Resumo: O presente estudo envolve uma análise do Sistema dos Juizados Especiais à luz da Constituição Federal de 1988 (art. 98, I) e das Leis nº 9.099/1995, 10.259/2001 e 12.153/2009, que formam um microssistema processual.
Palavras-chave: Juizados, Especiais, Sistema, Microssistema, Fazenda, Pública
1. Breve histórico e evolução dos Juizados Especiais
Sob a égide da Constituição de 1969[1], a qual não continha qualquer previsão específica sobre Juizados Especiais, adveio a Lei nº 7.244, de 7 de novembro de 1984, com escopo de impulsionar o acesso à justiça e a credibilidade do Poder Judiciário. Este diploma legal estabeleceu a faculdade de criação nos Estados, no Distrito Federal e nos Territórios, dos Juizados Especiais de Pequenas Causas. Inaugurando, portanto, os Juizados Especiais, definiu-se a sua competência para as causas de reduzido valor econômico, que versassem sobre direitos patrimoniais e não excedessem, à data do ajuizamento, 20 (vinte) salários mínimos. A competência, assim, era definida exclusivamente pelo valor da causa.
Excluíam, todavia, da competência dos Juizados Especiais, ainda que de cunho patrimonial, às causas de natureza alimentar, falimentar, fiscal e de interesse da Fazenda Pública, acidentes do trabalho, a resíduos e ao estado e capacidade das pessoas. Por isso, não poderiam ser partes as pessoas jurídicas de direito público, a massa falida, o insolvente civil, o incapaz e o preso.
Expressamente constava no art. 1º, caput, e § 2º do art. 3º, que era opção do autor sujeitar-se ao procedimento dos Juizados Especiais. Ou seja, os Juizados Especiais eram competentes por opção da parte, sem qualquer imposição do legislador.
Quanto à finalidade da criação dos Juizados Especiais, descreve com precisão Leslie Shérida Ferraz:
Os Juizados Especiais foram concebidos para ‘facilitar o acesso à Justiça’, a partir da constatação de que causas de pequena expressão econômica não estava sendo levadas à apreciação do Poder Judiciário – quer pela descrença generalizada nesse órgão; quer pela desproporção entre o valor reclamado e os custos processuais; quer pela desinformação e/ou alienação da população brasileira (Dinamarco, 1998a). Pretendia-se, assim, criar um sistema apto a solucionar conflitos cotidianos de forma pronta, eficaz e sem muitos gastos.[2]
Como diferencial, o processo orientava-se pelos critérios da oralidade, simplicidade, informalidade, economia processual e celeridade, com a busca da conciliação das partes. Desse modo, o trâmite processual foi simplificado no cotejo com o procedimento comum. O juiz tinha ampla liberdade para determinar as provas a serem produzidas, decidindo cada caso da forma que reputasse mais justa e equânime, atendendo aos fins sociais da lei e às exigências do bem comum. No primeiro grau de jurisdição, havia a gratuidade quanto às despesas, custas e taxas. A parte podia demandar ou se defender pessoalmente em juízo, sem assistência de advogado. Enfim, patentemente o acesso à justiça fora ampliado e facilitado.
Atentando-se ao tema, a Constituição Federal de 1988 trouxe expressa previsão da criação dos Juizados Especiais nos arts. 24, X, e 98, I. O art. 24, X, dispõe que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre a criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas. Já o art. 98, I, aduz que a União, no Distrito Federal e nos Territórios, e os Estados criarão os Juizados Especiais, providos por juízes togados, ou togados e leigos, competentes para a conciliação, o julgamento e a execução de causas cíveis de menor complexidade e infrações penais de menor potencial ofensivo, mediante os procedimentos oral e sumariíssimo, permitidos, nas hipóteses previstas em lei, a transação e o julgamento de recursos por turmas de juízes de primeiro grau. O § 1º deste artigo (antigo parágrafo único, acrescentado pela EC nº 22/99 e renumerado pela EC nº 45/2004), explicita que a lei federal disporá sobre a criação de Juizados Especiais no âmbito da Justiça Federal.
Nesse sentir, a Constituição Federal de 1988 não só recepcionou a Lei nº 7.244/1984, como também impôs a criação dos Juizados Especiais (“criarão”). Não obstante, a Carta Magna deu-lhe uma nova realidade ao determinar que a competência para a conciliação, o julgamento (fase cognitiva) e a execução (fase executiva) das causas cíveis, é definida pela menor complexidade. Esse é único critério constitucional de determinação da competência dos Juizados Especiais Cíveis.
