SUMÁRIO
:1. Introdução - 2. Localização constitucional da argüição de descumprimento – 3. O preceito fundamental como objeto de tutela da argüição de descumprimento - 4. Outras considerações relevantes sobre a argüição de descumprimento de preceito fundamental - 5. Conclusão - 6. Notas – 7 Referências Bibliográficas.
1.Introdução
"Todos temos o direito de nos rebelar contra qualquer espécie de coerção e abuso de poder, em qualquer instância em que se manifestem: nossa arma chama-se Constituição. Ela é a resposta à exigência também de Montesquieu, há mais de dois séculos: ‘Para que não se possa abusar do poder, é preciso que, pela disposição das coisas, o poder freie o poder’". (Paulo Bonavides)[1].
No momento em que se deflagrava o processo de elaboração da nova Carta Magna, que viria a ser denominada carinhosamente pelo povo brasileiro de Constituição Cidadã, o Presidente da Assembléia Nacional Constituinte, ULYSSES GUIMARÃES, no discurso que inaugurou a Sessão de Abertura dos trabalhos daquela Assembléia, assim se pronunciava: "(...) Não podemos submeter o nosso destino aos que buscam contê-lo, impedindo-nos de fabricar instrumentos modernos e de promover, com a nossa própria inteligência, o seu desenvolvimento. Concluíam os gregos, naquele esplêndido Século V antes de Cristo, dando origem à concepção ocidental da Lei, que ‘o homem é a medida de todas as coisas’. Retorno assim à minha preocupação original. É para o homem, na fugacidade de sua vida, mas na grandeza de sua singularidade no universo, que devem voltar-se as instituições da sociedade".[2]
Com efeito, a Constituição é o instrumento de garantia dos direitos fundamentais da pessoa humana, sagrando em seu texto a liberdade, a igualdade, a dignidade, além de uma vasta gama de preceitos fundamentais, consolidados em regras e princípios, que apontam o homem como "a medida de todas as coisas".
E para garantir esse Estado Democrático de Direito, onde o respeito à pessoa humana seja uma tônica vibrante, faz-se necessário dotar a nação de mecanismos de controle, capazes de rechaçar abusos, coibir arbitrariedades e assegurar os direitos fundamentais do homem, fazendo valer a vontade da Constituição, realizadora do bem comum, mesmo que em detrimento de eventuais interesses egoísticos de uns poucos.[3]
JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO, ao tratar dos direitos fundamentais e sua consolidação no sistema constitucional, leciona:
"Mostra Pietro Virga que o Estado de direito, em contraposição a outros tipos de Estado, como o absoluto, tem a necessidade de reconhecer aos cidadãos os direitos de liberdade ou direitos fundamentais, que constituem salvaguarda contra o abuso do poder estatal; esses direitos consubstanciam o primeiro núcleo do direito público subjetivo, a cuja elaboração teórica segue a doutrina publicística. Tendo em vista o grande movimento político contrário ao sistema absolutista, os direitos fundamentais, na sua primeira elaboração, prendem-se à concepção individualista da liberdade no Estado, característica da contraposição Estado-indivíduo. Posteriormente, os direitos fundamentais passam a ter um conteúdo social, através da introdução, ao lado dos tradicionais direitos fundamentais individualistas, dos denominados direitos sociais, referentes ao trabalho, assistência e atividade econômica. Surge um nova interpretação do velho direito fundamental, que passa a atender às novas exigências sociais."[4]
O Professor J.J.GOMES CANOTILHO, discorrendo sobre a fiscalização da Constituição, pontifica que "a instituição da fiscalização judicial da constitucionalidade das leis e demais actos normativos do Estado constitui, nos modernos Estados constitucionais democráticos, um dos mais relevantes instrumentos de controlo do cumprimento e observância das normas constitucionais."[5]
O sistema positivo de controle da constitucionalidade no Brasil acolheu o método de controle pelo Judiciário. Ao contrário do que se verifica no ordenamento jurídico alemão, onde o recurso constitucional é destinado exclusivamente à proteção dos direitos e garantias fundamentais, no Brasil, o controle da constitucionalidade dá-se incidenter tantum nas instâncias inferiores e em grau de recurso extraordinário, pelo Supremo Tribunal Federal, quando a decisão recorrida submetida a sua apreciação contrariar dispositivo da Constituição, declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal, ou julgar válida lei ou ato do governo local contestado em face da Constituição (C.F.: art. 102, III).
