1 INTRODUÇÃO
O Brasil é um país democrático, onde o povo escolhe seus representantes através do voto. A democracia é uma vitória do povo brasileiro, reconquistada após um período de ditadura militar.
A democracia brasileira, entretanto, é apenas representativa. O povo elege os seus representantes que irão governar e legislar por um período. As decisões tomadas por eles devem representar a vontade do povo, e são legitimadas por este fato.
Mas no final do século passado surge uma vertente que prega que a sociedade deve participar mais ativamente do governo, não apenas votando, mas também participando das discussões sobre assuntos de interesse coletivo.
Dessa vertente surge o modelo de gestão pública denominado social (ou societal). Como se verá, este modelo busca exatamente fomentar a democracia participativa, mas encontra um óbice: a falta de um modelo próprio de organização do Estado.
Este óbice contribui para que permaneça o atual modelo de gestão que foi implantado no Brasil na década de 1990: o modelo gerencial.
Este trabalho visa demonstrar que ao modelo social, além de faltar de um modelo de organização do Estado, falta também um conceito que o diferencie dos demais modelos de gestão pública. Demonstrar-se-á também que apesar destas carências, o Brasil não está calcado unicamente no modelo gerencial, já apresentando algumas características do modelo social.
2 CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA
Nos seus mais de quinhentos anos de história, o Brasil já experimentou diversas formas de Estado e de Governo. Primeiro, éramos apenas uma colônia que atendia precipuamente aos interesses da metrópole. Alguns séculos depois, passamos a ser um império onde a vontade do imperador era soberana e incontestável. A constituição era outorgada e não havia sequer indícios de participação popular nas decisões do governo. O poder era altamente centralizado, com um governo monárquico e Estado unitário.
No final do século XIX, esse cenário começa a se transformar. Apesar de não ter sido um movimento popular, em 1889 foi proclamada a República. Na Constituição promulgada dois anos depois, o Estado unitário foi substituído pelo Federal, a monarquia foi trocada pela república e foi adotado como sistema de governo o presidencialismo. Era uma constituição fundada no liberalismo, onde a liberdade individual deveria ser exercida sem o controle político do Estado. Nela estão consagrados os chamados direitos humanos de primeira geração.
Contudo, verificou-se que a não interferência do Estado na sociedade pode ser prejudicial a ela. Sem a interferência do Estado, a desigualdade aumenta, consequentemente a pobreza e a dominação também.
A crise de 1929 mostrou ao mundo que a sociedade e o capitalismo deixados a sua própria sorte pode ser desastroso. Sentiu-se a necessidade da intervenção do Estado para garantir a ordem econômica e social.
Nesse contexto, surgem os chamados direitos humanos de segunda geração, onde o Estado é chamado a garanti-los, consubstanciados no Brasil em seu texto fundamental de 1934.
Porém, três anos após a promulgação desta Constituição, Getúlio Vargas, que havia sido eleito pela Assembleia Constituinte de 1934 para um mandato até 1938, outorga uma nova, que concentrava o poder em suas mãos e dissolvia o poder legislativo nos âmbitos federal, estadual e municipal. Alguns direitos sociais não foram garantidos.
Tivemos, a partir de 1937, um governo autoritário e centralizado, mas, ao mesmo tempo, com uma política populista, com o intuito de atrair o apoio da população. Nesse período, por exemplo, é que foi instituída a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Mas a população não participava do governo nem de forma indireta, pois, como dito, foi dissolvido o poder legislativo, e o presidente expedia decretos-leis tratando de todas as matérias de competência legislativa da União[1].
Em 1945, Vargas foi deposto. Foram garantidas eleições presidenciais e houve a promulgação de uma nova Constituição em 1946 de caráter liberal e democrática.
O período democrático no Brasil, entretanto, sofreu um duro golpe em 1964, ano em que houve o golpe militar. O país passou a ser governado por militares através de Atos Institucionais. Os militares se mantiveram no poder até 1985, ano em que foi eleito presidente Tancredo Neves e seu vice José Sarney.
