notas
[1] BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004, pag. 75.
[2] Op. Cit.
[3] TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 11ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, pag. 191.
[4]Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:
DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio e Transferências Correntes.
DESPESAS DE CAPITAL; Investimentos; Inversões Financeiras e Transferências de Capital. BRASIL. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm, Acessado em 05/03/2012.
[5] O jurídico aparece sempre na forma de linguagem textual, mais precisamente, na maneira verbal escrita, o que outorga maior estabilidade às relações deônticas entre os sujeitos das relações. Como tal, as ciências da linguagem, particularmente a semiótica, desempenham papel decisivo para a investigação do objeto direito. E, se pensarmos também na afirmação de Flusser, segundo a qual a língua é constitutiva da realidade, ficaremos autorizados a dizer que a linguagem (língua) do direito cria, forma e propaga a realidade jurídica. CARVALHO, Paulo de Barros. Alguns apontamentos sobre a teoria flusseriana. Disponível em <http://www.ibet.com.br.>. Consulta em 05 mar. 2012.
[6] CARNELLUTI, Francesco. Teoría General Del Derecho, Madrid, 1955 (trad. Da 3ª ed. italiana, Roma, 1951) apud: BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. 3ª ed. São Paulo: Lejus, 1998, pag. 39.
[7] ATALIBA, Geraldo. Sistema Constitucional de Direito Tributário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1968, pag.4.
[8] Este na seguinte acepção: “Princípio é, pois, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para exata compreensão e inteligência delas, exatamente porque define a lógica e a racionalidade do sistema normativo, conferindo-lhe a tônica que lhe dá sentido harmônico.” MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 28ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2011, pag.55.
[9] Op. Cit. pag.53.
[10] BALEEIRO. Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004, 77.
[11] Brasil. CF/88. , acessado em 05/03/2012.
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
[12] A concepção de texto como plano da expressão, como suporte físico de significações, cresce em importância à medida que se apresenta como único e exclusivo dado objetivo para os integrantes da comunidade comunicacional. Tudo mais será entregue ao campo da subjetividade. Apenas o texto, na instancia da sua materialidade existencial, se oferece aos sujeitos como algo que adquiriu foros de objetivação. CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributário: Fundamentos Jurídicos da Incidência. 8ª ed. São Paulo: Saraiva, 2010, pag. 109.
[13] Em pese não ser princípio exclusivo de Direito Financeiro, e por mais razão, não o é exclusivo da despesa pública, haja vista que ele rege toda atividade estatal, conforme enunciação do caput do artigo 37, da CF/88.
[14] BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004, pag. 81.
[15] Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
(...)
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
[16] Em princípio, nenhuma autoridade, sem exceção de sequer do Presidente da República, pode ordenar ou efetuar despesas sem autorização do Poder Legislativo, ou acima dos limites desta. Op. Cit. pag. 81.
[17] Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1oPara os fins desta Lei Complementar, considera-se:
I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;
II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.
§ 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.
§ 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.
§ 4o As normas do caput constituem condição prévia para:
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;
II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182 da Constituição.
[18] Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
§ 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
§ 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.
§ 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 4o A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.
§ 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.
§ 6o O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.
§ 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.
[19] CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributário, Linguagem e Método. 3ª ed. São Paulo: Noeses,2009, pag.124.
[20] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 28ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2011, pag. 55.
[21] Comumente, tal tema é tratado como benefícios fiscais, isto é, a doutrina pátria, em regra, visa apenas o impacto individual causado por tais benefícios, olvidando o impacto orçamentário, fazendo parecer que essas medidas seriam quase que benesses estatais. Esse estudo visa o inverso; compreender, por meio do estudo do direito positivo pátrio, o regime jurídico das referidas despesas, haja vista que, como antes mostrado, as despesas pública têm um fim intrínseco: a satisfação das necessidades públicas
[22] Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.
§ 3o O disposto neste artigo não se aplica:
I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1o;
II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.
[23] BORGES, José Souto Maior. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e sua Inaplicabilidade a Incentivos Financeiros Estaduais. In Revista Dialética de Direito Tributário nº 63. São Paulo: Escrituras, 2000, pag. 91.
[24]MARTINS, Guilherme Waldemar D’Oliveira. A Despesa Fiscal e o Orçamento no Ordenamento Jurídico Português. Lisboa: Almedina, 2004, pag. 18.
