"Pouca importância dão, em geral, os nossos publicistas às ‘questões de princípios’. Mas os princípios são tudo. Os interesses materiais da nação movem-se ao redor deles, ou, por melhor dizermos, dentro deles."
Ruy Barbosa
1. INTRODUÇÃO
Vivemos numa era em que o tema da proteção e preservação ao meio ambiente vem, gradualmente, tomando energia e contorno. O ser humano, diante dos abusos cometidos especialmente ao meio ambiente natural e artificial, vem mudando seus paradigmas de outrora. Fatores importantes que influenciaram nesta alteração cognitiva, pode-se afirmar, são o progressivo abandono da concepção religiosa e as transformações ocorridas desde a revolução industrial.
Todo este panorama levou, de forma global, as organizações internacionais, as sociedades organizadas, partidos políticos e os governos – especialmente aqueles cujos regimes são democráticos – a adotarem um discurso de caráter não apenas repressivo, mas, maiormente, preventivo.
No Brasil, dentre as providências adotadas, restou consagrada a internalização do princípio de número 16 da Declaração da ECO-92 sobre Ambiente e Desenvolvimento, firmada na Conferência das Nações Unidas realizada na cidade do Rio de Janeiro no ano de 1992. No ordenamento jurídico pátrio, o referido princípio restou denominado princípio do poluidor pagador.
O princípio do poluidor pagador se propõe a estruturar os órgãos estatais, inclusive sob o aspecto econômico e fiscal, de modo a possibilitar que o poder público e seus entes possam cumprir com eficiência sua obrigação de proteção e preservação do meio ambiente.
Não obstante, o principal propósito deste princípio não é a mera arrecadação, mas sim, o desestímulo ao dano ambiental. Neste aspecto, quando aliado aos instrumentos de Direito Econômico e Tributário – sob as nuances da extrafiscalidade – o primado em tela se manifesta como indutor de conduta – seja retirando dos administrados uma conduta danosa, seja, por outro, incentivando-os a permanecer numa conduta que se mostra equalizada com os preceitos legais traçados em favor do meio ambiente.
Da conjunção destes propósitos surgiu a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental - TCFA, uma exação cujo fato gerador é o exercício do poder de polícia conferido ao IBAMA – órgão autárquico cuja razão de ser é a execução da Política Nacional do Meio Ambiente, instituída por meio da Lei n. 6.938/1981.
Através deste artigo, pretende-se averiguar, inicialmente, se a TCFA se propõe a perfectibilizar os objetivos traçados, de forma eficaz, pelo princípio do poluidor pagador e, posteriormente, se a presente exação – sob a análise pormenorizada de sua regra matriz de incidência – encontra-se eivada de constitucionalidade e legalidade.
2. EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO PRÍNCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO
O século XX deu início a um movimento em prol da qualidade de vida do ser humano. Um grande marco ao apego e à busca desse bem-estar se deu na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, sediada em Estocolmo no ano de 1972.
Outra grande contribuição ocorreu posteriormente na cidade do Rio de Janeiro, em 1992. A ECO-92, como restou denominada, traçou os primeiros objetivos para a redução dos gases que geram o agravamento do efeito estufa. Ademais, foi esta convenção que originou a maior e mais importante conferência mundial sobre o clima e o meio ambiente – o Protocolo de Kyoto, no Japão – que resultou num tratado internacional, cujas imposições apresentadas se mostraram mais rígidas aos países signatários, que, por sua vez, comprometeram-se a reduzir a emissão de gases poluentes à atmosfera, com o intuito de combater o aquecimento global.
A Conferência no país sueco é considerada o primeiro ensaio no que tange a organização e regulamentação das relações entre o homem e meio ambiente, servindo de contribuição para os demais encontros que surgiram posteriormente. Resta evidente, na tentativa descrita acima, que a visão à época ainda era antropocêntrica, isolando o ser humano da ideia e do conceito de meio ambiente, como um ser não pertencente e sem interação com o sistema em que se encontra inserido.
O grande desafio com o encontro foi buscar um meio de possibilitar o atendimento das necessidades daquela geração presente, sem prejudicar a sobrevivência e a qualidade de vida das futuras. Pode-se dizer que dali se iniciou a discussão de se buscar um equilíbrio entre o desenvolvimento e meio ambiente.
Da Conferência de Estocolmo surgiu a “Declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano”, documento este que reproduziu princípios de comportamento e responsabilidade. Dentre os vinte e seis princípios, destaca-se aqui o primeiro, que versou:
O homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao desfrute de condições de vida adequadas, em um meio ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna, gozar de bem-estar e é portador solene de obrigação de proteger e melhorar o meio ambiente, para as gerações presentes e futuras. A esse respeito, as políticas que promovem ou perpetuam o “apartheid”, a segregação racial, a discriminação, a opressão colonial e outras formas de opressão e de dominação estrangeira permanecem condenadas e devem ser eliminadas.[1]
Com o propósito principal de se averiguar os avanços obtidos com a Conferência de Estocolmo de 1972, a Assembleia Geral das Nações Unidas determinou a realização de nova Conferência, que acabou por se realizar na cidade do Rio de Janeiro no ano de 1992, resultando na declaração de cinco documentos.
