1. Introdução.
O Desenvolvimento Sustentável é um processo no qual as políticas econômicas, fiscais, comerciais, energéticas, agrícolas e industriais são organizadas para produzir um desenvolvimento econômico, social e ecologicamente sustentável, o que significa que o desenvolvimento integrado deve-se realizar com financiamentos próprios, para não aumentar a dívida externa, que outros terão que arcar no futuro. Devem-se desenvolver a saúde e a educação públicas no presente, para não legar uma dívida social às gerações futuras. Os recursos naturais devem ser utilizados de maneira que não causem dívidas ecológicas ao se explorar as capacidades de sustentação e produção da terra. [1]
Na história contemporânea, a consolidação do modelo do Estado Nacional, como forma avançada de organização social, e o modo de produção capitalista industrial, bem como o desenvolvimento científico, foram fatores importantes para a realização do progresso e do desenvolvimento humano, com a melhoria da qualidade de vida de uma parcela da população mundial, situada principalmente nos países ricos, deixando, porém, de alcançar as populações dos países pobres e uma parcela dos países em desenvolvimento, o que significa dizer que a maioria dessas populações não desfruta dos benefícios advindos do desenvolvimento. No conjunto, a população mundial viveu momentos históricos de selvageria, de dor, de angústia, de incerteza e de terror, por exemplo, as duas grandes Guerras Mundiais, as guerras regionais, a fome, a miséria, os problemas ecológicos e a ameaça nuclear.
Tais evidências configuram o que Edgar Morin denomina de uma situação de Agonia Planetária, asseverando que “Durante o século XX, a economia, a demografia, o desenvolvimento, a ecologia se tornaram problemas que doravante dizem respeito a todas as nações e civilizações, ou seja, ao planeta como um todo”.[2]
Ao uso racional dos bens naturais (água, ar e solo) aproveitando-os da melhor maneira possível, sem comprometê-los em quantidade e qualidade para as gerações futuras, damos o nome de sustentabilidade. A sustentabilidade do uso da água, da sua proteção, do seu uso racional, se estabelece com a sua gestão, ou seja, compensar sobre uma estrutura gerencial para atender a esses objetivos. A gestão se fundamenta como uma política de recursos hídricos, definida por um conjunto de princípios que atendem ao desejo da sociedade em regulamentar os usos, o controle e a proteção das águas. A política nacional é executada por um Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos, composto por um conjunto de ações voltadas à execução dos princípios e fundamentos, destas políticas. Esse sistema envolve governo e sociedade, estabelece ações destinadas à regularização do uso, controle e proteção das águas, fixados pela Política de Recursos Hídricos. O Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos permite executar a Política Nacional de Recursos Hídricos através de um Modelo de Gerenciamento de Recursos Hídricos, para qual o instrumento básico de ação é o Planejamento do Uso, Controle e Proteção das Águas, expressados tecnicamente e legalmente pelo Plano de Bacia Hidrográfica. [3]
Passados muitos anos desde a entrada em vigor da Constituição Federal atual, que não recepcionou a legislação infraconstitucional nos pontos em que estabelecia a propriedade privada sobre as águas, em 8 de janeiro de 1997, visando a regulamentar o art. 21, XIX, da Constituição, veio a ser publicada a Lei n° 9.433, instituindo a Política Nacional de Recursos Hídricos, a qual foi assentada nos fundamentos de que trata o art. 1° da Lei, sendo o primeiro deles a disposição categórica de que “a água é um bem de domínio público”, cristalizando-se, por meio da legislação infraconstitucional, aquilo que a Lei Magna já havia instituído, ou seja, a publicização integral da propriedade da água. [4]
No ano de 1992, Conferência Internacional de Água e Meio Ambiente, na cidade de Dublin, no mês de março, a Organização das Nações Unidas instituiu o "Dia Mundial da Água", publicando um documento intitulado "Declaração Universal dos Direitos da Água", contendo princípios bastante elucidativos sobre a importância da água para a humanidade.