Em 1988, foi promulgada a atual Constituição, chamada de Constituição Cidadã, por ser garantidora dos direitos fundamentais e democrática. Nela estão previstos os chamados direitos humanos de terceira geração. A dignidade da pessoa humana e a cidadania são fundamentos da República Federativa do Brasil.
3 ORIGEM DO MODELO DE GESTÃO PÚBLICA SOCIETAL NO BRASIL
Após essa breve exposição histórica, percebe-se que a participação popular no governo sempre foi mitigada, quando não inexistente nos governos brasileiros.
Mas foi neste ambiente de opressão que brotou anseios de maior participação da sociedade na administração pública.
A vertente de gestão pública social deriva, no Brasil, dos movimentos sociais que mobilizaram o país durante o período ditatorial. Nesse período, a Igreja Católica, através das Comunidades Eclesiásticas de Base – CEBs, promoveu a criação de espaços onde as pessoas eram estimuladas a debater sobre questões cotidianas, contribuindo para a formação de lideranças populares. Disso resultaram reivindicações populares junto ao poder público sobre assuntos relacionados à qualidade de vida individual e coletiva[2].
A origem do modelo social deve-se, portanto, ao anseio da sociedade de participar mais ativamente do governo, não só como administrada, mas ajudando a administrar.
4 CONCEITO DE GESTÃO SOCIAL
Como reconhecem os autores nacionais sobre o tema, o conceito de gestão social ainda está em construção. Neste sentido, afirmam Ailton Cardoso Cancado, José Roberto Pereira e Vânia Aparecida Resende de Oliveira que “a literatura brasileira na área de administração pública e gestão social mostra que autores diversos concordam que o conceito de gestão social é um processo ainda em construção” [3].
Genauto Carvalho França Filho, corroborando o entendimento de que o conceito está em construção e precisa ser mais bem estudado, critica o uso imoderado que hoje se faz do termo gestão social:
[...] a ideia de uma “gestão social” convida a sua própria desconstrução, pois, uma interrogação que segue necessariamente tal formulação é aquela de saber: qual gestão não é social?
Evidentemente que se trata aqui de um questionamento contemporâneo em administração, pois não se imagina hoje uma gestão sem o envolvimento das pessoas, ou sem relacionamento humano. Toda gestão supõe portanto uma dimensão necessariamente social, ou poderíamos ainda chamar interacional, o que torna redundante uma formulação do tipo “gestão social”. Não é assim que hoje a definição de gestão mais celebrada pela literatura gerencial é aquela de “fazer as coisas através das pessoas”? Não são os gestores mais apreciados hoje sobretudo aqueles que conseguem seduzir as pessoas, o seu público interno...? E assim conquistar aquilo que é tido como a pedra angular do trabalho nas organizações hoje, ou seja, o comprometimento das pessoas. Daí, inclusive, a pertinência atual atribuída a temática da gestão de competência em administração[4].
Para este autor, o termo precisa ser compreendido sob dois aspectos: O primeiro compreende gestão social como uma problemática de sociedade. Neste aspecto, temos que:
O termo gestão social vêm sugerir assim que, para além do Estado, a gestão das demandas e necessidade do social pode se dar via a própria sociedade, através das suas mais diversas formas e mecanismos de auto-organização, especialmente o fenômeno associativo[5].
O segundo aspecto diz respeito a uma modalidade específica de gestão, opondo-se à gestão privada e à gestão pública.
Corresponde então ao modo de gestão próprio as organizações atuando num circuito que não é originariamente aquele do mercado e do Estado, muito embora estas organizações entretenham, em grande parte dos casos, relações com instituições privadas e públicas, através de variadas formas de parcerias para consecução de projetos. Este é o espaço próprio da chamada sociedade civil, portanto uma esfera pública de ação que não é estatal. As organizações atuando neste âmbito, que são sobretudo associações, não perseguem objetivos econômicos. O econômico aparece apenas como um meio para a realização dos fins sociais, que podem definir-se também em termos culturais (de promoção, resgate ou afirmação identitária etc.), políticos (no plano de uma luta por direitos etc.) ou ecológicos (em termos de preservação e educação ambiental etc.), a depender do campo de atuação da organização. É exatamente esta inversão de prioridades em relação a lógica da empresa privada que condiciona a especificidade da gestão social. Na prática, entretanto, o exercício de uma gestão social não ocorre sem dificuldades e muitos são os desafios que se impõem[6].
