Desde o julgamento no STF, em 2007, dos Mandados de Injunção (MIs) 670, 708 e 712, ajuizados, respectivamente, pelo Sindicato dos Servidores Policiais Civis do Estado do Espírito Santo (Sindpol), pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educação do Município de João Pessoa (Sintem) e pelo Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário do Estado do Pará (Sinjep), resta consolidado o entendimento de que os servidores públicos não podem permanecer reféns da morosidade legislativa para exercerem seu direito à greve, assegurado no art. 37, VII da Constituição[1], devendo-se aplicar ao caso, no que couber, a lei que disciplina a matéria para o setor privado (Lei nº 7.783/89).
Contudo, alguns pontos permanecem controvertidos em relação ao tema, três deles, inclusive, sob apreciação do STF, já com reconhecimento da repercussão geral e pendentes de julgamento. Objetivamente, tratam-se dos temas 531, 541 e 544, ressaltando que este último não versa sobre limites e consequências do exercício do direito de greve, mas tão somente para a definição da competência para julgamento das ações nesta seara envolvendo empregados públicos celetistas e que se encontra concluso ao relator desde 22/10/2012, com parecer da PGR para firmar-se a competência da Justiça Trabalhista. Ao passo que o tema 541 trata da possibilidade ou não de exercício do direito de greve por policiais civis, matéria que pelo nível de especificidade não afeta à totalidade dos servidores públicos, mas tão somente a um grupo restrito, motivo pelo qual será oportunamente tratado em artigo à parte.
Desta feita, ater-se-á, suscintamente, ao primeiro dos temas (531) que trata da possibilidade de desconto nos vencimentos dos servidores públicos dos dias não trabalhados em virtude de greve.
1.0 – Dos requisitos para realização de greve no serviço público
Conforme já exposto, diante da ausência de legislação regulamentadora específica, aplica-se, por força de decisão do STF, as disposições da Lei nº 7.783/89, no que couber, também para as greves dos servidores públicos. Destarte, em apertada síntese, os seguintes seriam os passos/requisitos para a deflagração de uma greve:
a) Tentativa de negociação prévia, direta e pacífica de negociação;
b) Frustração ou impossibilidade de negociação;
c) Deflagração em assembleia, na forma do estatuto;
d) Comunicação aos interessados (empregador e usuários) com antecedência mínima de 48 horas (72 no caso de atividades essenciais);
e) Emprego de meios pacíficos para estimular a adesão ao movimento;
f) Garantia de prestação dos serviços indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade.
Entretanto, o simples preenchimento, em tese, de todos os requisitos acima, não é garante o reconhecimento da legitimidade do movimento grevista uma vez que sempre será trazido à baila o confronto entre a luta dos trabalhadores por melhores condições e os interesses da coletividade, a quem se garante a continuidade dos serviços públicos, pois, como bem salientou o Min. Mauro Campbell Marques, relator doREsp 1410513, publicado no DJe em 29/10/2013 “o princípio da continuidade é inerente ao caráter existencial do serviço público. Logo, a greve no setor público jamais poderá acarretar a paralisação total da prestação do serviço”.