Leslie Shérida Ferraz aduz sobre as inovações da Carta Magna:
Depois da Lei nº 7.244/84, a Carta de 1988 deu novo vigor aos Juizados, tratando do instituto em dois dispositivo: art. 24, inciso X, que cuida da competência para legislar sobre os Juizados, e art. 98, inciso I, imperativo na determinação de que os estados e a União (nos territórios, e Distrito Federal) criassem os Juizados Especiais.
As inovações da Carta em relação à Lei nº 7.244/84 foram: (i) a instituição do juiz leigo, ao lado do juiz togado; (ii) a inserção da execução das causas cíveis, que constava no projeto original, mas foram excluída; (iii) a criação, ao lado dos Juizados Especiais Cíveis, dos Juizados Especiais Criminais; (iv) a alteração do objeto, de causas de reduzido valor econômico, para causas cíveis de menor complexidade; (v) autorização da transação.[3]
Por conseguinte, as causas cíveis que não excedessem a 20 (vinte) salários mínimos, em conformidade com o art. 3º da Lei nº 7.244/1984, eram consideradas de menor complexidade. Todavia, como vimos, o critério do valor da causa não era absoluto, já que a própria lei excluía algumas causas e determinadas pessoas de figurar como parte no processo, como por exemplo, os entes públicos. Além disso, considerando os princípios que regiam o sistema, e o norteamento dado pela Constituição Federal de 1988, se a causa torna-se complexa, o processo deveria ser extinto, com fulcro no art. 50, II, da Lei nº 7.244/1984.
Necessário destacar que a norma constitucional de instituição dos Juizados Especiais é de eficácia limitada, isto é, possui eficácia jurídica, mas não tem aplicabilidade imediata por depender de complementação do legislador infraconstitucional. Destarte, visando bem regulamentar a norma constitucional, adveio a Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995, a qual dispôs sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais no âmbito dos Estados, Distrito Federal e Territórios, e revogou expressamente (art. 97) a Lei nº 7.244/1984.
A Lei nº 9.099/1995, da mesma forma que a lei revogada, prevê sobre a natureza opcional dos Juizados Especiais Cíveis no seu art. 3º, § 3º, muito embora haja alguma celeuma a respeito, a ser tratada mais adiante.
Quanto à competência, estabeleceu dois critérios distintos: em razão do valor da causa e em razão da matéria. O inc. I do art. 3º descreve que compete aos Juizados Especiais Cíveis a conciliação, processo e julgamento das causas de menor complexidade, assim consideradas as causas cujo valor não exceda a 40 (quarenta) salários mínimos. Esse critério é o valor da causa. Os incs. II e III citam causas que, independentemente do valor, também adentram na competência dos juizados, como as enumeradas no art. 275, II, do CPC e a ação de despejo para uso próprio. Já no inc. IV há uma mescla dos critérios (matéria e valor da causa), ao descrever que as ações possessórias sobre bens imóveis de valor não excedente ao fixado no inciso I deste artigo.
O § 1º do art. 3º dispõe que compete ao Juizado Especial promover a execução dos seus julgados (inc. I) e dos títulos executivos extrajudiciais até o valor de 40 (quarenta) salários mínimos (inc. II).
Todavia, excluiu da sua competência, da mesma forma que a Lei nº 7.244/1984 as causas de natureza alimentar, falimentar, fiscal e de interesse da Fazenda Pública, e também as relativas a acidentes de trabalho, a resíduos e ao estado e capacidade das pessoas, ainda que de cunho patrimonial.
Na esfera federal, o legislador cumprindo a determinação contida na norma constitucional (§ 1º do art. 98), criou os Juizados Especiais no âmbito da Justiça Federal, através da Lei nº 10.259, de 12 de julho de 2001. Embora não tenha explicitado sobre a natureza opcional ou não, há expressa menção de que no foro onde estiver instalada Vara do Juizado Especial, a sua competência é absoluta. Definiu que compete ao Juizado Especial Federal processar, conciliar e julgar causas de competência da Justiça Federal até o valor de 60 (sessenta) salários mínimos, bem assim executar as suas sentenças. O critério de fixação da competência, portanto, é o valor da causa.