Um dos primeiros princípios de declaração é que a água pertence ao patrimônio do planeta, sendo que cada continente, cada povo, cada nação, cada região, cada cidade, cada cidadão, é plenamente responsável aos olhos de todos. A água é a seiva de nosso planeta. Ela é condição essencial de vida de todo vegetal, animal ou ser humano. Sem ela não poderíamos conceber como são a atmosfera, o clima, a vegetação, a cultura ou a agricultura. Os recursos naturais de transformação da água em água potável são lentos, frágeis e muito limitados. Assim sendo, a água deve ser manipulada com racionalidade, precaução e parcimônia. O equilíbrio e o futuro de nosso planeta dependem da preservação da água e de seus ciclos. Estes devem permanecer intactos e funcionando normalmente para garantir a continuidade da vida sobre a Terra. Este equilíbrio depende em particular, da preservação dos mares e oceanos, por onde os ciclos começam.
Seguindo, na análise dos princípios da declaração citada, a água não é somente herança de nossos predecessores; ela é, sobretudo, um empréstimo aos nossos sucessores. Sua proteção constitui uma necessidade vital, assim como a obrigação moral do homem para com as gerações presentes e futuras. A água não é uma doação gratuita da natureza; ela tem um valor econômico: precisa-se saber que ela é, algumas vezes, rara e dispendiosa e que pode muito bem escassear em qualquer região do mundo. A água não deve ser desperdiçada, nem poluída, nem envenenada. De maneira geral, sua utilização deve ser feita com consciência e discernimento para que não se chegue a uma situação de esgotamento ou de deterioração da qualidade das reservas atualmente disponíveis. A utilização da água implica em respeito à lei. Sua proteção constitui uma obrigação jurídica para todo homem ou grupo social que a utiliza. Esta questão não deve ser ignorada nem pelo homem nem pelo Estado. Na realidade a gestão da água impõe um equilíbrio entre os imperativos de sua proteção e as necessidades de ordem econômica, sanitária e social. O planejamento da gestão da água deve levar em conta a solidariedade e o consenso em razão de sua distribuição desigual sobre a Terra.
A Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, possui como fundamentos básicos os artigos 23, incisos VI e VII e 224, da Constituição da República Federativa. Pretendeu-se, com isso, “estabelecer critérios de proteção ambiental adstrita a normas que conferem deveres aos entes da Federação e não simplesmente faculdades”.
Os princípios norteadores da Lei n° 6.938, devidamente arrolados em seu art. 2°, têm profundas implicações na proteção jurídica das águas: i – ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico; ii – racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; iii – planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais; iv – proteção dos ecossistemas; v – controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; vi - incentivo ao estudo e à pesquisa de tecnologia orientadas para o uso racional e à proteção dos recursos ambientais; vii – acompanhamento do estado da qualidade ambiental; viii – recuperação de áreas degradadas; ix – proteção de áreas ameaçadas de degradação; x – educação ambiental.
Dos princípios citados, merece destacarmos a afirmação de que deve existir a racionalização do uso da água, ocorrendo a instituição de instrumento de gestão, com a instituição de comitês de sub-bacia hidrográfica, a cobrança pelo uso dos recursos hídricos e a outorga de direito de uso de recursos hídricos.
Tarefa por demais complicada é definirmos o que seja meio ambiente. O meio ambiente constitui uma unidade que abrange bens naturais e culturais e que compreende “a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida humana, aí incluídos todos os elementos que, de alguma forma, contribuam para a existência, a manutenção e o aprimoramento da vida e de sua qualidade, tais como o patrimônio natural, paisagístico, histórico ou artístico”. [5]
Merece ser destacado que o art. 225, da Constituição da República também constitui fundamento da Política Nacional do Meio Ambiente, cujo caput prevê o seguinte: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.
