Considerações Iniciais
A atual realidade democrática do Brasil é avaliada como resultado da estrutura política implantada com a Constituição Federal de 1988. Ocorre que a democracia[2] instalada ainda não se mostrou autêntica e eficiente como desejada, pois sua representação no parlamento não consegue corresponder às necessidades dos cidadãos. Há uma insatisfação geral da população com a classe política.
Essa ineficiência da representação democrática foi determinante para a mobilização de milhões de brasileiros no mês de junho/2013, deflagrada pelo movimento organizado pelas redes sociais e apelidado como ‘Vem pra Rua’, que tomou conta de centenas de cidades no Brasil e em outros países.
A mobilização, noticiada como maior que as ‘Diretas Já’ de 1983 e os ‘Caras Pintadas’ de 1992, representa a certificação popular que é preciso uma mudança estrutural na formação da representação democrática, para que haja mais eficiência estatal no atendimento das necessidades públicas. A forma de acesso, exercício e controle dos representantes do povo tem sido insuficiente para que a democracia seja consolidada materialmente. Ou seja, os brasileiros escolhem os representantes, mas não se sentem efetivamente representados por eles.
Neste sentido, existe um consenso há algum tempo entre cientistas políticos em torno de que a combinação de partidos baixamente institucionalizados e a representação proporcional estariam na base desse problema.[3]
De fato, os partidos políticos no Brasil são pouco organizados, além de infiéis aos seus programas e princípios institucionais, o que representa uma falta de compromisso com os seus filiados e eleitores. Não raro, quando os partidos ascendem ao poder com seus candidatos, subjugam a identidade partidária à conjectura das conveniências políticas. Isso compromete a autenticidade da representação democrática.
Essa infidelidade já fica evidente nas eleições com a formação das coligações muitas vezes motivadas por interesses eleitorais e não por afinidades ideológicas. Há coligações proporcionais formadas apenas com o objetivo de aumentar o tempo de propaganda eleitoral no rádio e na TV. Tem sido cada vez mais frequente partidos de ideologias opostas dividirem o mesmo palanque eleitoral.
Decerto, a sustentação da ideologia do partido deveria ser a sua razão de existir e a motivação do voto de seus eleitores como forma de manter a autenticidade do sistema representativo, segundo determina o art. 1º da Lei nº 9.096/95 (Lei dos Partidos Políticos), que diz que os partidos políticos destinam-se a “assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema representativo e a defender os valores fundamentais da pessoa humana.”
Sem compromisso com suas ideologias, os partidos no Brasil perdem força e permitem que a figura do candidato seja mais notável que a da própria agremiação, levando os eleitores a votar mais pelo marketing e aparência do candidato, do que pela ideologia e substância das propostas da agremiação. Com isso o sistema democrático fica enfraquecido.
Essa realidade revela o descompromisso e a baixa institucionalização dos partidos. Nesse cenário, os programas e princípios partidários ficam em segundo plano nas campanhas eleitorais, sendo de fácil esquecimento pelos eleitores, notadamente porque os candidatos, as “estrelas” da eleição, optam por promessas mais populistas e supérfluas. Se o eleitor brasileiro mal lembra em qual candidato votou nas últimas eleições, como poderia lembrar-se dos compromissos ideológicos do partido do seu candidato eleito?
Deve-se registrar que o candidato não tem existência própria, dissociada do partido. Logo, ele não deveria se desvincular do programa e diretrizes partidárias, sob pena de romper com o pacto representativo firmado com o eleitor nas eleições e responder por essa infidelidade, segundo prevê a Lei n. 9.096/95:
Art. 24. Na Casa Legislativa, o integrante da bancada de partido deve subordinar sua ação parlamentar aos princípios doutrinários e programáticos e às diretrizes estabelecidas pelos órgãos de direção partidários, na forma do estatuto.
Art. 25. O estatuto do partido poderá estabelecer, além das medidas disciplinares básicas de caráter partidário, normas sobre penalidades, inclusive com desligamento temporário da bancada, suspensão do direito de voto nas reuniões internas ou perda de todas as prerrogativas, cargos e funções que exerça em decorrência da representação e da proporção partidária, na respectiva Casa Legislativa, ao parlamentar que se opuser, pela atitude ou pelo voto, às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos partidários.
A vinculação do candidato eleito ao partido é tamanha que o mandato não pertence ao candidato, mas ao partido.[4] O mandato deriva da indispensável ligação entre candidato e partido identificável no sistema proporcional e na obrigatória filiação como condição de elegibilidade e fidelidade partidária durante o exercício do mandato. O Ministro Celso de Mello do Supremo Tribunal Federal ressalta essa vinculação:
“(...) O mandato representativo não constitui projeção de um direito pessoal titularizado pelo parlamentar eleito, mas representa, ao contrário, expressão que deriva da indispensável vinculação do candidato ao partido político, cuja titularidade sobre as vagas conquistadas no processo eleitoral resulta de ‘fundamento constitucional autônomo’, identificável tanto no art. 14, § 3º, inciso V (que define a filiação partidária como condição de elegibilidade) quanto no art. 45, caput (que consagra o ‘sistema proporcional’), da Constituição da República. (MS 26.603/DF, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, In Ramayana).