Houve exclusão, porém, das causas referidas no art. 109, incisos II, III e XI, da Constituição Federal, as ações de mandado de segurança, de desapropriação, de divisão e demarcação, populares, execuções fiscais e por improbidade administrativa e as demandas sobre direitos ou interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos (art. 3º, I); sobre bens imóveis da União, autarquias e fundações públicas federais (art. 3º, II); para a anulação ou cancelamento de ato administrativo federal, salvo o de natureza previdenciária e o de lançamento fiscal (art. 3º, III); que tenham como objeto a impugnação da pena de demissão imposta a servidores públicos civis ou de sanções disciplinares aplicadas a militares (art. 3º, IV).
Podem ser partes no processo, como autores, as pessoas físicas e as microempresas e empresas de pequeno porte, e como rés, a União, autarquias, fundações e empresas públicas federais (art. 109 da CF/88). De ver-se, deste modo, que pela primeira vez um ente público pode figurar no polo passivo da ação nos Juizados Especiais. O procedimento, não obstante, também orienta-se pelos princípios norteadores desde a origem, quais sejam, a oralidade, a simplicidade, a informalidade, a economia processual e a celeridade, buscando, sempre que possível, a conciliação ou a transação. Não bastasse tratar-se de juizado especial, o próprio art. 1º da Lei nº 10.259/2001 dispõe que se aplica no que não conflitar a Lei nº 9.099/1995.
Recentemente, adveio a Lei nº 12.153, de 22 de dezembro de 2009, a qual instituiu os Juizados Especiais da Fazenda Pública como órgãos da justiça comum e integrantes do Sistema dos Juizados Especiais, no âmbito dos Estados, Distrito Federal e Territórios, para conciliação, processo, julgamento e execução, nas causas cíveis de interesse estes entes mais os Municípios, até o valor de 60 (sessenta) salários mínimos.
Como se nota, da mesma forma que a Lei nº 10.259/2001, o critério orientador da fixação da competência para as causas de menor complexidade é o valor da causa, e no foro onde houver instalado Juizado Especial da Fazenda Pública, a sua competência é absoluta. Excepciona-se desta competência, as ações de mandado de segurança, de desapropriação, de divisão e demarcação, populares, por improbidade administrativa, execuções fiscais e as demandas sobre direitos ou interesses difusos e coletivos; as causas sobre bens imóveis dos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, autarquias e fundações públicas a eles vinculadas; e as causas que tenham como objeto a impugnação da pena de demissão imposta a servidores públicos civis ou sanções disciplinares aplicadas a militares (art. 2º, § 1º, I a III).
O art. 27 da Lei nº 12.153/2009 aduz que se aplica subsidiariamente o Código de Processo Civil, a Lei nº 9.099/1995 e a Lei nº 10.259/2001. A par disso, temos um verdadeiro microssistema processual dos Juizados Especiais Cíveis, o qual sempre deve ser interpretado à luz da Constituição Federal de 1988.
2. Criação do Sistema dos Juizados Especiais
É preciso enfrentar, em primeiro lugar, a discussão se há diferenciação entre Juizados de Pequenas Causas e Juizados Especiais Cíveis. Isso é relevante, pois direcionará a interpretação dos diplomas legais em vigor.
Há quem veja a diferenciação na própria Constituição Federal de 1988, o qual no seu art. 24, X, menciona sobre a criação, funcionamento e processo dos Juizados de Pequenas Causas, e no art. 98, I, ao determinar a criação dos Juizados Especiais.
O renomado jurista Alexandre Freitas Câmara defende a tese que há diferenciação entre Juizados Especiais Cíveis e os Juizados de Pequenas Causas e que não se trata de um mesmo órgão.
A meu juízo, os Juizados Especiais de Pequenas Causas devem ser órgãos para causa de pequeno valor econômico, como eram os Juizados regidos pela Lei nº 7.244/1984 (que eram competentes para causas cujo valor não ultrapassasse vinte salários-mínimos). De outro lado, os Juizados Especiais Cíveis são competentes para causas de menor complexidade. Parece-me evidente que a menor complexidade de uma causa não tem qualquer ligação com seu valor. Um processo em que se busque, por exemplo, reparação de danos decorrentes de acidente de trânsito tem a mesma complexidade, que o acidente envolva um Fusca 1966 e um Corcel 1972, ou tenha dado entre uma Ferrari e uma Maserati. Os dois acidentes, embora envolvam valores evidentemente diferentes, um pequeno e um altíssimo, são causas que têm a mesma complexidade jurídica, podendo ser, ambas, deduzidas perante os Juizados Especiais Cíveis (ainda que possivelmente só a primeira possa ser levada a um Juizado de Pequenas Causas).