Ao tratar do meio ambiente ecologicamente equilibrado, como um direito fundamental, a Constituição Federal de 1988, assevera que todos os destinatários estabelecem a existência de um bem que tem duas características específicas, a saber, ser de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, formulando inovação verdadeiramente revolucionária, no sentido de criar um terceiro gênero de bem que, em face de sua natureza jurídica, não se confunde com os bens públicos e muito menos com os bens privados. [6]
O princípio da defesa do meio ambiente conforma a ordem econômica, mundo do ser, informando substancialmente os princípios da garantia do desenvolvimento e do pleno emprego. Além de objetivo, em si, é instrumento necessário – e indispensável – à realização do fim dessa ordem, o de assegurar a todos existência digna. Nutre também, ademais, os ditames da justiça social. [7]
Antes da Constituição Federal de 1988, não havia no texto constitucional referência expressa acerca da proteção ao meio ambiente, sendo esta omissão grave sanada com a constituição cidadã, com previsão expressa do meio ambiente, nos seguintes dispositivos constitucionais: art. 5°, LXXIII, art. 170, VI, art. 186, II, além do capítulo específico constante no título VIII, art. 225.
As normas de direito ambiental possuem nítido caráter econômico, a própria política nacional do meio ambiente ancora-se em uma finalidade econômica, no sentido mais elevado que a expressão comporte. Assim considerada a questão, parece mesmo natural a Constituição Federal prevê a defesa do meio ambiente no capítulo destinado ao exame dos princípios que regem a atividade econômica, aliás, a conjugação do econômico e do ambiental reconduz de todo modo, ao que se tem entendido por desenvolvimento sustentável. [8]
A aceitação de que a qualidade de vida corresponde tanto a um objetivo do processo econômico como a uma preocupação da política ambiental afasta a visão parcial de que as normas de proteção do meio ambiente seriam servas da obstrução de processos econômicos e tecnológicos. A partir deste enfoque, tais normas buscam uma compatibilidade desses processos com as novas e sempre crescente exigências do meio ambiente. A Constituição Federal Brasileira contém este caráter integrador da ordem econômica com a ordem ambiental, unidas pelo elo comum da finalidade de melhoria da qualidade de vida. O direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado pode ser caracterizado como um direito fundamental, gozando do mesmo status daqueles descritos no artigo quinto desta carta. [9]
É determinante para conceituarmos um bem como ambiental, que ele deva ser, além de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida. Todos os bens essenciais à sadia qualidade de vida são aqueles fundamentais à garantia da dignidade da pessoa humana, pois constitui um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito (CF/88, art. 1°, III) e, que estão devidamente relacionados com todos os direitos fundamentais, inserido no art. 6° da Constituição o Direito à educação, à saúde, ao trabalho, ao lazer, à segurança, à previdência social, à proteção da maternidade e à infância e, à assistência aos desamparados.
Desta maneira, quanto antes se afirme que a água é um bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, não se lhe pode negar a natureza jurídica de bem difuso ambiental. Sua utilização, por este motivo, deve ser condicionada à manutenção do equilíbrio ecológico do ambiente. Isto, logicamente, quer significar que todo e qualquer uso implique um desequilíbrio juridicamente relevante, mas configura-se um limite fundado na sustentabilidade ambiental, que deverá ser observada por todos, Poder Público e coletividade.[10]
2. O SISTEMA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS
2.1. Fundamentos e Objetivos da Política Nacional dos Recursos Hídricos
As principais características das políticas dos países a seguir analisados, como meio para controle da poluição hídrica, foram as seguintes: Na Alemanha, a gestão do controle da poluição hídrica é centrada na gestão dos recursos hídricos com aplicação de cobrança por captação de água e por lançamento de efluentes para fins de financiamento do sistema de gestão, com uma relativa descentralização em organismos de bacia. Por sua vez na França, ocorre uma Gestão descentralizada em diversos organismos de bacia pautados em fortes aplicações da cobrança pelo uso da água e por emissão de efluentes para fins de financiamento, sistema de gestão e obras de controle da poluição.
A experiência européia no Gerenciamento de Recursos Hídricos influenciou sobremaneira diversos países, em suas legislações, como é exemplo o Brasil.
A experiência francesa, inglesa e alemã tem servido de modelo para diversos sistemas de gestão, inclusive o brasileiro. No início do Século XX, a primeira agência de Bacia foi a da Alemanha, sendo a Agência do Rio Rhur.
