A lei 11.079/2004 criou uma nova espécie de concessão de serviço ou obra pública, a Parceria Público Privada (PPP).
A PPP é o contrato administrativo de concessão efetuado ou na modalidade patrocinada ou na modalidade administrativa.[1]
Trata-se de um modelo alternativo às concessões classicamente implementadas pelo Direito Administrativo, que visa dar fôlego a empreendimentos de maior monta, através da partilha dos riscos e resultados entre os parceiros públicos e privados.
O valor mínimo para admissão do contrato de parceria é de pelo menos 20 milhões de reais, com período de prestação de serviços não inferior a cinco anos, não podendo ultrapassar trinta e cinco anos.
Na modalidade patrocinada, além da fruição tarifária, o parceiro privado recebe contraprestação do parceiro público.
Na modalidade administrativa sua compensação advém exclusivamente da fruição tarifária, porém, esta é paga pelo parceiro público que figura como destinatário direto ou indireto do serviço prestado.
A crítica de Celso Antônio Bandeira de Mello, no ponto, é lapidar:
Assim, percebe-se que a lei visa, na verdade, por meios transversos, não confessados, é a realizar um simples contrato de prestação de serviços – e não uma concessão -, segundo um regime diferenciado e muito mais vantajoso para o contratado que o regime geral dos contratos. Ou seja: quer ensejar aos contratantes privados (os parceiros), nas “concessões” administrativas tanto como nas patrocinadas, vantagens e garantias capazes de atender aos mais venturosos sonhos de qualquer contratado. [2]
Entre as vantagens garantidas aos parceiros privados estão:
· Limitação de 35 anos para os contratos ao invés de 05 anos;
· Rol de garantias fornecidas ao parceiro privado bem mais abrangentes (algumas com sérios indicativos de inconstitucionalidade, como a vinculação de receitas públicas ou criação de empresa estatal criada para atuar como fundo garantidor, por exemplo);
· Solução de conflitos pela via arbitral (indicativo de inconstitucionalidade);
· Pagamento do parceiro privado por ordens variadas – ordem bancária, cessão de créditos não tributários, outorga de direitos em face da Administração Pública, outorga de direitos sobre bens dominicais;
· Fornecimento de garantias ao financiador do parceiro privado.
Ainda houve previsão de criação de sociedade com propósito específico, criada por ocasião da celebração do contrato de PPP, que poderá assumir a forma de companhia aberta com valores mobiliários negociáveis no mercado, sendo vedado ao Poder Público deter a maioria de suas ações, salvo quando sua aquisição for efetuada por instituição financeira controlada pelo Poder Público, na hipótese de assunção por inadimplemento contratual referente ao financiamento.
Os defensores do modelo de PPP argumentam que sua configuração permite um maior cipoal de investimentos da iniciativa privada nos projetos públicos, dinamizando a sua implementação.
Elencam, entre outras, as seguintes vantagens:
· Celeridade na construção de infraestrutura mesmo em face da restrita disponibilidade de capital público ;
· Redução de custo no ciclo de vida do projeto;
· Redistribuição dos riscos;
· Melhoria da qualidade do serviço refletindo na integração dos serviços com o apoio de ativos, implementação da economia de escala, introdução de inovação na prestação de serviços e incentivos de desempenho;
· Geração de receitas adicionais;
· Reforço da gestão pública;
· Assunção pelo Governo do papel regulador.
É crescente a utilização das PPP com a finalidade de promover a revitalização do espaço urbano.
É o caso da execução na cidade do Rio de Janeiro por consórcio integrado pela Odebrecht, Carioca Engenharia e a OAS, que criou a Concessionária Porto Novo S/A, para implantação do Projeto Porto Maravilha.[3]
O Poder Público coordena os aspectos da Operação Urbana Consorciada do Porto do RJ(OUCPRJ) por meio da Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto S/A – CDURP.
Criou, nos termos do Estatuto da Cidade, uma Área de Especial Interesse Urbano do Porto e levou a leilão cerca de 6 milhões de Cepacs (Certificados de Potencial Adicional Construtivo) para promover a busca de recursos necessários para o financiamento de todas as intervenções urbanísticas.
O vencedor do leilão foi a Caixa Econômica Federal que, por meio de recursos do FGTS, arrematou todos os títulos (Cepacs) e agora poderá negociá-los com aqueles que tiverem interesse em construir além do gabarito previsto para a área, aumentando o coeficiente de aproveitamento dos terrenos. Em outras palavras, o dinheiro público da Caixa Econômica Federal é quem está a financiar o projeto.
Importante frisar que o valor total do contrato é de R$ 7.600.000.000,00 (7 bilhões e seiscentos milhões de reais).
Entre as previsões está a de recuperar a Zona Portuária do Rio, incorporando na revitalização urbana os 5 milhões de m² que permaneceram por décadas abandonados.