[25]HARADA, Kiyoshi. Incentivos fiscais. Limitações constitucionais e legais. Disponível em <www.haradaadvogados.com.br>. Consulta em 08 mar. 2012.
[26]MARTINS, Guilherme Waldemar D’Oliveira. A Despesa Fiscal e o Orçamento no Ordenamento Jurídico Português. Lisboa: Almedina, 2004, pag. 25.
[27] MAIOR, José Souto Maior. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e sua Inaplicabilidade a Incentivos Financeiros Estaduais. In Revista Dialética de Direito Tributário nº 63. São Paulo: Escrituras, 2000, pag. 94.
[28] TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 11ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, pag.192.
[29] Acórdão nº 1.060/2005 – Tribunal de Contas da União – TCU - Plenário. Disponível em <http:// www.tcu.gov.br>. Consulta em 07 mar. 2012.
[30] Op. Cit.
[31]BRASIL. Lei Complementar nº101/2000. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm>. Consulta em 07 mar. 2012.
[32] NASCIMENTO, Carlos Valder. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2007, pag. 97.
[33] AMARO, Luciano. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 17ª ed. São Paulo: Saraiva, 2011, pag. 481.
[34] CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 22ª ed. São Paulo: Saraiva, 2010, pag. 533.
[35] Op. Cit. pag. 534.
[36]HARADA, Kiyoshi. Incentivos fiscais. Limitações constitucionais e legais. Disponível em <www.haradaadvogados.com.br>. Consulta em 08 mar. 2012.
[37] Op. Cit.
[38] BRASIL, LC nº 24/1975
Art. 1º As isenções do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias serão concedidas ou revogadas nos termos de convênios celebrados e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal, segundo esta Lei.
Parágrafo único. O disposto neste artigo também se aplica:
(...)
III - à concessão de créditos presumidos
[39] SOUSA, Rubens Gomes. Compêndio de Legislação Tributária. 3ª ed. Rio de Janeiro:Resenhas Tributárias, 1960, pag. 76.
[40] BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. 3ª ed. São Paulo: Lejus, 1998, pag. 306.
[41] BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. 3ª ed. São Paulo: Lejus, 1998, pag. 306.
[42]BORGES, José Souto Maior. Isenções Tributárias. 2ª ed. São Paulo: Sugestões Literárias, 1980, pag. 60.
[43]Iniciemos por observar que as isenções tributárias estão contidas em regras de estrutura e não em regras de comportamento. Lembremo-nos de que estas últimas, as regras que se dirigem diretamente à conduta das pessoas, são elementos ou unidades do sistema normativo, formando-lhe o repertório, enquanto as primeiras, isto é, as regras de estrutura, prescrevem o relacionamento que as norma de conduta devem manter entre si, dispondo também sobre sua produção e acerca das modificações que queiram introduzir nos preceitos existentes, incluindo-se a própria expulsão de regras do sistema (ab-rogação). In CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 22ª ed. São Paulo: Saraiva, 2010, pag. 559.
[44] CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 22ª ed. São Paulo: Saraiva, 2010, pag. 560.
[45] Contra a perspectiva esposada por Paulo de Barros, entendendo que haveria regra-matriz de isenção, ou seja, o fenômeno da isenção estaria tanto em normas de estruturas, como também em normas de comportamento, Pedro Guilherme Accorsi Lunardelli, in verbis: Diante do exposto, conclui-se: dependendo das significações que venham a ser extraídas dos enunciados normativos, postos por norma de estrutura, o fenômeno da isenção poderá estar embasado por norma de comportamento, cujos categoremas devidamente esgotados darão nascimento ao que denominamos de regra matriz de isenção. In Isenções Tributárias. São Paulo: Dialética, 1999, pag.93.
[46] CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributário. Linguagem e Método. 3ª ed. São Paulo: Noeses, 2009, pag.593.
[47] José Souto Maior Borges, comentado sobre esta espécie de renúncia, averba que seriam uma forma de isenção, ainda que parcial, haja vista que incidiria a regra matriz, mas seria alterado (reduzido o tributo) em decorrência da alteração da alíquota ou base de cálculo. In A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e sua Inaplicabilidade a Incentivos Financeiros Estaduais. In Revista Dialética de Direito Tributário nº 63. São Paulo: Escrituras, 2000, pag. 94.
[48] COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Comentários à Constituição de 1988: Sistema Tributário. Rio de Janeiro: Forense, 1999, pag. 155.