Na França, as Bacias, quadro administrativo dos Comitês de Bacia e das Agências das Águas são determinadas por decisão do Primeiro-Ministro são seis: Artois-Picardie, com sede em Douai; Rhin-Meeuse, com sede em Metz; Seine-Normandie, com sede em Nanterre; Loire-Bretagne, com sede em Orleans; Adour-Garronne, com sede em Toulouse Rhône-Mediterranée-Corse, com sede em Lyon, arreté do Ministro do Meio Ambiente de 14.11.91.[11]
Na Inglaterra e no País de Gales, o sistema de financiamento conheceu uma alteração considerável, com a privatização, em 1989, dos serviços de saneamento e de abastecimento de água. As companhias de águas passaram a beneficiar-se de um melhor acesso ao capital, devendo financiar a totalidade de seus custos mediante o redevance e faturado aos seus usuários. O nível de redevance é determinado pelo Escritório dos serviços de águas, após a consulta à Agência Independente de águas (NRA) e de outros órgãos. [12]
Dentro deste contexto, de modelos jurídicos, foi criada de acordo com o art. 1°, da Lei n° 9.433, de 8 de janeiro de 1997, a Política Nacional de Recursos Hídricos baseada nos seguintes fundamentos[13]:
i) a água é um bem de domínio público, sendo este bem ambiental de suma importância para o conjunto da sociedade, até pelo fato da água ser de domínio e interesse público, tornando-a bem do estado, representado pela figura da União Federal, inciso III do art. 20 da Constituição Federal, ora pelos estados da Federação, inciso I do art. 26 da Constituição Federal;
ii) a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico, significando dizer que o reconhecimento do Poder Público de que a água é um bem finito vulnerável, estando sujeito a escassez, devendo ocorrer o reconhecimento do valor econômico da água, indutor do uso racional desse recurso natural, pois serve de base à instituição da cobrança pela utilização dos recursos hídricos, ou seja, a água tem importante participação no desenvolvimento econômico e o seu potencial econômico mantém presente o interesse sobre ela;
iii) em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais, sendo colocado a vida em primeiro plano, estabelecendo um compromisso social, no qual a vida humana e dos animais sobrepuja os interesses econômicos;
iv) a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas, objetivando reconhecer a existência das diversas demandas pela água na nossa sociedade e admiti-las como sendo todas elas legítimas e em igualdade de condições para reivindicação do uso destes recursos, sem qualquer definição, a priori, de um uso privilegiado, como ocorria muitas vezes no passado, ao se atribuir ao setor hidroelétrico primazia dos interesses num contexto histórico de busca desenfreada do crescimento econômico; em outras palavras, com este fundamento quebra-se a indesejável hegemonia de um setor usuário sobre os demais, de forma que, após a vigência da Lei n° 9.433, de 98 de janeiro de 1997, todos os setores usuários têm igual acesso ao uso dos recursos hídricos;
v) a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, adotando-se, assim, a bacia hidrográfica como unidade de planejamento; este fundamento procura atribuir uma maior base ambiental para o gerenciamento, de forma que as unidades político-administrativas se obriguem as ações coordenadas e integradas, com base técnica, para defenderem os interesses que passaram a ser reconhecidos como sendo comuns, e não mais isolados; destaca-se que os limites da bacia são constituídos pelo perímetro da área a ser planejada, a fim de facilitar o confronto entre as disponibilidades e as demandas de água essenciais para o que se denomina balanço hídrico;
vi) a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades, sendo adotada a gestão descentralizada dos recursos hídricos significando que tudo quanto pode ser decidido em níveis hierárquicos mais baixos de governo não será resolvido pelos níveis mais altos dessa hierarquia; em outras palavras, o que pode ser decidido, no âmbito de governos regionais, e mesmos locais, não será tratado em Brasília ou nas capitais dos Estados; quanto à gestão participativa, trata-se de um processo que permite que os usuários, a sociedade civil organizada, as organizações não-governamentais – ONG´s e outros organismos internacionais possam influenciar no processo de tomada de decisão.