Isso sem falar na subjetividade do critério “garantia de prestação dos serviços indispensáveis”. Sobre o que se destaca a recentíssima decisão do TST[2] definindo aos aeroviários a manutenção de 80% dos trabalhadores em atividade no caso de deflagração de greve, sob pena de multa diária de R$ 100 mil ao sindicado. Decisão que teve como resultado o cancelamento de movimento paredista em curso, sob o argumento de que tal percentual, na prática, engessou a manifestação dos trabalhadores[3], mas que nem de longe se compara à que foi tomada pelo STF em 2009 na Rcl 6568, vetando por completo o exercício do direito à greve aos policiais civis, decisão cuja ementa reproduz-se na íntegra (destacou-se):
EMENTA: RECLAMAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO. POLICIAIS CIVIS. DISSÍDIO COLETIVO DE GREVE. SERVIÇOS OU ATIVIDADES PÚBLICAS ESSENCIAIS. COMPETÊNCIA PARA CONHECER E JULGAR O DISSÍDIO. ARTIGO 114, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. DIREITO DE GREVE. ARTIGO 37, INCISO VII, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. LEI N. 7.783/89. INAPLICABILIDADE AOS SERVIDORES PÚBLICOS. DIREITO NÃO ABSOLUTO. RELATIVIZAÇÃO DO DIREITO DE GREVE EM RAZÃO DA ÍNDOLE DE DETERMINADAS ATIVIDADES PÚBLICAS. AMPLITUDE DA DECISÃO PROFERIDA NO JULGAMENTO DO MANDADO DE INJUNÇÃO N. 712. ART. 142, § 3º, INCISO IV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. INTERPRETAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO. AFRONTA AO DECIDIDO NA ADI 3.395. INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO PARA DIRIMIR CONFLITOS ENTRE SERVIDORES PÚBLICOS E ENTES DA ADMINISTRAÇÃO ÀS QUAIS ESTÃO VINCULADOS. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o MI n. 712, afirmou entendimento no sentido de que a Lei n. 7.783/89, que dispõe sobre o exercício do direito de greve dos trabalhadores em geral, é ato normativo de início inaplicável aos servidores públicos civis, mas ao Poder Judiciário dar concreção ao artigo 37, inciso VII, da Constituição do Brasil, suprindo omissões do Poder Legislativo. 2. Servidores públicos que exercem atividades relacionadas à manutenção da ordem pública e à segurança pública, à administração da Justiça --- aí os integrados nas chamadas carreiras de Estado, que exercem atividades indelegáveis, inclusive as de exação tributária --- e à saúde pública. A conservação do bem comum exige que certas categorias de servidores públicos sejam privadas do exercício do direito de greve. Defesa dessa conservação e efetiva proteção de outros direitos igualmente salvaguardados pela Constituição do Brasil. 3. Doutrina do duplo efeito, segundo Tomás de Aquino, na Suma Teológica (II Seção da II Parte, Questão 64, Artigo 7). Não há dúvida quanto a serem, os servidores públicos, titulares do direito de greve. Porém, tal e qual é lícito matar a outrem em vista do bem comum, não será ilícita a recusa do direito de greve a tais e quais servidores públicos em benefício do bem comum. Não há mesmo dúvida quanto a serem eles titulares do direito de greve. A Constituição é, contudo, uma totalidade. Não um conjunto de enunciados que se possa ler palavra por palavra, em experiência de leitura bem comportada ou esteticamente ordenada. Dela são extraídos, pelo intérprete, sentidos normativos, outras coisas que não somente textos. A força normativa da Constituição é desprendida da totalidade, totalidade normativa, que a Constituição é. Os servidores públicos são, seguramente, titulares do direito de greve. Essa é a regra. Ocorre, contudo, que entre os serviços públicos há alguns que a coesão social impõe sejam prestados plenamente, em sua totalidade. Atividades das quais dependam a manutenção da ordem pública e a segurança pública, a administração da Justiça --- onde as carreiras de Estado, cujos membros exercem atividades indelegáveis, inclusive as de exação tributária --- e a saúde pública não estão inseridos no elenco dos servidores alcançados por esse direito. Serviços públicos desenvolvidos por grupos armados: as atividades desenvolvidas pela polícia civil são análogas, para esse efeito, às dos militares, em relação aos quais a Constituição expressamente proíbe a greve [art. 142, § 3º, IV]. 4. No julgamento da ADI 3.395, o Supremo Tribunal Federal, dando interpretação conforme ao artigo 114, inciso I, da Constituição do Brasil, na redação a ele conferida pela EC 45/04, afastou a competência da Justiça do Trabalho para dirimir os conflitos decorrentes das relações travadas entre servidores públicos e entes da Administração à qual estão vinculados. Pedido julgado procedente.
(Rcl 6568, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 21/05/2009, DJe-181 DIVULG 24-09-2009 PUBLIC 25-09-2009 EMENT VOL-02375-02 PP-00736)
Como já destacado, primeiramente que a possibilidade do exercício do direito de greve por policiais civis será decidido pelo STF com efeitos de repercussão geral e, segundo, tal assunto, dado o universo mais restrito de interessados, bem como minúcias que demandam maior direcionamento, será tratado em separado, em material a ser oportunamente disponibilizado.