Guardião da Constituição, o Supremo Tribunal Federal mereceu do Professor MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO as seguintes considerações: "É ele o supremo aplicador da lei e, portanto, o mais alto servidor da justiça. Cabe-lhe assegurar rigorosamente a supremacia da Constituição, como fundamento da ordem jurídica".[6]
Para dar cumprimento a esse mister de zelar pela Constituição, foram previstos diversos mecanismos de controle, destinados a conferir maior efetividade às previsões constitucionais, como a Ação Direta de Inconstitucionalidade, a Ação Declaratória de Constitucionalidade, o Habeas Corpus, o Habeas Data, o Mandado de Segurança coletivo e o individual, a Ação Popular e o Mandado de Injunção.
Conforme observa MARIA HELENA DINIZ, em seu sempre esclarecedor magistério, "A supremacia da Constituição se justificaria para manter a estabilidade social, bem como a imutabilidade relativa de seus preceitos, daí haver uma entidade encarregada da ‘guarda da Constituição’, para preservar sua essência e os princípios jurídicos. O órgão jurisdicional tem por função primacial controlar a constitucionalidade das leis verificando a correspondência do ato normativo diante do texto constitucional. O controle da constitucionalidade significa impedir a subsistência da eficácia da norma contrária à Constituição, pressupondo, necessariamente, a idéia de supremacia constitucional, pois na existência de um escalonamento normativo, onde é a Constituição a norma-origem, encontra o legislador seu limite, devendo obedecer à forma prevista e ao conteúdo anteposto. Por isso, ato normativo contrário ao texto constitucional será considerado presumidamente constitucional até que por meio de mecanismos previstos constitucionalmente se declare sua inconstitucionalidade e, conseqüentemente, a retirada de sua eficácia, ou executoriedade."[7]
Por outro lado, percebe-se que o controle da constitucionalidade se opera através de um sistema pluralista, que prevê diversos tipos de mecanismos constitucionais, diferenciados pela espécie de ação direcionada a cada situação de ofensa aos postulados fundamentais ou ao texto constitucional.
Os sistemas de controle da constitucionalidade são apresentados por LUIZ HENRIQUE CAVALCANTI MÉLEGA com caráter orgânico dúplice, a saber: sistema concreto (ou difuso) e sistema abstrato (ou concentrado), assim definidos: "Por sistema concreto compreende-se aquele em que o poder de controle é outorgado a todos os órgãos judiciários de um ordenamento jurídico, enquanto que, por sistema abstrato entende-se aquele no qual o referido poder se concentra em um único órgão judiciário. No direito brasileiro coexistem ambos os sistemas, sendo que ao Supremo Tribunal Federal compete, precipuamente, a guarda da Constituição".[8]
OSMIR ANTONIO GLOBEKNER presta valiosa contribuição ao entendimento dessa diferenciação, quando elucida: "O controle incidental possui escopo bastante diverso do visado pelo controle concentrado. Aquele objetiva a defesa de direitos subjetivos; este, precipuamente a defesa do ordenamento jurídico objetivo. O controle incidental, de inspiração norte-americana é, ali, exclusivo, combinando os dois escopos, em virtude e decorrência do stare decisis. Não é esse o nosso caso. Daí, a necessidade da inserção do controle direto, configurando o nosso sistema misto de controle."[9]
Esse sistema de controle, por sua vez, tem como marca a não existência do denominado "efeito vinculante", como resultado das decisões do Supremo Tribunal Federal, no âmbito recursal, a exemplo dos recursos ordinário e extraordinário, cuja competência é atribuída àquela Corte.