Infere-se das palavras do autor acima que a definição de gestão pública social deve levar em consideração a atuação de associações civis dentro da esfera pública, desenvolvendo atividades que a princípio deveriam ser realizadas pelo próprio Estado.
Com este conceito, porém, surge uma dúvida. Já existem estes tipos de sociedades civis atuando paralelamente/conjuntamente ao poder público no Brasil. Mas elas são resultado do modelo gerencial. Não estão elas mais ligadas ao modelo social? Pelo conceito dado pelo autor acima, pode-se dizer que sim. Voltar-se-á nesse assunto no item 6. Por enquanto, cabe concluir que o termo gestão social é carecedor de um conceito mais preciso e que o individualize dos demais modos de gestão pública.
Mas isso também não impede que se conceitue gestão social como aquela em que a sociedade é chamada para opinar sobre assuntos de interesse coletivo, abrindo-se canais de comunicação diretos entre sociedade e governo, incentivando a democracia participativa.
5 OBJETIVOS DA GESTÃO SOCIAL
A partir do conceito de gestão social, percebe-se que o objetivo desta é justamente trazer a população para dentro do governo. A sociedade não deve apenas eleger seus governantes e se deixar governar. Além da democracia representativa, a gestão social visa fomentar e implementar a democracia participativa.
E qual é o objetivo desta democracia participativa? É justamente dar maior legitimidade às tomadas de decisão do governo, que devem ser orientadas pela discussão social fundada no pluralismo e igualdade de opiniões.
Além disso, busca-se também um maior controle da administração pública pelos administrados. Como acentua Ana Paula Paes de Paula, a gestão social visa criar “instrumentos para possibilitar um maior controle social sobre as ações estatais e desmonopolizando a formulação e a implementação das ações públicas”[7].
Sobre a participação popular no governo e sua importância, ensina Reinaldo Dias:
Para que as funções estatais se desenvolvam plenamente, pelo menos três requisitos são necessários: (a) desenvolvimento pleno do Estado de direito, no qual exista segurança jurídica de acordo com as exigências da sociedade; (b) incentivo à participação dos cidadãos no processo político, com a existência de liberdade de expressão, que permita o desenvolvimento pleno das pessoas e dos grupos sociais; (c) que as regras que permitam o funcionamento da sociedade sejam claras e sua compreensão acessível a todos.
Há uma necessidade urgente de reformar o Estado e suas funções, e o principal desafio que se enfrenta é abri-lo para a sociedade, aperfeiçoar a descentralização e a redistribuição do poder e transformar as questões estatais em assunto público. Ou seja, valorizar a sociedade como fonte originária de legitimidade. Isto implica uma mudança profunda na cultura organizacional do Estado. O objetivo é passar de um Estado estruturado com base no princípio autoritário e hierárquico a um sistema pluralista e flexível de tomada de decisões, que incorpore diferentes atores no processo de governança, sem colocar em risco as bases da ordem democrática[8].
Talvez a necessidade de uma mudança profunda na organização do Estado mencionada pelo autor é um dos fatores que não permitiram ainda a implantação do modelo social no Brasil, questão examinada no próximo item.
6 A ESTRUTURA ESTATAL NO MODELO DE GESTÃO SOCIAL E O ATUAL MODELO DE GESTÃO DO ESTADO BRASILEIRO
Atualmente, o modelo de gestão adotado no Brasil é, predominantemente, o gerencial. Este modelo foi bem estudado e implantado no Brasil na década de 1990 no governo do então presidente Fernando Henrique Cardoso. O responsável pelo estudo foi o seu ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, que dirigiu Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE)[9].