Contudo, ilustrativas a já referida posição do TST frente aos aeroviários, assim como a do STF a respeito dos policiais civis, no sentido de que um dos próprios requisitos para o exercício de greve, qual seja, a garantia de prestação dos serviços indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, pode inviabilizá-la.Não inviabilizando, contudo, a luta por melhores condições de trabalho e salário, apenas demandando mais criatividade e melhor assessoria jurídica. Ainda mais porque em ambos os casos há de se reconhecer a sintonia mesmo com os princípios internacionais de proteção ao direito dos trabalhadores.Pelo menos é o que se vislumbra pela redação do verbete nº 394 do Comitê de Liberdade Sindical, abaixo reproduzida:
O direito de greve só pode ser objeto de restrições, inclusive proibição, na função pública, sendo funcionários públicos aqueles que atuam como órgãos de poder público, ou nos serviços essenciais no sentido estrito do termo, isto é, aqueles serviços cuja interrupção possa por em perigo a vida, a segurança ou a saúde da pessoa, no todo ou em parte da população. (ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO, 1994, p. 77)
Da mesma forma, também encontra sintonia com o previsto no artigo 9º da Convenção nº 87/OIT[4] (Convenção Relativa à Liberdade Sindical e à Proteção do Direito de Sindicalização), ao passo que a cartilha Princípios do Comitê de Liberdade Sindical Referentes à Greve[5] afirma taxativamente a possibilidade de poder ser vedado o exercício do direito de greve a determinadas categorias de servidores públicos em função da natureza das atividades por eles desempenhadas. Extraindo-se do citado documento o seguinte posicionamento (p.10):
Nos últimos anos, os princípios do Comitê tem passado por uma evolução que se caracteriza pelo uso de critérios mais rigorosos para definir as categorias de empregados públicos às quais se poderia negar o recurso à greve. Assim, essas categorias tem sido reduzidas às que atuam como órgãos do poder público. Isso traz importantes consequências, pois o ponto de partida para determinar quais funcionários podem ser excluídos do direito de recorrer à greve já não é o fato de a eles se aplicar a legislação nacional sobre empregados públicos, mas a natureza das funções que exercem. (...) Por último, convém observar que, entre as categorias de funcionários que não atuam como órgãos do poder público, algumas podem ser excluídas do direito de greve porque trabalham em algum serviço essencial, no sentido estrito do termo.
Contexto que não se altera com a publicação do Decreto nº 7.944[6], de 06 de março de 2013, que promulgou a Convenção nº 151 e a Recomendação nº 159 da OIT sobre as relações de trabalho na Administração Pública.
Bem se vê, portanto, que o tema é bastante espinhoso e controverso, ainda mais pelo fato de, pelo menos ainda, não haver no ordenamento pátrio vedação legal ao exercício do direito de greve em relação a quaisquer categorias de servidores públicos civis. Ao contrário do que se pode imaginar diante da frequência dos movimentos paredistasintentados por servidores públicos, inclusive por parte daqueles a quem a Carta Magna veda taxativamente tal possibilidade, quais sejam, os policiais militares.
2.0 – Da competência para julgar as ações envolvendo greve de servidores públicos
A competência para julgamentodas ações envolvendo greve de servidores públicos estatutários corresponde a matéria já pacificada pelo STF, tornando desnecessários, diante dos objetivos do presente estudo, maiores aprofundamentos. Cabendo apenas referir que com o julgamento da ADI 3.395, a Corte Constitucional reconheceu a competência da Justiça Comum para dirimir os conflitos decorrentes dos conflitos entre servidores públicos e entes da Administração à qual estão vinculados, inclusive os relacionados ao exercício do direito de greve.
Assim, tratando-se de paralisações de servidores públicos estatutários estaduais, eventuais ações deverão ser propostas perante a Justiça Comum Estadual, ao passo que, tratando-se de servidores públicos federais a competência será da Justiça Comum Federal, em ambos os casos atentando-se para os critérios geográficos da jurisdição.
Sem prejuízo a que se reitere que a competência nos casos de empregados públicos encontra-se pendente de pacificação no STF (tema de repercussão geral nº 544), apesar da atual prevalência de entendimento pela competência da Justiça do Trabalho.