Sobre essa realidade, que conduz a um abarrotamento do Supremo pelo número elevado de processos que lhe são dirigidos, gerando uma indesejável transferência de casos não solucionados, para os anos seguintes, elevando o volume de trabalho residual de nosso Tribunal Maior, trazemos a lume a observação crítica de CARLOS ROBERTO SIQUEIRA CASTRO, quando aduz: "Releva assinalar, nesse específico campo de questões, a imprevidência do legislador constituinte de 1988, que não albergou o efeito vinculante recomendável e atribuível, desde logo, aos acórdãos do Tribunal de cúpula da Justiça brasileira, quando proclamatório da inconstitucionalidade ou da constitucionalidade das leis em sede de recurso ordinário ou extraordinário, ou seja, no exercício da jurisdição constitucional difusa. Tivéssemos adotado o regime de stare decisis para os arestos de tal natureza prolatados pela Suprema Corte, não se teria de aguardar a sempre demorada e incerta suspensão, pelo Senado Federal, da executoriedade das normas declaradas incondizentes com a Constituição no exercício de sua competência recursal..."[10]
Com efeito, o Ministro MARCO AURÉLIO MELO adverte, com extremada preocupação, que o Judiciário, ante a sucessiva e desenfreada interposição de recursos infundados, com escopo protelatório, está à beira de um colapso, se é que já não o podemos proclamar. Segundo o notável jurista, "é inimaginável que se chegue em um só ano judiciário, como ocorrerá no em curso (2000), à distribuição de mais de 80.000 processos no Supremo Tribunal Federal."[11]
Como mais recente figura auxiliar do controle de constitucionalidade, que ora principia a tomar corpo e substrato em nosso ordenamento jurídico, está a argüição de descumprimento de preceito fundamental, prevista no artigo 102, § 1º, da Constituição Federal, constituindo nova atribuição do Supremo Tribunal Federal, que poderá, em razão do efeito vinculante atribuído pela lei supletiva, contribuir para o esvaziamento dos processos sob sua responsabilidade, caso não venha a mostrar-se como apenas uma nova incumbência, avolumando ainda mais o já excessivo número de processos postos a julgamento.
No presente trabalho pretendemos avaliar a significação do termo "preceito fundamental" no corpo do § 1º do artigo 102 da Constituição, como elemento justificador do cabimento da argüição de descumprimento de preceito fundamental, ali versada.
2.Localização constitucional da argüição de descumprimento
A Constituição Federal de 1988 trazia expressa, no parágrafo único do artigo 102, a seguinte previsão: "A argüição de descumprimento de preceito fundamental decorrente desta Constituição será apreciada pelo Supremo Tribunal, na forma da lei".
Sem que houvesse o legislador infraconstitucional, até então, atendido ao comando constitucional que exigia regulação por lei, revelando seu caráter de norma constitucional de eficácia limitada, surgiu, em 1993, a Emenda Constitucional n.º 03, que acrescentou novo parágrafo àquele artigo, inseriu vírgulas no parágrafo único e transformou-o em § 1.º, ficando o artigo com a seguinte redação:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: (...)
§1º. A argüição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei.