O modelo gerencial tem suas raízes na Inglaterra e nos Estado Unidos durante as décadas de 1980 e 1990[10]. A sua implantação no Brasil se consolidou com a Emenda Constitucional 19/1998. Por ter objetivos claros e uma forma de aparelhamento do Estado bem definida, isto facilitou a sua implantação no país.
O mesmo não ocorre, porém, com a gestão social. Nota-se que o período em que se desenvolveu a vertente desse tipo de gestão coincide com a época em que foi implantada a gestão gerencial. Mas por que então não foi implantada a gestão social e sim a gerencial?
A gestão social, ao contrário da gerencial, não tem ainda um modelo próprio de organização do Estado, o que impossibilita a sua implantação.
[...] quando analisamos a vertente societal, não encontramos uma proposta para a organização do aparelho do Estado. O que verificamos por meio do exame da literatura é que, diferentemente da vertente gerencial – que estabelece um modelo federal a ser reproduzido nas diversas estâncias governamentais –, há uma focalização na organização local de experiências alternativas de gestão. De qualquer forma, a ausência de uma elaboração da vertente societal para o aparelho do Estado contribui para a permanência da proposta gerencial[11].
De acordo com o conceito de gestão social, percebe-se que o seu objetivo é dar meios à população para participar mais ativamente do governo. O seu foco é a dimensão sociopolítica, de modo que a formulação de políticas públicas não deve se concentrar nos próprios órgãos do governo. É necessário que se abram canais de comunicação diretos entre a sociedade civil e o governo. Mas falta uma modelo que permita implantá-la no Brasil. Isso sem dúvida é o grande desafio para este tipo de gestão.
Contudo, percebe-se que mesmo com essa deficiência, e sob a égide do gerencialismo, o Estado brasileiro não está completamente alheio ao modelo social. Isso deriva da própria Constituição da República, que garante à população vários direitos assistenciais e sociais.
Com a atual Lei Maior, não há como implantar o chamado Estado Mínimo, característica do modelo gerencial. Sabe-se que a partir da segunda geração de direitos humanos, o Estado é quem tem que garanti-los.
Com o dever de garantir tais direitos, não há como fazer uma gestão pública sem a interferência da própria sociedade, destinatária dos serviços sociais e que conhece sua reais necessidades. Tem-se, assim, um modelo gerencial, mas com tendências de um modelo social.
Percebe-se isso com muitas iniciativas governamentais locais, como, por exemplo, os projetos municipais de orçamento participativo, onde a população é chamada a debater e opinar sobre as finanças públicas e como devem ser manejados os recursos disponíveis para o município.
No entanto, voltando a utilizar as palavras de Ana Paula Paes de Paula, observa-se que “essas manifestações apresentam limites e ainda são locais e fragmentárias, trazendo para a pauta a questão da articulação dessas ideias e práticas em um projeto global de reforma do Estado” [12].
É o caso, também, das chamadas Organizações Sociais (OS’s) e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips). Ambas são pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviços sociais públicos e são apoiadas e fomentadas pelo Estado. As primeiras foram disciplinadas pela Lei 9637/1998 e as segundas pela Lei 9790/1999.
É certo que a entrega de atividades públicas a pessoas jurídicas de direito privado caracteriza certa forma de privatização, característica do modelo gerencial.
Mas além de não terem fins lucrativos, o que se busca realmente é fazer com que a própria sociedade desenvolva projetos de atividades não exclusivas do Estado. Este não está abrindo mão e delegando estas atividades, apenas incentivando a sociedade a desenvolvê-las.
Seguindo seus objetivos, estas organizações são boas para o Estado e para a sociedade. O Estado é ajudado na realização de atividades públicas. A sociedade tem a chance de criar organizações que absorvam as necessidades locais e melhorem as condições de vida da população, pois este é (ou deveria ser) o objetivo principal de tais organizações.
E isto não é uma forma de chamar a sociedade ao governo? Não pode ser vista como uma característica da gestão social? Certamente, desde que atenda aos interesses da sociedade, não apenas o do Estado, que é de se desincumbir de prestar um serviço que a Constituição assegura aos administrados.