[49] ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. 6ª ed. 2ª triagem. São Paulo: Malheiros Editores, 2000, pag.108.
[50] CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributário: Fundamentos Jurídicos da Incidência. 8ª ed. São Paulo: Saraiva, 2010, pag. 251.
[51] MAIOR, José Souto Maior. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e sua Inaplicabilidade a Incentivos Financeiros Estaduais. In Revista Dialética de Direito Tributário nº 63. São Paulo: Escrituras, 2000, pag. 96.
[52] Acórdão nº 1.060/2005 – Tribunal de Contas da União – TCU – Plenário. Relator: Min. Valmir Campelo.
[53] É importante frisar que o presente trabalho não desconhece a importância na concessão de benefícios fiscais para implementar os fins estatais, haja vista que por meio destes podem-se desenvolver regiões (por exemplo, a Zona Franca de Manaus), facilitar o acesso a bens de primeira ordem (isenção de impostos sobre medicamentos que combatem hipertensão, diabetes etc., por exemplo) dentre outros. Decerto, não se pode olvidar o caráter imprescindível na concretização do desenvolvimento nacional, mas é necessário o seu exato enquadramento, haja vista que só assim será possível mensurar os efeitos gerados por esses benefícios em diversos prismas: econômico, financeiro, social etc.
[54] BRASIL. CF/88.
Art. 165 (...):
(...)
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
[55] MARTINS, Guilherme Waldemar D’ Oliveira. A Despesa Fiscal e o Orçamento do Estado no Ordenamento Jurídico Português. Lisboa: Almedina, 2004, pag. 51.
[56] Op. Cit. pag. 56.
[57] Enfatizando o escopo moralizador do art. 14 da LRF, José Souto Maior Borges anota: “Ele da efetividade à CF, art. 37, caput, que inclui, juridicizando-a, a moralidade dentre os princípios retores da administração pública. Sob esse aspecto, são proeminentes os seus objetivos: evitar a concessão de favores e privilégios inconstitucionais. (negrito não consta no original) A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e sua Inaplicabilidade a Incentivos Financeiros Estaduais. In Revista Dialética de Direito Tributário nº 63. São Paulo: Escrituras, 2000, pag. 99.
[58]BRASIL. CF/88. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Consulta em 10 mar. 2012.
[59] BRASIL. LC nº 101/2000. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm>. Consulta em 10 mar. 2012.
[60] Ao comentar esse artigo, Betina Treiger Grupenmacher afirma que “temos um dispositivo imprestável juridicamente”, e justifica tal assertiva com supedâneo no art. 146 da CF/88.
[61]GRUPENMACHER, Betina Treiger. Lei de Responsabilidade Fiscal, Competência Tributária, Arrecadação e Renúncia. In Aspectos Relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. ROCHA, Valdir de Oliveira (org). São Paulo: Dialética, 2001, pag.22.
[62] BORGES, José Souto Maior. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e sua Inaplicabilidade a Incentivos Financeiros Estaduais. In Revista Dialética de Direito Tributário nº 63. São Paulo: Escrituras, 2000, pag. 88.
[63] Ressalte-se que o presente artigo não cria nenhum óbice à concessão de benefícios ligados a receitas não tributárias, como por exemplo, os concedidos aos usuários de serviços públicos, haja vista que seu âmbito de incidência, conforme o texto, limita-se aos incentivos tributários estritamente. 99
[64] Op. Cit., pag. 99.
[65] Art. 14. (...):
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
[66] NASCIMENTO, Carlos Valder. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2007, pag. 110.
[67]Art. 167. São vedados:
(...)
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
[68] Contra os requisitos estabelecidos na LRF por considerá-lo inconstitucional, Betina Treiger Grupenmacher averba que: “Estabelecendo restrições ao pleno exercício de competência tributária, o art. 11 da L.C. 101/2000 anulou obliquamente faculdades legislativas e administrativas atribuídas pelo Texto Constitucional a Estados e Municípios, o que revela inequívoco descompasso com o Texto Supremo. Ou, dito em outros termos, sendo materialmente incompatível com os princípios e normas constitucionais apontados, o dispositivo em análise é inconstitucional. In Lei de Responsabilidade Fiscal, Competência Tributária, Arrecadação e Renúncia. In Aspectos Relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. ROCHA, Valdir de Oliveira (org). São Paulo: Dialética, 2001, pag.20.