O cerne desse problema que corrói a eficiência e autenticidade da representação democrática brasileira não está só no descompromisso dos partidos e representantes eleitos, ou no analfabetismo político de grande parte dos eleitores, mas também nas fraquezas do sistema eleitoral proporcional adotado para a eleição de parlamentares, que tem distorções e complexo mecanismo de funcionamento.
O sistema proporcional vigente não contribui para o fortalecimento dos partidos, permite que os candidatos eleitos sejam infiéis ao programa, princípios e diretrizes partidárias, facilita o esquecimento das propostas ideológicas do partido pelos eleitores, permite que candidatos menos votados sejam eleitos em detrimento de outros mais votados, aumenta consideravelmente o número de candidatos e gastos eleitorais, gera desconforto no eleitor com a transferência de voto e fomenta a criação de partidos de aluguel para o aumento do tempo da propaganda eleitoral no rádio e TV etc.
Obviamente, há outros problemas que merecem reforma política, como o financiamento e doações de campanhas, a iniciativa popular de lei etc., mas também é certo que aperfeiçoar o sistema eleitoral de escolha dos parlamentares é fundamental para a consolidação da eficiente representação democrática reclamada pelos brasileiros.
Reforma Política
Para proceder à melhoria do sistema proporcional e outros temas políticos, em 8 de fevereiro de 2011, a Câmara dos Deputados criou uma comissão especial destinada a apresentar a proposta de reforma política. A comissão elaborou o Anteprojeto de Lei n. 3/2012[5]que aborda a adoção de um sistema proporcional de lista flexível, além de outros temas, como, a instituição das federações partidárias, a propaganda eleitoral e o financiamento público exclusivo de campanhas, e a iniciativa popular de projetos de lei, tudo mediante alteração da Lei n. 4.737, de 15 de julho de 1965 (Código Eleitoral), da Lei n. 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei dos Partidos Políticos), e da Lei n. 9.504, de 30 de setembro de 1997 (Lei das Eleições), e da Lei n. 9.709, de 18 de novembro de 1998.
A comissão também apresentou propostas de emenda à Constituição Federal sobre o fim das coligações partidárias para as eleições proporcionais, dentre outros assuntos, como a inelegibilidade do chamado “prefeito itinerante”, a alteração nas datas de posse do presidente e do vice-presidente da república, dos governadores e vice-governadores e dos prefeitos e vice-prefeitos, a instituição do segundo turno para a eleição dos prefeitos e vice-prefeitos em municípios com mais de cem mil eleitores, a mudança nas regras de suplência de senadores e a redução dos mandatos para quatro anos e da idade mínima para 30 anos como condição de elegibilidade dos senadores.
Com o Movimento Vem Pra Rua, a tramitação da reforma política acelerou e outras propostas foram oferecidas ao parlamento, dentre elas a de criação do sistema proporcional com dois turnos de votação, também conhecido como “Voto Transparente”. Essa última sugestão está no projeto de iniciativa popular apresentado à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da Câmara dos Deputados no dia 13 de agosto de 2013 pelo Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE) e pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).
O “Voto Transparente” corrige várias distorções do sistema atual, facilita a compreensão da distribuição das cadeiras parlamentares e reforça os partidos, deixando mais claras suas ideologias e propostas.
Sistema Proporcional
Existem vários sistemas eleitorais para a eleição de parlamentares. Os mais comuns são o proporcional, o majoritário[6], o distrital puro[7], o distrital misto[8] e o de listas.[9] Todos têm pontos fortes e fracos, por isso não há sistema perfeito. Todavia, o sistema proporcional ainda desponta como o mais adequado, mormente quando comparado ao sistema majoritário.
Hans Kelsen, em sua obra o Tratado de Estado já dizia:
“O princípio proporcionalista realiza, melhor que o princípio majoritário, a ideia democrática, encarada como ideal de autonomia dos indivíduos”.[10]
O autor Gilberto Amado, no estudo sobre Eleição e Representação, conclui:
“O voto proporcional é dado às ideias, ao partido, ao grupo. O voto de circunscrição, o voto distrital, o voto de simples maioria é dado ao indivíduo, ao compadre, ao amigo, ao boss, ao chefe local, ao candidato que pede, insiste, trafica com o eleitor”.[11]
Registra o autor Mário Pinto Serva que:
“(...) o princípio proporcional foi posto decididamente em foco em virtude de sua adoção em todas as novas constituições elaboradas depois do Tratado de Versalhes, que deu novo regime ou existência a várias nacionalidades do velho mundo”.[12]
O sistema proporcional, cuja autoria é apontada ao Duque de Richmond (1780 - Câmara dos Comuns na Inglaterra),[13] é adotado no Brasil para a eleição de vereadores e deputados federais e estaduais.[14] Ele distribui as vagas existentes entre os candidatos conforme a proporcionalidade dos votos válidos recebidos pelos partidos [voto de legenda] e candidatos [voto nominal].