Acerca dos fundamentos da Política Nacional de Recursos Hídricos – PNRH, PAULO DE BESSA ANTUNES esclarece que o principal aspecto que pode ser compreendido deles é que a nova concepção legal busca encerrar com a verdadeira apropriação privada e graciosa dos recursos hídricos. A indústria e agricultura são os grandes usuários dos recursos hídricos. Normalmente a água é captada, utilizada e devolvida para o seu local de origem, sem que aqueles que auferem vantagens e dividendos com a sua utilização paguem qualquer quantia pela atividade. E mais, a recuperação e manutenção das boas condições sanitárias e ambientais dos recursos hídricos, conspurcados pelas diversas atividades econômicas que deles dependem, é um encargo de toda a sociedade que, com seus impostos, subsidia de maneira inaceitável diversas atividades privadas. A Política Nacional de Recursos Hídricos, em seus fundamentos, rompe com a antiga e errônea concepção de que os problemas referentes aos recursos hídricos podem ser enfrentados em desconsideração das realidades geográficas. A adoção da gestão por bacias é, na sua opinião, um passo fundamental para que se consiga um padrão do critério de que a gestão dos recursos hídricos é um elemento de interesse de toda a sociedade e que, portanto, somente em ações conjuntas é que se conseguirá obter resultados favoráveis. [14]
Nos termos da Lei n° 9.433, de 8 de janeiro de 1997, art. 2°, são objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos[15]:
i) assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos, estando em absoluta sintonia com o conceito de sustentabilidade, preocupando-se com a igualdade de acesso aos recursos naturais entre as diferentes gerações no tempo, assumindo claramente nossa responsabilidade face ao futuro do planeta e dos nossos descendentes;
ii) a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o transporte aquaviário, com vistas ao desenvolvimento sustentável, por este objetivo fica definido o papel dos recursos hídricos no desenvolvimento nacional, não apenas pelo uso deste recurso para as diversas atividades econômicas,mas também pela possibilidade de integração do território;
iii) a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais, ficando claro que a gestão racional buscada pela Política Nacional dos Recursos Hídricos – PNRH reconhece a responsabilidade humana em muitos dos eventos “catastróficos” ou eventos críticos, tais como enchentes ou estiagem, além de contaminação dos próprios corpos de água, ao mesmo tempo em que reconhece a capacidade humana de prevenir ou evitá-la através da ciência e da tecnologia, em benefício da coletividade.
Para a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, existem as seguintes diretrizes: I - a gestão sistemática dos recursos hídricos, sem dissociação dos aspectos de quantidade e qualidade; II - a adequação da gestão de recursos hídricos às diversidades físicas, bióticas, demográficas, econômicas, sociais e culturais das diversas regiões do País; III - a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental; IV - a articulação do planejamento de recursos hídricos com o dos setores usuários e com os planejamentos regional, estadual e nacional; V - a articulação da gestão de recursos hídricos com a do uso do solo; VI - a integração da gestão das bacias hidrográficas com a dos sistemas estuarinos e zonas costeiras.
2.2. Os Instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos
De acordo com o art. 5°, da Lei n° 9.433, de 8 de janeiro de 1997, são instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos[16]:
i) os Planos de Recursos Hídricos, consubstanciado em um documento programático para o setor hídrico, assemelhados à planos diretores que visam a orientar o gerenciamento dos recursos hídricos, a partir de um diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos e em cenários futuros projetados, tomando como base informações sobre o crescimento demográfico, mudanças de uso e ocupação do solo e nas atividades produtivas;
ii) o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água, como instrumento importante para ser estabelecido um sistema eficaz de vigilância sobre os níveis de qualidade da água dos mananciais;
iii) a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos é instrumento pelo qual o usuário obtém uma autorização, uma concessão ou, ainda, uma permissão, fornecida pelo Poder Público, para fazer uso da água. A outorga ao direito de uso da água constitui o elemento central do controle para o uso racional dos recursos hídricos, o que induz o usuário a uma disciplina desse uso;
iv) a cobrança pelo uso dos recursos hídricos, visa reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor, incentivar o racionamento dos recursos hídricos mediante indicação, ao usuário, de seu valor econômico e, ainda, obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contempladas nos planos de recursos hídricos;
v) a compensação a municípios, que teve o seu detalhamento previsto na Seção V, art. 24 da Lei 9.433, vetado na sua integralidade;
vi) o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos – SIRH, instrumento que visa subsidiar a elaboração de Planos de Recursos Hídricos, tratando-se, a bem da verdade, de um sistema encarregado de coletar, organizar, tratar, armazenar, criticar, recuperar as informações sobre recursos hídricos e fatores intervenientes em sua gestão.