Dentre estes cinco documentos, destaca-se para o tema proposto a “Declaração do Rio sobre Ambiente e Desenvolvimento”. Este documento, infundido pelos ideais traçados em Estocolmo, apresentou vinte e sete princípios, visando à reflexão e um novo posicionamento do homem no planeta. O texto da referida declaração, em seu princípio 16, ensaiou a respeito do que se entende hoje como a primeira abordagem específica do princípio do poluidor pagador, incentivando diretamente o formato atual e vigente no ordenamento brasileiro. Dispõe o princípio:
Tendo em vista que o poluidor deve, em princípio, arcar com o custo decorrente da poluição, as autoridades nacionais devem procurar promover a internalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, levando na devida conta o interesse público, sem distorcer o comércio e os investimentos internacionais.[2]
A intenção em ressaltar a importância de instrumentos de Direito Econômico-Tributário, bem como a internalização de custos de natureza ambiental pelas atividades atuais e potencialmente poluidoras, visaram uma oneração pautada na isonomia.
A relevância do princípio 16, apontado na Conferência das Nações Unidas e visto sob o prisma do princípio da isonomia, é a de gerir os custos para a preservação e manutenção ambiental àqueles que promovem despesas específicas ao Estado, desonerando deste modo a coletividade de contribuintes pelo pagamento de ações as quais não dão causa.
O princípio do poluidor pagador foi incorporado ao sistema brasileiro através da Emenda Constitucional n. 42/2003, atribuindo nova redação ao art. 170, inciso VI, Constituição Federal, presente no capítulo dos princípios gerais da atividade econômica.
Maria Alexandra de Sousa Aragão, citada por Simone Martins Sebastião, elucida que o Princípio do Poluidor Pagador
[...] começou por ser apenas um princípio econômico, visando alcançar a máxima eficácia na internalização dos custos, mas ascendeu posteriormente a princípio geral de direito do ambiente, podendo considerar-se atualmente um princípio de ordem pública ecológica.[3]
A presença do princípio no referido capítulo aponta, preliminarmente, a intenção do legislador em torná-lo instrumento competente e legítimo para intervenção econômica, a fim de regulamentar a atividade empresarial privada potencialmente poluidora. De modo mais amplo, pode-se ainda compreender que tal recepção constitucional trouxe, para o âmbito do Direito Ambiental, um caráter interventor. A principal finalidade nesta incorporação diz respeito à responsabilização privada pela degradação ambiental.
Anteriormente, o princípio do poluidor pagador já integrava a legislação brasileira através da Lei Ordinária n. 6.938/1981, cujo art. 4º, inciso VII, estatuiu que a Política Nacional do Meio Ambiente atendesse aos fins de impor a obrigação de recuperação e indenização por danos causados àqueles que predam e poluem o meio ambiente.
3. O PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR E A SUA CONTRIBUIÇÃO PARA A PRESERVAÇÃO E PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE
O Direito Ambiental é orientado por três princípios setoriais: o princípio da precaução, cooperação e do poluidor pagador. A função primeira do Direito Ambiental é evitar riscos e a concretização dos danos ao meio ambiente. No entanto, quando isso não ocorre, é preciso identificar e responsabilizar os autores dos danos ambientais.
A Constituição Federal de 1988 elevou o meio ambiente à posição de valor constitucional, inserindo um capítulo específico para sua proteção, mais especificamente em seu art. 225, caput e seguintes.[4]Paralelamente, no art. 170, VI[5] do Texto Supremo (presente no capítulo que trata da ordem econômica e financeira) o legislador constituinte derivado destinou uma proteção especial ao meio ambiente, traçando sua proteção nos objetivos financeiros e econômicos da República Federativa do Brasil.
Desta forma, o art. 225 da Constituição Federal incumbiu, sobretudo, o Poder Público pela preservação ambiental. Para tanto, sagra-se necessária a criação de políticas de naturezas distintas para que se objetive este fim.
Todavia, antes mesmo da Lei Maior dispor, implicitamente, a respeito do princípio do poluidor pagador, a Lei n. 6.938/1981, que estatui a Política Nacional do Meio Ambiente, já visava, em seu art. 4º, VII, “[...] à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados”.[6]
Dentre as políticas que surgiram a partir do princípio do poluidor pagador, revela-se a estruturação dos órgãos estatais, inclusive sob o aspecto econômico e fiscal, de modo a possibilitar que o poder público e seus entes possam cumprir com eficiência as obrigações a estes transmitidas. Portanto, o meio indispensável para que se conquiste tal estruturação depende da presença do poder de tributar do Estado, aliado ao Direito Ambiental.