A fórmula matemática utilizada no sistema proporcional[15] busca propiciar a participação do maior número de partidos políticos na distribuição das cadeiras em disputa, e, assim, representar a mais expressiva participação dos diferentes grupos de eleitores nas câmaras de vereadores, assembleias legislativas e Câmara dos Deputados.
Para eleger um candidato no sistema proporcional, o partido deve alcançar o quociente eleitoral (QE). Desta forma, nem sempre o candidato mais votado é eleito. Isso porque os votos recebidos pelo partido concorrente podem fazer que um candidato menos votado seja eleito em relação a outro mais votado de outro partido. Essa é a 1ª distorção do sistema. Foi o que aconteceu com os casos dos deputados federais Enéas Carneiro [2002][16] e Tiririca [2010]. Eles receberam enorme votação[17] que serviu para completar o quociente eleitoral repetidas vezes e eleger outros candidatos que receberam pequena votação em detrimento de outros com muitos votos.
E como funciona exatamente o sistema proporcional no Brasil?
Inicialmente, deve-se identificar o quociente eleitoral que servirá para definir a quantidade de votos necessária para eleger um candidato.
O quociente eleitoral é encontrado dividindo-se o número de vagas existentes na casa legislativa pelo número de votos válidos apurados e atribuídos aos candidatos e partidos na circunscrição eleitoral, desprezada a fração se igual ou inferior a meio (art. 106 do Código Eleitoral).
Para o cálculo do quociente eleitoral, o voto atribuído ao candidato também é contado ao partido. Isso pode ser apontado como a razão do número de cada candidato começar com o número do partido.[18]
Definido o quociente eleitoral da eleição, passa-se a identificação do quociente partidário (QP), que definirá quantas vagas terá direito cada partido.
O quociente partidário resulta da divisão do número de votos válidos obtidos pelo partido ou coligação e seus candidatos pelo quociente eleitoral, desprezada a fração (art. 107 do Código Eleitoral).
Quantas vezes mais atingir o quociente eleitoral, maior será o número de vagas reservadas para os candidatos do partido ou coligação.
Como bem lembra LINS MARTINIANO,[19] os partidos ou coligações que não alcançarem o quociente eleitoral não terão direito as vagas (CE, art. 109 § 2º). E se nenhum partido ou coligação alcançar o quociente eleitoral, considerar-se-ão eleitos os candidatos mais votados, com aplicação do sistema majoritário relativo (CE, art. 111).
Vejamos um exemplo:
No município X há 10 vagas na câmara de vereadores. Na eleição foram computados 10.000 votos válidos. Logo, o QE será igual a 1.000 (10.000/10=1.000). São necessários 1.000 votos para eleger um vereador.
Mas quantas vagas terão cada partido? É o quociente partidário que dirá.
O Partido A e seus candidatos somaram 6.100 votos. Dividindo-se esse número por 1.000 (QE), chega-se a 6,1 (QP=6,1). Desconsiderada a fração, o Partido A tem direito a 6 vagas. Os seis candidatos mais votados no partido serão eleitos.
A coligação entre os partidos B e C e seus candidatos somaram 3.000 votos. Garantiram, portanto, 3 vagas (3.000/1.000=3). Os três candidatos mais votados na coligação assumem as 3 vagas.
O Partido D e seus candidatos somaram 650 votos. Esse partido não terá direito a nenhuma vaga, pois não alcançou o quociente eleitoral (QE=1.000), conforme estabelece o art. 109, § 2º do Código Eleitoral.
Resta 1 vaga não preenchida das 10 disponíveis. Para preencher a 10ª vaga adota-se o sistema da “maior-média” (art. 109 do Código Eleitoral).
Para tanto, divide-se o número de votos válidos de cada partido pelo número de lugares obtidos (QP) mais o número um. O partido que obtiver a maior média ocupará a vaga que sobrou.
Média = nº de votos válidos do partido ou coligação
QP + 1
No exemplo em questão, divide-se o número de votos válidos do partido A (6.100) pelo número de vagas por ele obtidas (6) + 1. Assim, 6.100/7 é igual à média de 871.