Estes são os principais instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, os quais são necessários para que possamos abordar de maneira mais valorativa, o quadro institucional da política nacional de recursos hídricos.
2.3. O Quadro Institucional da Política Nacional de Recursos Hídricos
A participação popular, objetivando a conservação do meio ambiente, insere-se em um quadro mais amplo da participação diante dos interesses difusos e coletivos da sociedade. Sendo uma das notas características da segunda metade do século XX. Na seara ambiental, esta participação ficou bastante evidente, quando a Declaração do Rio de Janeiro, da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, de 1992, em seu art. 10, assevera que “o melhor modo de tratar as questões do meio ambiente é assegurar a participação de todos os cidadãos interessados, no nível pertinente.”. No nível nacional, cada pessoa deve ser a possibilidade de participar no processo de tomada de decisões. [17]
O Direito Ambiental possibilita aos cidadãos saírem de um estatuto passível de beneficiário, fazendo-os partilhar da responsabilidade na gestão dos interesses da coletividade inteira. Analisando a história do Brasil, até o final da ditadura, não havia o que se falar, em Controle Social, vez que estávamos em um estado autoritário, o qual não se coadunava com participação popular, até mesmo por serem idéias totalmente contrárias. Somente com o processo de abertura política e democrática, com a redemocratização do país, a partir do final do governo militar, na década de 80, é que passou a existir uma maior aclamação da expressão “controle social”.
Hodiernamente, constituiu um avanço na construção da sociedade democrática a instituição do Controle Social, uma vez que é determinante das alterações profundas, nas maneiras de relacionamento do aparelho estatal com o cidadão, este que é o destinatário final de todo o aparato estatal.
Com efeito, a descentralização estatal é decorrente do processo de Reforma do Estado que ora constatamos, a qual parte de uma premissa de que todos os problemas poderão ser solucionados, o mais próximo possível de um foco de origem, facilitando o controle social sobre a eficácia de qualquer problema proposto para resolver, já que a sociedade brasileira está bem mais participativa em termos políticos, preparada para assumir responsabilidades, podendo organizar-se e acionar mecanismos para o controle estatal.
No nosso país o controle social está tendo um avanço positivo, existindo diversos exemplos, como o que envolve questões amplas de interesse de toda a sociedade, como o Orçamento Participativo. Merece destacarmos que a participação popular na elaboração do Orçamento Municipal, em diversas cidades brasileiras, poderá ser suficiente para demonstrar ser esta uma forma democrática, para podermos decidir sobre a aplicabilidade dos recursos públicos em benefício da maioria. Nestas experiências, Informações são recolhidas, pesquisas são realizadas, objetivando a promoção de uma maior isonomia, na distribuição de bens e serviços.
É pressuposto fundamental do Controle Social a descentralização do Estado em direção à sociedade, pois faz com que ocorra a participação da população em geral, na gestão pública, possibilitando ao cidadão, efetivar o controle de todas as instituições e organizações, verificando o bom andamento, das decisões tomadas em seu nome.
Após um longo período de repressão, em torno de vinte e um anos, no qual ocorreram censuras, prisões políticas, extradições, desaparecimentos e assassinatos dos seus cidadãos, com o advento da Constituição Federal em 1988, passou-se pouco a pouco a ser implementada uma nova consciência política e social na “Nova República”, fazendo com que o Congresso Constituinte realizasse reuniões para fins de ser promulgada a mais “cidadã” de todas as Cartas Magnas, conforme as palavras do Deputado Ulysses Guimarães, objetivando celebrar todos os diversos ideais de liberdade pelos quais o país tanto esperava. Desta maneira, uma conseqüência da própria repressão, foi a de ser trabalhado no sentido de ser colocado no texto constitucional, diversos princípios e institutos garantidores dos direitos previstos na constituição.