[...]
Assim, porém, não preferiu o legislador. Optou-se pela revogação pura e simples da Lei nº 7.244/1984, criando-se um só órgão jurisdicional, chamado de Juizado Especial Cível, com competência para causas cíveis de pequeno valor e de pequena complexidade. Isso faz com que os Juizados Especiais Cíveis, na forma como são regidos pela Lei nº 9.099/1995, sejam, a rigor, não só Juizados Especiais Cíveis, mas também Juizados de Pequenas Causas.
Essa afirmação é, a meu sentir, de extrema importância para que se possa interpretar corretamente algumas disposições da Lei nº 9.099/1995.[4]
Coerentemente ao seu entendimento, ao tratar especificamente dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, assim, alude o doutrinador:
Há, porém, um importante aspecto a considerar: a competência dos Juizados Especiais Cíveis Federais do dos Juizados Especiais da Fazenda Pública é fixada em razão do valor da causa. Apenas causas cujo valor não exceda de sessenta salários-mínimos podem ser submetidas aos Juizados Especiais Cíveis Federais e aos Juizados Especiais da Fazenda Pública. Pode-se, pois, dizer que os Juizados Especiais Cíveis e os Juizados Especiais da Fazenda Pública, são, na verdade, Juizados Especiais de Pequenas Causas. O que determina a competência dos Juizados Especiais Cíveis Federais e dos Juizados Especiais da Fazenda Pública não é a pequena complexidade da matéria, mas o valor da causa.[5]
Leslie Shérida Ferraz aduz, entretanto, que a tese de diferenciação entre Juizados de Pequenas Causas e Juizados Especiais Cíveis, no que toca à sistematização, está superada. Diz a doutrinadora:
Com a duplicidade de tratamento, chegou-se a defender que a Constituição teria apartado os institutos. Embora alguns autores ainda defendam que os Juizados de Pequenas Causas não se confundem com os Juizados Especiais Cíveis, ao menos no que tange a sua sistematização, essa tese foi superada pela edição da Lei nº 9099/95, que expressamente revogou a Lei nº 7.244/84 e, embora apenas faça menção às ‘causa cíveis de menor complexidade’, também enumera, entre elas, causa de ‘menor valor’, de até 40 salários mínimos (art. 3º, inciso I, Lei nº 9.099/95) (Alvim, 2007: 119).[6]
Entendemos que essa diferenciação (Juizados de Pequenas Causas e Juizados Especiais) não existe, visto tratar-se do mesmo órgão jurisdicional, cuja disciplina orgânica foi tratada no inc. I do art. 98 da Carta Magna. De fato, esta norma versa de elemento orgânico da Constituição[7] (Título IV – Da Organização dos Poderes), porquanto regula inteiramente os Juizados Especiais, explicitando a organização, a composição, a competência e o procedimento diferenciado. Já o art. 24, X, refere-se, exclusivamente, à competência legislativa concorrente, em que a União legisla sobre normas gerais e os Estados e o Distrito Federal legislam sobre normas específicas. Logo, a nosso juízo, tratam-se de expressões sinônimas.
Fernando da Fonseca Gajardoni, respondendo ao questionamento se os Juizados Especiais da Fazenda Pública são os Juizados Especiais do art. 98, I, da Constituição Federal de 1988, aduz que:
Só interpretando que os JEFP integram os Juizados Especiais previstos no art. 98, I, da Constituição Federal, que se pode ter por constitucional o novo órgão previsto na Lei 12.153/2009.
De fato, apenas por comando constitucional expresso poderia o legislador federal ordinário criar, na estrutura judiciária dos Estados-membros e Distrito Federal, órgão judiciário que funcionará às expensas e sob as ordens deles, e não da União.
Do contrário, estaríamos violando frontalmente o pacto federativo previsto no art. 1º, caput, da Constituição Federal, bem como permitindo que por norma infraconstitucional fosse alterada cláusula pétrea da Carta Constitucional (art. 60, § 4º, I, da CF).