(…)
Foi mantida pela Emenda, como se vê, a natureza do dispositivo, conservando-se como norma de eficácia limitada e pendente de regulamentação por lei ordinária.[12]
Tanto era assim, que o Supremo Tribunal Federal rejeitava processar argüições de descumprimento de preceito fundamental, em razão da inexistência de lei regulamentadora, exigida pelo texto constitucional, conforme se pode inferir da ementa abaixo transcrita:
101157 – JCF.102.1 ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL: ART. 102, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 – DECRETO ESTADUAL DE INTERVENÇÃO EM MUNICÍPIO – ARTS. 4º DA LEI DE INTRODUÇÃO AO CC E ART. 126 DO CPC – 1. O § 1º do art. 102 da Constituição Federal de 1988 é bastante claro, ao dispor: "a argüição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei". 2. Vale dizer, enquanto não houver lei, estabelecendo a forma pela qual será apreciada a argüição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente da Constituição, o STF não pode apreciá-la. 3. Até porque sua função precípua é de guarda da Constituição (art. 102, caput). E é esta que exige Lei para que sua missão seja exercida em casos como esse. Em outras palavras: trata-se de competência cujo exercício ainda depende de Lei. 4. Também não compete ao STF elaborar Lei a respeito, pois essa é missão do Poder Legislativo (arts. 48 e seguintes da CF). 5. E nem se trata aqui de Mandado de Injunção, mediante o qual se pretenda compelir o Congresso Nacional a elaborar a Lei de que trata o § 1º do art. 102, se é que se pode sustentar o cabimento dessa espécie de ação, com base no art. 5º, inciso LXXI, visando a tal resultado, não estando, porém, sub judice, no feito, essa questão. 6. Não incide, no caso, o disposto no art. 4º da Lei de Introdução ao Código Civil, segundo o qual "quando a lei for omissa, o Juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito, para resolver lide "inter partes". Tal norma não se sobrepõe à constitucional, que, para a argüição de descumprimento de preceito fundamental dela decorrente, perante o STF, exige Lei formal, não autorizando, à sua falta, a aplicação da analogia, dos costumes e dos princípios gerais de direito". 8. De resto, para se insurgir contra o Decreto estadual de intervenção no Município, tem este os meios próprios de impugnação, que, naturalmente, não podem ser sugeridos pelo STF. (STF – AgRg em Petição 1.140-7 – TO – Plenário – Rel. Min. Sydney Sanches – DJU 31.05.1996’- in Juris Síntese Millennium – CD-ROM)
A resposta legislativa só veio a lume em dezembro de 1999, através da Lei 9.882, que dispôs sobre o processo e julgamento da ADPF.
Por seu turno, a Lei 9.882/99 foi objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade - ADIn n.º 2.231-8, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, perante o Supremo Tribunal Federal.
Referida ação ainda pendia de julgamento pelo STF, quando da conclusão deste artigo, em 02/05/2001.[13]
3. O preceito fundamental como objeto de tutela da argüição de descumprimento
Não se afigura nada fácil a delimitação da esfera de abrangência do termo "preceito fundamental". O que se constata na doutrina, aliás, é uma total ausência de uniformidade quanto ao entendimento do que seja preceito fundamental e, especialmente, quanto à delimitação de quais preceitos seriam de tal relevância que pudessem justificar a interposição da argüição.
MARIA GARCIA oferece uma interpretação sui generis, que julgamos deva ser primeiramente destacada, quando evidencia a acepção semântica da norma constitucional em sua redação literal, que assim restou lançada no aludido § 1º do artigo 102: "descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição,... ".
Para a autora, "o termo decorrente (decursivo, derivado, conseqüente, segundo o Dicionário Aurélio) faz concluir, primeiramente, pela possibilidade de localização do preceito externamente à Constituição. Porquanto, se é decorrente da Constituição não deverá estar, necessariamente, contido na Constituição. Não expressamente. E, neste particular, obrigatória se torna a lembrança do disposto no § 2º do art. 5º, o qual admite a existência de ‘outros direitos e garantias’, além daqueles expressos na Constituição, ‘decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados’ (ou dos tratados internacionais firmados) ".[14]
Esta interpretação conta parcialmente com o aval de SÉRGIO RESENDE DE BARROS, quando pondera que "o que se tem em mente proteger – e isto está claro no texto constitucional – é preceito fundamental decorrente desta Constituição, o que é bem mais amplo – e, portanto, diferente – do que preceito fundamental ou preceito constitucional, mesmo se tomando esses dois últimos termos como sinônimos. Isso porque um preceito que decorre da Constituição não precisa, necessariamente, nela ser visto ou estar previsto, mas pode ser ou estar simplesmente implícito."[15]
E arremata o autor, usando do alerta tantas vezes repetido pela Professora REGINA MARIA MACEDO NERY FERRARI, nas versáteis aulas que nos foram ministradas no curso de mestrado: "não há palavras inúteis na Constituição!".