No dia 05 de outubro de 1988, a Constituição Cidadã, recém promulgada, buscou inovar, procurando integrar direitos sociais e coletivos, algo inédito até então, já que estes interesses, pois apesar de aceitos, na prática não foram aplicados pela ausência de instrumentos processuais adequados a sua proteção, salvo os previstos na Lei n° 4.717/65, que introduziu a Ação Popular e fornece ao cidadão uma ferramenta jurídica para pleitear a anulação de atos lesivos ao patrimônio público.
A Lei n° 7.347/85, que dispõe sobre a Ação Civil Pública, passou a ser um instrumento efetivo de envolver os atos de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor e a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. Com o advento da Constituição Federal de 1988, assim como pelo Código de Defesa do Consumidor Lei n° 8.078/90, passou a alcançar atualmente todos os interesses difusos ou coletivos.
O que o cidadão brasileiro necessita é que seja iniciado um processo irreversível na vida do cidadão brasileiro, possibilitando a criação de instrumentos de fortalecimento da participação do cidadão em praticamente todas as áreas sob a tutela do Estado. Muitos são os exemplos de legislação esparsa neste sentido, como o Estatuto da Criança e do Adolescente, a lei de Direito Autoral, o Novo Código de Trânsito, o Código de Defesa do Consumidor, a Lei de Patentes, a Lei de Defesa do Meio Ambiente, o papel fiscalizador consagrado ao Ministério Público, o fortalecimento da atuação do Tribunal de Contas da União, dentre outros.
2.3.1. O Conselho Nacional de Recursos Hídricos
A Lei n° 9.433/97 instituiu o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos - SINGREH, com o objetivo de estabelecer um modelo jurídico institucional claro e baseado em novos princípios de organização para a gestão compartilhada do uso da água.
Com efeito, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos - CNRH é o órgão máximo na hierarquia do SINGREH, possuindo um caráter normativo e deliberativo, objetivando a definição de atribuições para a promoção da articulação do planejamento de recursos hídricos com os planejamentos nacional, regional, estadual e dos setores usuários; deliberação acerca dos projetos de aproveitamento de recursos hídricos; acompanhamento da execução e aprovação do Plano Nacional de Recursos Hídricos; estabelecimento dos critérios gerais para a outorga de direito de uso dos recursos hídricos e para a cobrança pelo seu uso.
Dentre as competências institucionais do Conselho cabe decidir acerca das grandes questões do setor, podendo dirimir todas as divergências de maior vulto. Merece destacarmos que cabe também ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos, decidir sobre a criação de Comitês de Bacias Hidrográficas em rios de domínio da União, com fundamento em uma análise mais detalhada da bacia e de suas sub-bacias, possibilitando um acompanhamento mais efetivo da implementação destes Comitês.
Por intermédio da Resolução nº 05 de 10 de abril de 2000, foram estabelecidas regras mínimas que possibilitam demonstrar a aceitação, pela sociedade, da real necessidade da criação de Comitês.
A composição do Conselho Nacional dos Recursos Hídricos é bastante diversificada, existindo representantes de Ministérios e Secretarias da Presidência da República com atuação no gerenciamento ou no uso de recursos hídricos; representantes indicados pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos; representantes dos usuários dos recursos hídricos e, representantes das organizações civis de recursos hídricos. Merece destacarmos que o número de representantes do poder executivo federal não poderá exceder à metade mais um do total dos membros do CNRH.
No que atine aos representantes dos Usuários, ocorreu a definição de que existiriam representantes para os setores de irrigação, industrial, concessionárias e autorizadas de geração hidrelétrica, pesca, lazer e turismo, prestação de serviço público de abastecimento de água, esgotamento sanitário e hidroviários.