A problemática, quanto à criação de investimentos e estruturação da máquina pública em seus diversos setores, para que haja uma efetiva proteção ao meio ambiente, resultou no princípio do poluidor pagador. Este princípio não tem sua previsão expressa na Constituição Federal, uma vez que se encontra implícito no art. 225, § 2º da Constituição Federal e, concomitantemente, no art. 170, inciso VI, do mesmo diploma – a este último auferindo legitimidade para intervenção na economia e regularização da atividade privada potencialmente poluidora.
É devido a característica acima exposta que se dedica ao princípio do poluidorpagador o caráter de princípio de justiça tributária ambiental. Sobre a realização do princípio do poluir pagador, José Marcos Domingues pondera:
[...] o princípio do poluidor-pagador pode realizar-se através do licenciamento administrativo, da imposição de multas, da determinação de recuperação ambiental ou de medidas compensatórias, como pela cobrança de tributos, enquanto fontes de recursos para custeio da proteção ambiental.[7]
O princípio do poluidor pagador consiste em impor ao poluidor não só a responsabilidade pelos danos causados ao meio ambiente (pela via da responsabilidade objetiva), mas também de onerá-lo pelas despesas quanto à prevenção, reparação e repreensão. A respeito do alvo do princípio em questão, tem-se a ensinamento de Simone Martins Sebastião:
Impõe que o causador do dano ambiental, seja através da emissão de agentes poluentes, seja através da exploração irracional de recursos naturais, fique obrigado a arcar com os custos necessários à diminuição, eliminação ou neutralização desse dano. Pois aqui, o bem jurídico protegido é o meio ambiente, e o sujeito passivo, sofredor do dano, é toda a coletividade.[8]
Deste modo, quando se vislumbra este princípio sob a ótica do Direito Tributário, cujo requisito para sua incidência é a conduta lícita, faz-se imprescindível interpretá-lo de modo mais amplo, não apenas sob o escopo da atividade poluidora de fato, mas também sob àquela atividade que traz riscos em potencial ao bem tutelado em tela.
Não obstante, o principal propósito deste princípio não é a mera arrecadação, mas sim, o desestímulo ao dano ambiental. Logo, não se pode compreender o princípio do poluidor pagador por meio da mera ideia de “pagar para que se possa poluir”. Como pontua Édis Milaré, “O princípio não objetiva, por certo, tolerar a poluição mediante um preço, nem se limita apenas a compensar os danos causados, mas sim, precisamente, evitar o dano ao meio ambiente”.[9]
O princípio de poluidor pagador age para prevenir, desestimular e arrecadar – este último quanto da utilização de instrumentos do Direito Tributário. Por mais que o intuito seja estruturar a administração pública, a finalidade da tributação, no âmbito do Direito Ambiental, tem caráter desestimulador, ou seja, extrafiscal, como será melhor analisado nos tópicos subsequentes.
4. BREVES COMENTÁRIOS ACERCA DA TEORIA DAS EXTERNALIDADES E DA INTERNALIZAÇÃO DE CUSTOS DE PRODUÇÃO
No processo de transformação de determinado bem, no intuito de se levantar qual é o valor final daquilo que se está produzindo, as ciências econômicas estabelecem que os custos de produção devem ser devidamente considerados. Este exercício cabe para dimensionar, fielmente, qual é o custo final da produção.
Entretanto, somente com o levantamento de custos ligados diretamente à produção do bem, desconsiderando os demais fenômenos afetados pela atividade, fica impossibilitada a averiguação ampla e realista dos impactos externos gerados com o empreendimento.
Ocorre que, ao se considerar as circunstâncias alheias à cadeia de produção, – entenda-se por “alheias” todo tipo de fenômeno decorrente da atividade –, como os impactos sociais, políticos, econômicos e ambientais, sejam eles positivos ou não, torna-se possível chegar a um resultado mais exato deste custo – em seu sentido mais amplo –, dimensionando, desta feita, todas as contribuições geradas neste sistema.
Devido a esta busca de se averiguar os reais custos de produção, bem como pelas percepções mais humanísticas e sociais das ciências exatas, é que surgiu a Teoria das Externalidades.
Por esta teoria se pode afirmar, em síntese, que, em uma situação fática cujo resultado de uma atividade seja um fenômeno negativo, não seria equitativo a atividade empresarial se beneficiar somente dos proveitos econômicos, enquanto ficaria a cargo da sociedade suportar os ônus que tal atividade lhe proporciona.