3.0 – Da possibilidade de desconto nos vencimentos dos servidores públicos dos dias não trabalhados em virtude de greve
Não raro utilizado como instrumento coativo para forçar a cessação de mobilização paredista, o desconto nos vencimentos dos servidores públicos dos dias não trabalhados em virtude de greve é objeto do RE 693456[7], leading case do tema de repercussão geral nº 531 no STF, sob relatoria do Min. Dias Toffoli, no qual o então Sub-procurador-Geral de República Wagner Castro Mathias Netto, consignou o entendimento no sentido de que
(...) o desconto só encontra respaldo legal quando os grevistas atuam de forma arbitrária e desproporcional à garantia do razoável funcionamento da instituição pública, durante o movimento paredista (...)
Sendo certo que o STJ, conforme manifestado em diversos julgados, firma-se pela possibilidade de desconto, encontrando-se em múltiplas decisões o seguinte teor: “Esta Corte assentou o entendimento de que, não obstante a constitucionalidade do movimento grevista realizado por servidor público, não se afigura ilegal o desconto referente aos dias parados”. Destaca-se, nesse sentido, os seguintes precedentes: Ag 1373177, Rel. Min. Castro Meira, DJe 14/02/2013; AgRg na Pet 8.050/RS, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, DJe25/02/2011; MS 15.272/DF, Rel. Min. Eliana Calmon, Primeira Seção,DJe 07/02/2011; Pet 7.920/DF, Rel. Min. Hamilton Carvalhido,Primeira Seção, DJe 07/02/2011; AgRg no REsp 1173117/RS, Rel. Min.Laurita Vaz, Quinta Turma, DJe 13/09/2010; AgRg no RMS 22.715/SP,Rel. Min. Jorge Mussi, Quinta Turma, DJe 30/08/2010; AgRg no AREsp 5.351/SP, Rel.Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 21/06/2011,DJe 29/06/2011;
Noutro sentido,entretanto, referencia-se a posiçãodo Min.Teori Albino Zavaski, prolatada no AREsp 132109, publicada em 03/04/2012
É pacífico o entendimento de que se cuida de verba alimentar ovencimento do servidor, tanto quanto que o direito de greve não podedeixar de ser titularizado também pelos servidores públicos, nãohavendo como pretender, tal qual faz o Poder Público, que o cortedos vencimentos, data venia, seja obrigatório, sem que se fale emretaliação, punição, represália ou modo direto de reduzir a um nadaesse legítimo direito consagrado na Constituição da República.
(...).
Não se enquadrando os dias paralisados, em razão de greve, naquelas situações previstas de falta não justificada, mesmo porque a mesma foi reconhecida como não abusiva, portanto, legal, é medida justa a restituição dos valores descontados no período do movimento paredista em questão, sob pena de se restringir a garantiaconstitucional fundamental de greve.
Do que se verifica a importância e urgência, em nome da segurança jurídica na relação entre servidores públicos e Poder Público, da pacificação da matéria. Ainda mais porque desumano sujeitar alguém à demora natural de curso de um processo para ter reconhecido seu direito à remuneração. Ressaltando-se que entre o reconhecimento de um direito pecuniário em face do Estado e a efetiva percepção do dinheiro, não raro, pode levar anos, senão décadas (fora os já despendidos até o trânsito em julgado processual).
Lógico que o pagamento de dias não trabalhados pode muito bem ser percebido como enriquecimento sem causa, algo vedado em nosso ordenamento. Contudo, não se pode olvidar a necessidade de procedimento administrativo prévio em que se garanta contraditório e ampla defesa, sob pena de responsabilização, em tese, por improbidade administrativa do gestor que proceder, sumariamente ao corte da remuneração de servidor grevista.
Ainda mais porque a Lei de Greve, como já repetidamente destacado, aplicável subsidiariamente à greve de servidores públicos, preconiza em seu art. 7º que a “participação em greve suspende o contrato de trabalho”, exonerando o empregador do dever de pagar o salário. Não obstante a lei permita, bem como a doutrina, a jurisprudência e o costume, que a suspensão seja convertida em interrupção (assegurando-se o direito ao salário) por meio de negociação. Inclusive é o que se depreende de parte do já citado Ag 1373177 julgado no STJ, de onde se extrai que:
Assim, os impetrantes têm direito a que essas faltas não sejamconsideradas para fins disciplinares, como abandono de serviço,insubordinação, etc, mas não para outros fins, como percepção devencimentos, aquisição de direito a licença prêmio, adicionais detempo de serviço e aposentadoria, se não houver reposição de aulas;apenas com negociação poderão assegurar tais contagens.