Foram definidas, ainda, no escopo das organizações civis na seara dos recursos hídricos comitês de bacias hidrográficas, consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas; organizações técnicas e de ensino e pesquisa com interesse na área de recursos hídricos e, organizações não governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade.
2.3.2. Os Comitês de Bacias Hidrográficas
No âmbito do Sistema Nacional de Recursos Hídricos existem os Comitês de Bacias Hidrográficas que são órgãos colegiados instituídos por Lei. Estes colegiados são a base de uma filosofia de gestão participativa e integrada da água, possuindo o papel deliberativo, sendo composto por representante do Poder Público, da sociedade civil e de usuários de água, podendo ocorrer a instalação oficial em águas dominiais da União e dos Estados, existindo comitês federais e comitês de bacias de rios estaduais, definidos por sistemas e leis específicas.
Nos termos do art. 37 da Lei n° 9.433/97, “Os Comitês de Bacia Hidrográfica terão como área de atuação: I – a totalidade de uma bacia hidrográfica; II – sub-bacia hidrográfdica de tributário do curso de água principal da bacia, ou de tributário desse tributário; ou III – grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas”.
Os incisos citados acima demonstram a possibilidade de termos cinco tipos de Comitês. Interpretando o art. 37, podemos entender que os Comitês serão únicos em determinado espaço territorial. Contudo, o art. 37, inciso II, mostra que, numa bacia hidrográfica, pode haver uma divisão do espaço nos vários segmentos aí mencionados. A lei não deixou opção para criarem-se mais de três Comitês no mesmo interior de uma bacia hidrográfica. Esse critério poderá ser adequado para bacias não extensas e inadequadas para bacias como a do Rio São Francisco, com uma área de 640.000 Km2 e uma população de 9,7 milhões, e a do Rio Paraíba do Sul, como 330.00 Km2 e população de 2,9 milhões, como também, em bacias da Amazônia. [18]
Hodiernamente, os estudos sobre a gestão de recursos têm procurado conciliar as análises sócio-antropológicas que ora enfatizam o papel normativo-coercitivo do Estado, ora enfatizando os problemas e potencialidades da participação civil, e ora privilegiam o foco do mercado nesse processo. Ao analisarmos a gestão de recursos ambientais comuns requer, portanto, considerar um cenário de disputas no qual, logo de saída, todos os atores envolvidos têm, reconhecimento, poderes assimétricos. Em diversos países como o Brasil, no qual o peso do aparato estatal foi historicamente determinado pela unilateralidade, a gestão compartilhada se constitui em um desafio, principalmente para aqueles atores sociais que só recentemente começa a exercitar diferentes estratégias nesses processos, chamados participativos. [19]
2.3.3. Agência Nacional de Águas
O Brasil adotou em diversos serviços públicos um modelo das agências reguladoras, as quais são compostas por profissionais de notória especialização, com independência perante o Governo, cujas nomeações e exonerações pelo Poder Executivo são submetidas à aprovação do Poder Legislativo, com funções de mediação e arbitragem e de traçar diretrizes e normas. Merece destacarmos que a estas agências é assegurada autonomia política, financeira e de gestão. [20]
Instituída pela Lei n° 9.987, de junho de 2000, a Agência Nacional de Água - ANA é tida como autarquia sob regime especial, possuindo autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, criada pela Lei 9.984, de junho de 2000. A principal missão da Agência Nacional de Águas é a de regular o uso da água dos rios e lagos de domínio da União, para assegurar quantidade e qualidade para usos múltiplos, e implementar o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos - um conjunto de mecanismos, jurídicos e administrativos, objetivando o planejamento racional do uso da água com a participação de governos municipais, estaduais, dos usuários e da sociedade civil organizada.
Tem como atribuição, concorrente, a de executar a Política Nacional de Recursos Hídricos, e implementar, em sintonia com os órgãos e entidades que integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, os seguintes instrumentos desta Política nos corpos d'água cuja dominialidade pertença à União: a outorga preventiva e de direito de uso de recursos hídricos, a cobrança pelo uso da água, a fiscalização destes usos e o sistema nacional de informações.