Em seguida, divide-se o número de votos válidos da Coligação B/C (3.000) pelo número de vagas por ela obtidas (3) + 1. Logo, 3000/4 é igual à média de 750.
A 10ª vaga pertence ao partido A, pois obteve a maior-média (871).
Ao final, o Partido A ficou com 7 vagas e a Coligação B/C com 3 vagas. Esses são os seus quocientes partidários finais.
Se houvessem outras vagas, bastava repetir a operação da maior-média quantas vezes necessárias para preencher cada uma das vagas restantes.
Dentro da coligação, as vagas são distribuídas para os candidatos que obtiverem as maiores votações nominais, independente do partido (art. 108 do Código Eleitoral).
No exemplo proposto, o Partido D não teve direito a qualquer vaga, visto que não alcançou nenhuma vez o quociente eleitoral. Mas o Partido A teve direito a uma 7ª vaga mesmo sem atingir o quociente eleitoral pela 7ª vez. Essa é a 2ª distorção do sistema, pois o voto dado ao partido que alcançou o quociente eleitoral tem mais peso do que o voto dado ao partido que não alcançou o quociente eleitoral. O voto, assim, não teria valor igual para todos, o que representa ofensa ao Princípio do Voto Igualitário (Um Homem, Um Voto) previsto no art. 14,caput, da Constituição Federal.
Essa distorção pode fazer com que um candidato do Partido D com votação expressiva de 550 votos não seja eleito, enquanto um candidato com votação bem inferior no partido A fique com a 7ª vaga mesmo tendo obtido 150 votos, por exemplo.
Fica evidente a inconstitucionalidade dessa regra de exclusão do partido (art. 109, § 2º do Código Eleitoral), pois o quociente eleitoral funciona como cláusula de barreira de partido ao vedar sua participação na distribuição das sobras de vagas caso não tenha alcançado nenhuma vez o quociente eleitoral.
A regra de exclusão ofende, ainda, o Princípio do Pluripartidarismo (CF, art. 17, caput) que visa assegurar um mínimo de representatividade democrática aos diferentes grupos sociais. Ao atingir o pluripartidarismo, a cláusula de barreira também agride o Princípio do Pluralismo Político (CF, art. 1º, V) que visa garantir a coexistência de várias ideologias políticas com iguais direitos de expressão na sociedade.
Malgrado o Tribunal Superior Eleitoral já tenha se manifestado pela constitucionalidade dessa cláusula de barreira[20], tramita no Supremo Tribunal Federal, desde 2009, a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 161 que busca a declaração de não recepção da referida regra pela Constituição.
O sistema proporcional tem outros pontos fracos.
Whitaker, citando pensamento de Macdonald, acrescenta:
“O sistema de representação proporcional aumenta consideravelmente os gastos eleitorais, oferece oportunidades abundantes para maquinações clandestinas, torna as maiorias e os governos mais dependentes de individualidades dispersas no Parlamento, e leva, a este, grande número de homens que não representam opiniões, nem muito singularizados, como, por exemplo, sociedades de temperanças, grupos que, entretanto, terão de votar em todas as questões que suscitem ante o Parlamento” (In RAMAYANA, p. 144).
Os pontos fracos mais comuns do sistema proporcional do Brasil podem ser resumidos no seguinte:
· Enfraquece a eficiência e autenticidade do sistema representativo;
· Não favorece o fortalecimento dos partidos e suas ideologias;
· Fere os princípios do Voto Igualitário, Pluralismo Político e Pluripartidarismo;
· Permite que os candidatos eleitos sejam infiéis ao programa, princípios e diretrizes partidárias;
· Facilita o esquecimento das propostas ideológicas do partido pelos eleitores;
· É complexo e de difícil compreensão para o eleitor;
· Permite que candidatos menos votados sejam eleitos em detrimento de outros mais votados;
· Aumenta consideravelmente o número de candidatos e gastos eleitorais;
· Gera desconforto no eleitor com a transferência de voto, pois seu voto dado ao candidato preferido poderá ajudar eleger um candidato que não seja de seu interesse;
· Torna as maiorias e os governos mais dependentes de individualidades dispersas no Parlamento;
· Fomenta a criação de partidos de aluguel para o aumento do tempo da propaganda eleitoral no rádio e TV;
· O eleitor nem sempre dá a palavra final sobre o candidato eleito, pois a eleição deste ainda depende dos votos de legenda para a formação do quociente eleitoral.
E seria possível alterar o sistema proporcional para superar suas fraquezas, em especial para reforçar os partidos e melhorar a qualidade da representação democrática no Brasil?
A melhora do sistema é viável e exige pequenas alterações na legislação infraconstitucional, dispensando-se mudanças na Constituição. A proposta de sistema proporcional em dois turnos apresentada à Câmara dos Deputados pelo Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE) e pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) se propõe a essa melhora.