A maioria dos autores, no entanto, não enfoca a questão sob esse prisma. Preceitos fundamentais, decorrentes da Constituição, segundo eles, não estariam situados no exterior da Carta, mas em seu bojo.
Desta forma, são apresentados como preceitos fundamentais os direitos fundamentais enunciados no artigo 5º, bem como as denominadas "cláusulas pétreas", estabelecidas no § 4º do artigo 60, todos da Constituição.[16]
Outros preceitos orientadores, na condição de princípios constitucionais e regras constitucionais, são igualmente assinalados como justificadores da argüição em tela.
Nem aqui, porém, há uniformidade. Quando se propõem a identificar quais preceitos fundamentais estariam sendo apontados pela diretriz constitucional como passíveis de constituir objeto da argüição de que trata o § 1º do artigo 102, não demonstram convergência de opiniões, senão vejamos.
LUIZ HENRIQUE CAVANCANTI MÉLEGA, após discorrer sobre as diferenças substanciais entre princípios e regras constitucionais, assevera ser possível compreender por preceito fundamental, "tanto os princípios fundamentais, como as regras de direito fundamentais inseridas na Carta Magna. Os conceitos daqueles e dessas, que a seguir vão lançados são da pena do Prof. J. J. GOMES CANOTILHO: ‘Consideram-se princípios jurídicos fundamentais os princípios historicamente objectivados e progressivamente introduzidos na consciência jurídica e que encontram uma recepção expressa ou implícita no texto constitucional’ (Obr. Cit., pág. 1090). ‘Designam-se por normas de direitos fundamentais todos os preceitos constitucionais destinados ao reconhecimento, garantia ou conformação constitutiva de direitos fundamentais (cfr. CRP, art. 24º e ss.).’(Obr. Cit., pág. 1096)".[17]
Com tal identificação, o autor passa a sustentar, com base na doutrina, a defesa de um sistema de valores, propondo uma concepção axiológica da Constituição, em face do que, aparentemente, nem toda norma constitucional seria passível de ser denominada preceito fundamental.
Para DANIEL SARMENTO, "embora saiba-se que, do ponto de vista jurídico-formal, inexiste hierarquia entre as normas da Constituição, é certo que algumas são mais relevantes do que outras, desfrutando de primazia, na ordem de valores em que se esteia o direito positivo. Assim, conforme averberam Celso Bastos e Aléxis Galiás de Souza Vargas a propósito da ADPF, ‘...não se trata de fiscalizar a lesão a qualquer dispositivo da que é, sem dúvida, a maior Constituição do mundo, mas tão-somente aos grandes princípios e regras basilares deste diploma’."[18]
Ao procurar delinear os preceitos fundamentais, ANDRÉ RAMOS TAVARES manifesta-se no mesmo diapasão, quando afirma: "Ademais, já que se trata de proteger, pela argüição, os preceitos constitucionais fundamentais, e não meros preceitos constitucionais, importa averiguar e controlar de perto o maior número de atos que os infrinjam, realizando, dessa sorte, uma fiscalização mais eficiente em seu raio de ação. Daí poder-se realizar, pela argüição, o controle dos atos normativos editados anteriormente à atual Constituição, dos atos normativos municipais e de todos os demais atos estatais, como se verá."[19] (grifos nossos).