Ou seja, se por um lado é inadmissível o corte de salário como forma de coagir ao não exercício do direito constitucional à greve, por outro, nada impede que se inclua o compromisso de reposição dos dias parados nas negociações para, uma vez não repostos estes e após o devido processo administrativo, proceda-se ao corte dos dias não trabalhados e/ou não repostos.
Destacando-se que isso se dá no contexto atual, uma vez que a despeito da posição que venha a ser adotada pelo STF, certo é que cedo ou tarde será suprida a mora legislativa frente ao art. 37, VII da Carta de Outubro no tocante ao direito de greve dos servidores públicos uma vez que vários dos projetos de lei em tramitação sobre a matéria, em especial as proposituras mais recentes,trazem expressamente a previsãoda perda de salário dos dias não trabalhados. Destacando-se, a título de exemplo, o Projeto de Lei do Senado nº 710/2011 (art. 13, II) que prevê como efeito imediato da greve, dentre outros, a suspensão do pagamento da remuneração dos dias não trabalhados e (art. 13, III) a vedação à contagem dos dias não trabalhados como tempo de serviço, para quaisquer efeitos. Limitando ainda (art. 13, §1º) a possibilidade de acordo para compensação dos dias não trabalhados com o consequente pagamento ao máximo de 30 dias e tipificando como improbidade administrativa (art. 13, §2º) o acordo para pagamento de dias não trabalhados além do limite estabelecido.
3.1– Da impossibilidade de demissão por abandono de cargo em virtude da ausência ao trabalho em virtude de greve por mais de 30 dias consecutivos
Outro ponto bastante polêmico diz respeito à possibilidade ou não de aplicação de sanções disciplinares aos servidores públicos grevistas, em especial a pena de demissão nos casos de ausência ao trabalho em virtude de greve por mais de 30 dias.Oportunamente, aplicável inteligência da Súmula 316 do STF, que, suscintamente, declara que “a simples adesão à greve não constituí falta grave”, para que se chegue à conclusão de que, em regra, a resposta seria pela impossibilidade.
Inclusive, tal entendimento não deve ser adotado apenas no caso de servidores estáveis, mas também aos que se encontram em estágio probatório, tal como destacado na ementa do RE 226966, abaixo reproduzida integralmente(grifou-se):
DIREITOS CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO DE GREVE. SERVIDOR PÚBLICO EM ESTÁGIO PROBATÓRIO. FALTA POR MAIS DE TRINTA DIAS. DEMISSÃO. SEGURANÇA CONCEDIDA. 1. A simples circunstância de o servidor público estar em estágio probatório não é justificativa para demissão com fundamento na sua participação em movimento grevista por período superior a trinta dias. 2. A ausência de regulamentação do direito de greve não transforma os dias de paralização em movimento grevista em faltas injustificadas. 3. Recurso extraordinário a que se nega seguimento.
(RE 226966, Relator(a): Min. MENEZES DIREITO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, julgado em 11/11/2008, DJe-157 DIVULG 20-08-2009 PUBLIC 21-08-2009 EMENT VOL-02370-05 PP-01091 RTJ VOL-00211- PP-00510 RF v. 105, n. 403, 2009, p. 412-420 LEXSTF v. 31, n. 368, 2009, p. 269-283)
Logo, se nem em desfavor do servidor público ainda em estágio probatório é possível a aplicação da demissão por abandono de cargo em punição ao período superior a 30 dias de ausências ao trabalho decorrentes de adesão a movimento grevista, quanto mais no caso dos servidores já protegidos pelo manto da estabilidade que, apesar de não ser absoluta, não pode ser quebrada pelo exercício de um direito constitucional. São nesse trilhar os posicionamentosdo STF, dentre outros, nos Recursos Extraordinários 637176; 221276 e 221276.