Outro caso envolve projeto que visa revitalizar o centro da cidade de São Paulo. Artigo da Revista Valor Econômico ilustra: [4]
Ipiranga com São João. Marco da cidade de São Paulo, o entorno do cruzamento das avenidas que se tornaram o símbolo da pujança da cidade nas décadas de 60 e 70 - e inspiraram "Sampa", uma das mais famosas canções sobre a capital paulista -, deu lugar hoje a um cenário de degradação e imóveis considerados subaproveitados.
A área é um dos alvos de uma Parceria Público-Privada (PPP) para a construção de 20,2 mil unidades habitacionais. O projeto do governo do Estado de São Paulo, em parceria com a prefeitura paulistana, é uma tentativa de trazer novos moradores para o centro da cidade, que perdeu quase 100 mil habitantes nos últimos 30 anos.
Além da migração, a região abriga galpões, antigas fábricas abandonadas, terrenos baldios e prédios sem ocupação que, agora, devem se transformar em condomínios que abrigarão, no mesmo espaço, comércio e residências para pessoas de baixa e média renda. A reocupação do centro está baseada em um modelo de "ocupação mista". Além de misturar comércio e residências no mesmo prédio, famílias com renda até três salários mínimos, e outras com até 16 mínimos de renda familiar, partilharão o mesmo condomínio.
A ação é pioneira e terá o desafio de viabilizar a primeira PPP habitacional do país, em uma região que recebeu, nos últimos dez anos, apenas 7 mil moradias construídas pelo poder público. Coordenado pela Casa Paulista, agência de fomento de habitação social do Estado, o projeto custará R$ 4,6 bilhões, sendo R$ 2,6 bilhões da iniciativa privada, R$ 1,6 bilhão do governo do Estado e R$ 404 milhões da prefeitura de São Paulo.
A intenção, segundo o secretário estadual de Habitação, Silvio Torres, é induzir a ocupação do centro e fazer com que outras empresas invistam no entorno dos imóveis que serão construídos ou reformados. "Em breve o centro terá novos moradores. Estamos incentivando a construção para a baixa renda, já que outras faixas conseguem ter acesso à região", diz o secretário.
É indiscutível que as PPP, dada à dimensão dos projetos que albergam, abrem espaço significativo para um conjunto de profissionais, requisitando dos mesmos especialização em determinadas áreas.
Nos projetos de revitalização urbana, a participação do arquiteto/urbanista e de especialistas em Direito Urbanístico se mostra evidente, a toda prova.
A reprojeção do espaço urbano necessita que o projeto se amolde a um só tempo ao plano diretor, ao zoneamento econômico ecológico, restrinja os impactos ambientais e de vizinhança, e, por fim, alcance os objetivos almejados pela parceria (criação de uma zona comercial, redistribuição da população residencial para localidades mais próximas de seus trabalhos, reestruturação do trânsito urbano, exploração de determinado escopo empresarial com potencial latente, etc.).
Na sociedade contemporânea a complexidade dos empreendimentos face ao conjunto de normas e regramentos torna cogente a atuação multidisciplinar. O arquiteto/urbanista dispõe sobre a projeção espacial das edificações e equipamentos públicos, o engenheiro ambiental sobre como estas afetarão lençóis freáticos, bacias hidrográficas ou vegetação adjacente, o jurista filtra as informações e sopesa na balança a obrigações, deveres e inevitáveis conflitos decorrentes.
Essa amálgama de posicionamentos vem a reboque do avassalador interesse econômico, que muitas vezes às atropela e deixam os despojos para as viúvas do amanhã, fazendo do texto constitucional letra morta, na parte em que impõe às gerações presentes a garantia de um ambiente equilibrado e sadio para as gerações futuras (art. 225 da Constituição Federal).
Por entre boas intenções ou arquétipo de licitude que se confere à velha apropriação do dinheiro público pelos financiadores de campanha (via de regra pela contemplação com vantajosos contratos com a administração pública), resta à esperança de que as PPP sejam utilizadas com bons propósitos, melhorando a prestação de serviços públicos e abrindo oportunidades profissionais para arquitetos, engenheiros, economistas, administradores e advogados.
BIBLIOGRAFIA:
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO. 20ª edição. São Paulo: Malheiros, 2005.
SOARES DIAS, Guilherme. PPP de habitação propõe reocupação mista do centro de SP - Valor Econômico - 05/04/2013. Texto disponível em: http://www.cbic.org.br/sala-de-imprensa/noticia/retorno-vira-da-venda-e-administracao-dos-imoveis. Consulta em 26 de agosto de 2013.
Notas
[1] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO. 20ª edição. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 727.
[2] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO. 20ª edição. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 732.
[3] Informações disponíveis no site http://portomaravilha.com.br/. Consulta em 26 de agosto de 2013.
[4] SOARES DIAS, Guilherme. PPP de habitação propõe reocupação mista do centro de SP - Valor Econômico - 05/04/2013. Texto disponível em: http://www.cbic.org.br/sala-de-imprensa/noticia/retorno-vira-da-venda-e-administracao-dos-imoveis. Consulta em 26 de agosto de 2013.