E continua, ao tratar diretamente da questão do significado de fundamentalidade dos preceitos, dizendo que "É preciso afastar, de imediato, a possibilidade de que ‘preceito fundamental’ seja toda e qualquer norma contida na Lei Fundamental. Se teoricamente essa construção é admissível, o mesmo não ocorre quanto ao vigente sistema constitucional, por motivos que atendem à lógica."[20]
No mesmo sentido era a posição de THOMAS DA ROSA DE BUSTAMANTE, que sustentava que a argüição de descumprimento de preceito fundamental não poderia ter por finalidade o controle de qualquer norma insculpida na Constituição, mas apenas as normas de hierarquia axiológica superior, tais como os princípios estruturantes do Estado Democrático de Direito. Em momento posterior, o autor revê sua posição, dizendo:
Analisando melhor o tema, volto atrás em algumas das minhas afirmações, para admitir a fiscalização de qualquer norma constitucional, seja expressa ou implícita, através da argüição de descumprimento de preceito fundamental, tal como prevê em linhas gerais a Lei n.º 9.882/99. Com efeito, a norma constitucional regulamentada permite tal interpretação, pois, no jogo de palavras que veicula, de certo modo define como "preceito fundamental" aquele "decorrente da Constituição". Veja-se que a redação do dispositivo constitucional se refere a "preceito fundamental, decorrente desta Constituição", de modo que abre a possibilidade de interpretação no sentido defendido pelos autores da Lei 9.882/99. É perfeitamente sustentável, portanto, a utilização da argüição de descumprimento de preceito fundamental para curar a violação de qualquer norma jurídica expressa ou implicitamente consagrada no texto da Constituição da República, ainda mais porque a ação destina-se à correção de atos inconstitucionais, justificando assim uma interpretação ampliativa quanto aos pressupostos.[21]
Reconhecendo a ambigüidade e indeterminação do dispositivo-matriz da argüição, ELIVAL DA SILVA RAMOS assevera que "não se trata de prevenir ou reparar a ofensa a todo e qualquer dispositivo constitucional e sim a ‘preceito fundamental’", parecendo concordar com a corrente doutrinária que diferencia o caráter da fundamentalidade da acepção de sinônimo de constitucionalidade, mas complementa dizendo: "a despeito de sua eficácia limitada, não há que se admitir que cabe à legislação ordinária precisar o sentido da expressão preceito fundamental. Em face da larga faixa de incerteza e indeterminação que integra seu significado de base, qualquer que fosse a orientação adotada em nível infraconstitucional, sempre seria passível de contestação pelos operadores do sistema, mormente pelo Supremo Tribunal Federal, a quem compete o julgamento da argüição".[22]
Por todos os posicionamentos trazidos à análise, forçoso concluir que o tema não apresenta contornos de uniformidade, nem dá mostras de estar-se encaminhando a um consenso doutrinário.
Oportuna, assim, a lição de INGO WOLFGANG SARLET, quando aduz: "Especialmente no que diz respeito à argüição de descumprimento de preceito fundamental, verifica-se, de plano, que a recente regulamentação pelo legislador ordinário pouco contribuiu para a clarificação dos contornos do instituto, inclusive quanto a seu objeto e finalidade, a respeito dos quais nunca houve consenso e, a depender do que se vislumbra em termos de produção doutrinária, dificilmente se logrará obter certa uniformidade, ao menos não antes de que se venha a sedimentar alguma orientação por parte do Supremo Tribunal Federal."[23]
Para esse autor, devem prevalecer as posições que tenham como elemento comum "o fato de levarem a sério o termo fundamental, salvaguardando, neste ponto, o espírito e a essência da Constituição, de tal sorte que preceitos fundamentais poderão ser considerados todas as normas constitucionais (ainda que não expressamente positivadas) enunciando princípios e direitos fundamentais, evidentemente não restritos aos Títulos I e II da nossa Carta Magna".[24]
Como situar, então, o conceito e a abrangência do preceito fundamental, para fins de identificação do objeto da argüição de descumprimento prevista na Constituição Federal, em seu artigo 102, § 1º?
Obviamente isso não se afigura tarefa de fácil solução.
Os próprios integrantes da comissão de juristas que deu gênese à Lei regulamentadora não são unânimes quanto aos contornos e extensão do instituto.
Não bastasse isso, há que se considerar tais divergências de opinião como fruto de uma realidade legislativa que afasta a norma de seu idealizador, tão logo positivada no mundo jurídico. A lei, uma vez publicada, rompe os vínculos com seu criador e assume vida própria. Valerá, portanto, o que diz a norma, se válida e eficaz apresentar-se, independentemente do sentido que se lhe quis dar quando da sua elaboração. Opera-se, portanto, uma ruptura entre o pensamento manifestado pelo legislador e a descrição literal da norma, no momento em que esta se faz operante, o que KARL LARENZ denomina de "teoria objectivista da interpretação".[25]
Não nos propomos dar ao instituto da argüição, muito menos ao termo "preceito fundamental", qualquer definição exaustiva. Isso seria insensato. Mais coerente será revelar o pensamento doutrinário, suas vertentes e dissensões, e a opção que nos parece mais acertada, para que o leitor formule, em meio a esta complexa gama de opiniões, o entendimento que melhor se amolde ao seu próprio pensar jurídico.