Portanto, cumpre considerar que a teoria em tela se funda na internalização das externalidades que, sob escopo do Direito Ambiental, implica numa distribuição mais equitativa do ônus decorrente da álea empresarial. A este respeito, Simone Martins Sebastião leciona:
A internalização das externalidades ambientais a que se propõe o princípio do poluidor-pagador, sob inspiração do princípio da responsabilização – mas com este não confundido – consiste em fazer com que o causador da poluição arque com as despesas necessárias à diminuição, eliminação ou neutralização do dano ambiental. É, portanto, de índole mais preventiva do que reparatória.[10]
Nesta esteira, torna-se imperioso colacionar as palavras de Michel Prieur:
Numa acepção ampla, este princípio visa imputar ao poluidor o custo social da poluição que ele dá causa. Isto implica na adoção de um mecanismo de responsabilidade pelo dano ecológico abrangendo todos os efeitos de uma poluição não somente sobre os bens e as pessoas, mas também sobre a própria natureza. [...] Em termos econômicos, é a internalização dos custos externos ou teoria das externalidades.[11]
Assim, através da teoria das externalidades não só é possível averiguar custos e efeitos que a atividade traz, mas, sobretudo, “falhas de mercado”[12], e possibilitar um melhor agir do Estado, que pode corrigi-las ao identificá-las, procedendo com o devido combate e desestímulo de comportamentos danosos, prejudiciais à sociedade e ao meio ambiente (prejuízos socioambientais), inclusive através do emprego de instrumentos de Direito Econômico.
Vale salientar que a utilização de instrumentos de Direito Econômico, para regulamentação de atividade empresarial, sob o desígnio da teoria das externalidades, não deve se dar somente em casos de identificação de efeitos negativos de um agir do ente privado.
Isto, pois, ao se deparar com efeitos socioambientais positivos, o administrador público deve fazer uso do mesmo Direito Econômico – que ora serve para sancionar, coagir e repreender – para, numa outra oportunidade, incentivar o administrado a permanecer nesta linha de atuação, inclusive sob a forma de redução de tributação.
5. TRIBUTAÇÃO E MEIO AMBIENTE
O Direito Ambiental atinge vários ramos jurídicos, promovendo com estes uma relação cujo fim será, sempre, a “ambientalização” dos mesmos. Desta forma, há que se findar que o Direito Ambiental se caracteriza pela interdisciplinaridade, sempre convocando os demais setores para contribuir para a preservação e manutenção do meio ambiente.
Esta relação de integração não poderia se constituir de forma diversa com o Direito Tributário: enquanto o Direito Ambiental intenta a proteção e a prevenção, o primeiro fica encarregado de se moldar às regras e princípios que o primeiro âmbito da ciência jurídica instituiu.
Atualmente, os instrumentos de Direito Econômico têm demonstrado importante eficácia na proteção dos bens jurídicos tutelados pelo Direito Ambiental, como bem elucida Roque Antonio Carrazza:
Lembramos que a atividade financeira – dentro da qual se insere a tributária – não é um fim em si mesma. Neste sentido, é meramente instrumental, já que dá ao Estado os meios pecuniários de que necessita para atingir os fins que lhe são apontados pela Constituição [...].[13]
Diferentemente dos demais setores, como o Penal e o Administrativo – que agem, normalmente, após a consumação do ilícito ambiental, através de uma atuação sancionadora – o Direito Ambiental trabalha de forma a evitar a consumação do dano ao meio ambiente. Contudo, quando este ramo jurídico é integrado com o Tributário, tem-se a extrafiscalidade. Isto, pois, enquanto a fiscalidade visa o crescimento econômico, para que assim se atinja o desenvolvimento, a extrafiscalidade, aqui, visa o desenvolvimento sustentável.
Assim, diante de um cenário em que o contribuinte, ao compreender esta busca pelo desenvolvimento sustentável, resolve se enquadrar nos ditames legais, o Direito Tributário surge para incentivar a permanência nesta conduta positiva, proporcionando benefícios fiscais.
No mais, a tributação ambiental não se destina a incrementar a arrecadação, pois seu objetivo é minimizar os danos ambientais através da internalização dos custos socioambientais, sem que com isso se crie impedimentos ao desenvolvimento industrial.
Este instrumento de Direito Econômico, ao ser utilizado de forma racional em prol do meio ambiente, surge como um interventor estatal muito eficaz, direcionando o desenvolvimento rumo à sustentabilidade, pelo que se eleva o custo-benefício social, em detrimento do proveito econômico como um fim em si mesmo.
Portanto, o Direito Tributário, ajustado ao Direito Ambiental, não se incumbe, tão somente, de angariar receita para o financiamento de políticas públicas; mas, sobretudo, para conscientizar e enquadrar os administrados – nem que forçosamente – nesta busca por um meio ambiente equilibrado, tanto para a geração presente quanto para as futuras.