O atual modelo da gestão pública brasileira é, como dito alhures, o gerencial, mas com ideologias do modelo social cada vez mais presentes. O óbice para a implantação deste modelo é a já exposta falta de um modelo de aparelhamento completo do Estado.
7 .CONCLUSÃO
O Brasil está entre um modelo gerencial e social.
O gerencialismo não foi implantado em sua pureza devido à Constituição de 1988, que obriga o Estado a prestar diversos serviços sociais.
O modelo social, por outro lado, não possui um modelo claro de organização do Estado. Falta-lhe até mesmo um conceito! Mas algumas iniciativas locais e até mesmo federais (OS’s e Oscips) demonstram que o Estado brasileiro apresenta algumas características pregadas por este modelo.
Talvez a busca por dar cada vez mais legitimidade ao poder dos governantes faça com que o modelo de gestão social seja a tendência no Brasil. Mas para isso, deve superar suas demonstradas carências.
BIBLIOGRAFIA
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Notas
[1] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14 ed. São Paulo: Saraiva, 2010. pag. 106.
[2] PAULA. Ana Paula Paes de. Administração pública brasileira entre o gerencialismo e a gestão social. Revista de Administração de Empresas. São Paulo, vol. 45, n. 1, págs. 36/49, jan-mar 2005. Disponível em <http://www.scielo.br/pdf/rae/v45n1/v45n1a05.pdf>. Acesso em: 16 out. 2012.
[3] CANCADO, Airton Cardoso; OLIVEIRA, Vânia Aparecida Rezende de; PEREIRA, José Roberto. Gestão social e esfera pública: aproximações teórico-conceituais. Cad. EBAPE.BR, Rio de Janeiro, v. 8, n. 4, dez. 2010. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1679-39512010000400004&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 16 out. 2012.
[4] FRANÇA FILHO, Genauto Carvalho. Gestão Social: Um Conceito em Construção. In: IX Colóquio Internacional Sobre Poder Local - II Colóquio Internacional El Análisis De Las Organizaciones Y La Gestión Estratégica: Perspectivas Latinas. Salvador-Bahia-Brasil, 16 a 18 de Junho de 2003. Tema Central:“Gestão XXI, Gestão do Desenvolvimento, Gestão Social”.
[5] op. cit.
[6] FRANÇA FILHO, Genauto Carvalho. Gestão Social: Um Conceito em Construção. In: IX Colóquio Internacional Sobre Poder Local - II Colóquio Internacional El Análisis De Las Organizaciones Y La Gestión Estratégica: Perspectivas Latinas. Salvador-Bahia-Brasil, 16 a 18 de Junho de 2003. Tema Central:“Gestão XXI, Gestão do Desenvolvimento, Gestão Social”.
[7] PAULA. Ana Paula Paes de. Administração pública brasileira entre o gerencialismo e a gestão social. Revista de Administração de Empresas. São Paulo, vol. 45, n. 1, págs. 36/49, jan-mar 2005. Disponível em <http://www.scielo.br/pdf/rae/v45n1/v45n1a05.pdf>. Acesso em: 16 out. 2012.
[8] DIAS, Reinaldo. Ciência Política. São Paulo: Atlas, 2011. pags. 125-126.
[9] PAULA. Ana Paula Paes de. Administração pública brasileira entre o gerencialismo e a gestão social. Revista de Administração de Empresas. São Paulo, vol. 45, n. 1, págs. 36/49, jan-mar 2005. Disponível em <http://www.scielo.br/pdf/rae/v45n1/v45n1a05.pdf>. Acesso em: 16 out. 2012.
[10] op. cit.
[11] op. cit.
[12] PAULA. Ana Paula Paes de. Administração pública brasileira entre o gerencialismo e a gestão social. Revista de Administração de Empresas. São Paulo, vol. 45, n. 1, págs. 36/49, jan-mar 2005. Disponível em <http://www.scielo.br/pdf/rae/v45n1/v45n1a05.pdf>. Acesso em: 16 out. 2012.