Preceito, derivado do latim praeceptum, traduz a idéia de regra, linha de conduta, diretriz, mandamento.
FRANCISCO DA SILVEIRA BUENO, citado por LUIZ HENRIQUE CAVALCANTI MÉLEGA, conceitua: "Preceito – s.m. Regra, conselho, mandamento, ordem, recomendação, máxima, provérbio, instrução, ensinamento. Lat. Praeceptum".[26]
Segundo MARIA GARCIA, para quem a legítima titularidade para o exercício dessa medida constitucional democrática jamais poderia ser retirada do cidadão, "Preceito que significa mandamento, ordenação, regra, norma de conduta, e que é também fundamento, ou seja, ‘base ou razão em que se firmam as coisas ou em que se justificam as ações’, na acepção mais comum, algo coordenado ao sistema constitucional, embora não expresso na constituição"[27]
Já o Professor JOSÉ AFONSO DA SILVA, quando analisa o dispositivo constitucional sob comento, conclui: "O §1º do art. 102 contém uma disposição não muito bem redigida, tal como dizer ‘preceito fundamental decorrente da Constituição’, quando deveria apenas falar em ‘preceito fundamental da Constituição’, mas isso não infirma nem mesmo prejudica a relevância da norma, assim enunciada: a argüição de descumprimento de preceito fundamental decorrente da Constituição será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei. ‘Preceitos fundamentais’ não é expressão sinônima de ‘princípios fundamentais’. É mais ampla, abrange a estes e todas as prescrições que dão sentido básico ao regime constitucional, como são, por exemplo, as que apontam para a autonomia dos Estados, do Distrito Federal e especialmente as designativas de direitos e garantias fundamentais (tít. II).[28]
Não obstante a idéia de preceito aproximar-se mais da natureza de regra do que de princípio, preferimos abstermo-nos de ingressar nos meandros dessa discussão, pois restou bastante claro dos excertos anteriormente transcritos, que tanto um quanto outro estariam abrangidos pelo vocábulo preceito fundamental.
Resta ao Supremo Tribunal Federal, na apreciação das ações a serem intentadas, delinear o perfil e a extensão do que possa ser entendido por preceito fundamental, já que tanto o constituinte quanto o legislador ordinário trataram genericamente da matéria.
Muito convenientes, para tanto, a indagação e a assertiva de WALTER CLÁUDIUS ROTHENBURG, assim formuladas: - "Fez bem o constituinte em não estabelecer desde logo quais os preceitos que, por serem fundamentais, poderiam ser tutelados pela argüição de descumprimento de preceito fundamental? E o legislador, deveria tê-lo seguido? Sim, agiram ambos com acerto: somente a situação concreta, no momento dado, permitiria uma adequada configuração do descumprimento a preceito fundamental da Constituição. Qualquer tentativa de prefiguração seria sempre parcial ou excessiva; e a restrição seria agravada pela interpretação restritiva que um rol taxativo recomenda."[29]
Esta última ponderação fala por si, ao tempo que revela a complexidade do assunto. De nossa parte, preferimos a concepção mais ampla, que conceda ao instituto da argüição de descumprimento de preceito fundamental um espectro de aplicabilidade abrangente, capaz de assegurar um controle efetivo da constitucionalidade, mesmo onde outras medidas, a despeito de previstas, não lograram tal êxito, podendo ser cabível tanto em situações de ameaça ou violação de qualquer preceito fundamental, assim entendidos tanto aqueles de maior conteúdo axiológico, quanto todos os demais previstos no bojo da Constituição e dela decorrentes, aqui incluindo-se os demais direitos e garantias decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais, agasalhados pelo artigo 5º, § 2º.