Temos lá nossas dúvidas sobre a resposta ideal à questão ora posta, até mesmo porque o constituinte, quando da elaboração do art. 98 da CF, deixou expresso o desejo de criar, também, o Juizado Especial da Justiça Federal (art. 98, § 1º, da CF), restando silente quanto aos Juizados da Fazenda Pública na estrutura dos Estados e DF.
De qualquer forma, para que se dê sustentação ao novo órgão – cuja finalidade e propósito são louváveis –, é de se ter em mente que a locução ‘causas cíveis’ do art. 98, I, da CF necessariamente deverá abarcar, além das causas já previstas na Lei 9.099/1995, também as que tenham como parte demandada as Fazendas Públicas Estadual, Distrital, Municipal e dos Territórios, ora objeto de disciplina na Lei 12.153/2009.[8]
Joel Dias Figueira Júnior, com ênfase no art. 98 da Constituição Federal, menciona sobre a compreensão, o núcleo, origem e natureza do Sistema dos Juizados Especiais:
Para bem compreendermos o que venha a ser um ‘sistema’, buscamos na etimologia da palavra a sua origem do grego e do latim (systema), denotando ‘reunião’ ou ‘grupo’. Em sequência, colhe-se no Dicionário Aurélio que, dentre outros significados, ‘sistema’ indica um ‘(...) conjunto de elementos, materiais ou ideais, entre os quais se possa encontrar ou definir alguma relação; disposição das partes ou dos elementos de um todo, coordenados entre si, e que funcionam como estrutura organizada; sistema penitenciário; sistema de refrigeração (...); reunião coordenada e lógica de princípios ou ideias relacionadas de modo que abranjam um campo do conhecimento (...); conjunto ordenado de mios de ação ou de ideias, tendente a um resultado; plano, método (...)’.
Nessa perspectiva, podemos dizer que os Juizados estaduais (Cíveis, da Fazenda Pública e Criminais), compõem uma espécie de ‘sistema’, na exata medida em que se reúnem em normas atinentes ao mesmo tema central, cujo núcleo, origem e natureza convergem publicisticamente para a Lei Maior, com recepção em seu art. 98, I, e § 1º.[9]
Destarte, a Constituição Federal, no seu art. 98, I, impôs a criação de um órgão (Juizado Especial) e de um procedimento diferenciado para as causas cíveis de menor complexidade. Estabeleceu, deste modo, e nessa perspectiva, a criação de um sistema, estatuto ou microssistema processual diferenciado no cotejo com os procedimentos previstos no Código de Processo Civil ou em outras leis especiais.
De se perceber, assim, que toda interpretação dos dispositivos legais contidos nas Leis nº 9.099/1995, 10.259/2001 e 12.153/2009 deve perpassar obrigatoriamente pelo inc. I do art. 98 da Carta Magna, a fim de dar azo a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade, ou mesmo para dar sustentação a uma norma infraconstitucional.
E no intento de cumprir o comando constitucional sobre a criação de um sistema próprio, o art. 93 da Lei nº 9.099/1995 já mencionava sobre o Sistema dos Juizados Especiais e, recentemente, com a vigência da Lei nº 12.153/2009, o parágrafo único do art. 1º dispôs que o Sistema dos Juizados Especiais dos Estados e do Distrito Federal é formado pelos Juizados Especiais Cíveis, Juizados Especiais Criminais e Juizados Especiais da Fazenda Pública. O art. 17 também menciona sobre o Sistema dos Juizados Especiais ao tratar das Turmas Recursais.
O Sistema dos Juizados Especiais consiste, pois, num conjunto de normas que cuida de um mesmo instituto, com princípios e regras próprias (microssistema processual), cujo objeto, no campo cível, é a causa de menor complexidade. Por consectário lógico, o caso concreto deve, prioritariamente, ser solucionado de acordo com as regras que compõem o Sistema dos Juizados Especiais, como veremos adiante com mais vagar.
Desse modo, efetivamente[10] a partir da Lei nº 12.153/2009, instituiu-se o Sistema dos Juizados Especiais para conciliação, processo, julgamento e execução, das causas cíveis de menor complexidade (art. 98, I, da CF/88), o qual possui princípios e regras próprias.