambientais a declaração de exploração de manejo sustentável para consumo próprio prevista no art. 23, da Lei n. 12.651/2012, tal exploração deverá seguir os trâmites previstos na legislação pertinente do licenciamento ou autorização ambiental.
22) O art. 56 da Lei n. 12.651/2012 não é auto aplicável e depende de regulamentação, devendo o mesmo ter sua interpretação conjugada com o artigo 23, em relação aos limites ali estabelecidos e à obrigação de comunicação ao órgão ambiental para fins de conhecimento e fiscalização;
23) Os dispositivos em que a Lei Federal n. 12.615/2012 menciona expressamente os termos “pequena propriedade ou posse rural familiar” ou o artigo 3, V, são aplicáveis tão-somente àquelas propriedades ou posses que cumpram os requisitos previstos no art. 3, da Lei n. 11.326/2006, não sendo aplicáveis a todas as propriedades inferiores a quatro módulos fiscais, uma vez que o legislador quando pretendeu beneficiar todas as propriedades com aquela dimensão, o fez expressamente no texto legal;
24) É ônus da prova do proprietário ou possuidor comprovar que sua propriedade enquadra-se nas hipóteses do artigo 3, da Lei n. 11.326/2006, para que venha obter os benefícios legais diferenciados e menos restritivos previstos na Lei Federal n. 12.615/2012;
25) As normas ambientais estaduais e/ou municipais com níveis de proteção mais elevados do que a Lei n° 12.651/2012, prevalecem sobre ela, em razão da competência concorrente e suplementar para legislar sobre o tema e do princípio da aplicação da lei mais benéfica ao meio ambiente.
26) O regramento transitório previsto no Capítulo XIII da Lei n. 12.651/2012 são aplicáveis somente às situações consolidadas, conforme previsto no artigo 3º, IV, da mesma lei;
27) Somente será considerada atividade consolidada aquela em que o proprietário comprove por meios idôneos de prova que exercia anteriormente a 22 de julho de 2008 atividades agrossilvipastoris, assim consideradas aquelas que se configurem como atuação sustentável e cumulativa de espécies florestais conjugada com agricultura e criação de animais, não sendo aplicável tal regime às que exerçam de forma isolada a atividade de agricultura, pecuária ou silvicultura;
28) O art. 60 da Lei n. 12.651/12 afronta o princípio constitucional da tríplice responsabilização do poluidor, estabelecido no art. 225, § 3º da Constituição Federal, ao impedir a aplicação da sanção penal em decorrência da celebração de um acordo administrativo (Conclusão com base em Súmula aprovada pelo Ministério Público do Rio Grande do Sul);
29) A exceção prevista no artigo 60 da Lei n. 21.651/2012 é restrita às situações transitórias previstas no capítulo XIII daquele diploma legal, de forma que se aplica apenas às situações consolidadas até 22 de julho de 2008, dentro do contexto do artigo 59 (assinatura de termo de compromisso junto ao órgão ambiental para adesão ao Programa de Regularização Ambiental – PRA), não se aplicando aos crimes cometidos após esta data, nem aqueles crimes que, considerados como continuados, tiveram sua execução estendida após o prazo mencionado;
30) O artigo 60 da Lei n. 12.615/12 não é auto-aplicável e carece de regulamentação, sendo que enquanto não implementado o Programa de Recuperação Ambiental não há possibilidade de suspensão da punibilidade dos artigos ali mencionados;
31) Tratando-se o artigo 60 da Lei n. 12.651/12 de exceção à regra, sua interpretação deve ser restritiva, de forma que a assinatura de Termo de Ajustamento de Conduta com o Ministério Público ou com qualquer outro co-legitimado não impede o início ou continuidade da ação penal, uma vez que o dispositivo legal condiciona tal benefício à adesão ao Programa de Recuperação Ambiental, ainda não implementado;
32) Não poderão ocupar as áreas de preservação permanente, ainda que anteriores a 22 de julho de 2008, os ranchos de pesca ou lazer, uma vez que não se enquadram na categoria de “ecoturismo” ou “turismo rural” previstas no artigo 61-A da Lei n. 12.615/2012, já que não exercem qualquer atividade econômica na área;
33) É ilegal a ocupação da Área de Preservação Permanente em margens dos rios navegáveis até a distância de 15 metros contados desde o ponto médio das enchentes ordinárias estabelecida pelo artigo 14 do Código de Águas, uma vez que tal área é de domínio público nos termos da Súmula 479, do STF;
33) O parágrafo 12 do artigo 61-A deve ser conjugado com a previsão do art. 65, § 2º, da Lei n. 12.651/2012 em razão da interpretação sistemática e do princípio da razoabilidade, considerando-se, portanto, área mínima não edificável também na área rural, 15 metros contatos da margem do rio;
34) Ainda que superada a inconstitucionalidade do artigo 67, as propriedades com área inferior a 04 módulos fiscais não estão isentas de inscrição no CAR e regularização da Reserva Legal perante o órgão ambiental, até porque será neste procedimento administrativo que competirá ao proprietário o ônus da prova de demonstrar que se enquadra na situação de exceção prevista neste dispositivo;
35) O regime diferenciado previsto para as propriedades rurais inferiores a 4 módulos fiscais deve ser aferido com base na situação de fato, sendo que nas hipóteses de haver mais de uma matrícula para imóveis contíguos que, somadas, ultrapassem este montante, não será aplicável tal regime, sob pena de desobedecer-se a finalidade legal de proteção ao pequeno proprietário.
36) As ações civis públicas relativas ao cumprimento da função ambiental da propriedade, especialmente aquelas que tenham ligação com os institutos da Reserva Legal e de Áreas de Preservação Permanente – que são obrigações propter rem (art. 2º, § 2º e 7º, § 2º da Lei n. 12.651/20012) e transmitidas para os novos proprietários – devem ser inscritas na matrícula do imóvel para conhecimento de terceiros, por força do art. 167, I, 21 da Lei de Registros Públicos e também do art. 42, § 3º, do CPC, uma vez que eventual sentença proferida contra o antigo proprietário, réu na ação, surtirá efeito contra o adquirente.