Polos de apoio presencial e alteração de abrangência geográfica institucional

1. ORIGEM DE PoLO NA LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL BRASILEIRA

A exigência legal de polos de apoio presencial foi inserida na legislação educacional com a vigência do 5.622, de 19/12/2005, alterado pelo Decreto 6.303, de 12/12/2007. Embora posto em prática por instituições um pouco antes, a figura “polo” foi incorporada à “Lei” em 2005 por este decreto.

O decreto 5622 prevê que:

 Art. 10.  Compete ao Ministério da educação promover os atos de credenciamento de instituições para oferta de cursos e programas a distância para educação superior.

§1º O ato de credenciamento referido no caput considerará como abrangência para atuação da instituição de ensino superior na modalidade de educação a distância, para fim de realização das atividades presenciais obrigatórias, a sede da instituição acrescida dos endereços dos polos de apoio presencial, mediante avaliação in loco, aplicando-se os instrumentos de avaliação pertinentes e as disposições da Lei no 10.870, de 19 de maio de 2004. (Incluído pelo Decreto nº 6.303, de 2007)

O conceito de polo de apoio presencial foi estabelecido no art. 12, X, c, do Decreto no 5.622, de 2005” :

c) polo de apoio presencial é a unidade operacional, no País ou no exterior, para o desenvolvimento descentralizado de atividades pedagógicas e administrativas relativas aos cursos e programas ofertados a distância; (Redação dada pelo Decreto nº 6.303, de 2007)

2.DO CREDENCIAMENTO PARA EAD

A LEI 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional) estabelece em seu art. 80, que o poder público incentivará o desenvolvimento de programas de ensino a distancia em todos os níveis de ensino e que a EAD será organizada com abertura e regimes especiais e oferecida por instituições especificamente credenciadas pela União. 

Art. 80. O Poder Público incentivará o desenvolvimento e a veiculação de programas de ensino a distância, em todos os níveis e modalidades de ensino, e de educação continuada. 

§ 1º A educação a distância, organizada com abertura e regime especiais, será oferecida por instituições especificamente credenciadas pela União.

§ 2º A União regulamentará os requisitos para a realização de exames e registro de diploma relativos a cursos de educação a distância.

§ 3º As normas para produção, controle e avaliação de programas de educação a distância e a autorização para sua implementação, caberão aos respectivos sistemas de ensino, podendo haver cooperação e integração entre os diferentes sistemas.      

§ 4º A educação a distância gozará de tratamento diferenciado, que incluirá:

I - custos de transmissão reduzidos em canais comerciais de radiodifusão sonora e de sons e imagens e em outros meios de comunicação que sejam explorados mediante autorização, concessão ou permissão do poder público;   

II - concessão de canais com finalidades exclusivamente educativas;

III - reserva de tempo mínimo, sem ônus para o Poder Público, pelos concessionários de canais comerciais.

O Decreto 5.622 que regulamenta o Art. 80 da LDB,  acrescenta ainda que o credenciamento para oferta de cursos e programas na modalidade EAD é destinado a instituições de ensino publicas ou privadas (Art. 9º) e que também cabe ao Ministério da Educação promover os atos de credenciamento de instituições (Art. 10).

No mesmo decreto é facultada a instituição requerer a ampliação da abrangência de atuação, aumentando o número de polos, conforme se extrai do §3º do Art. 10:

§ 3o  A instituição poderá requerer a ampliação da abrangência de atuação, por meio do aumento do número de polos de apoio presencial, na forma de aditamento ao ato de credenciamento. (Incluído pelo Decreto nº 6.303, de 2007)

§ 4o  O pedido de aditamento será instruído com documentos que comprovem a existência de estrutura física e recursos humanos necessários e adequados ao funcionamento dos polos, observados os referenciais de qualidade, comprovados em avaliação in loco.(Incluído pelo Decreto nº 6.303, de 2007)

A previsão quanto ao aditamento está regulada, também, na PN 40/2007 (republicada em 2010), que estabelece no § 2º do Art. 56:

Art. 56. O aditamento se processará como incidente dentro de uma etapa da existência legal da instituição ou curso. 

§ 1º Qualquer ampliação da abrangência original do ato autorizativo, resguardada a autonomia universitária, condiciona-se à comprovação da qualidade da prestação educacional oferecida pela instituição em relação às atividades já autorizadas. 

§ 2º As alterações relevantes dos pressupostos que serviram de base à expedição do ato autorizativo, aptas a produzir impactos significativos sobre os estudantes e a comunidade acadêmica, dependerão de aditamento, na forma dos arts. 57 e 61. (grifo meu)

Além de verificação de indicadores de qualidade (IGC, CPC, ENADE) e conceitos obtidos pela Instituição (CI) e pelos cursos (CC), e não ter passado por medidas punitivas (processos de supervisão, termos de saneamento, protocolos de compromisso) o pedido de ampliação da abrangência de atuação somente poderá ser efetuado após o reconhecimento do primeiro curso a distancia, conforme §6, do art. 10 :

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§ 6o  O pedido de ampliação da abrangência de atuação, nos termos deste artigo, somente poderá ser efetuado após o reconhecimento do primeiro curso a distância da instituição, exceto na hipótese de credenciamento para educação a distância limitado à oferta de pós-graduação lato sensu. (Incluído pelo Decreto nº 6.303, de 2007)

3. DO PEDIDO DE CREDENCIAMENTO

O pedido de credenciamento deverá ser formalizado ao MEC (IES vinculadas a este sistema), sendo o pedido observando os requisitos previstos no Art. 12, em especial: 

X - descrição detalhada dos serviços de suporte e infra-estrutura adequados à realização do projeto pedagógico, relativamente a:...

c) polo de apoio presencial é a unidade operacional, no País ou no exterior, para o desenvolvimento descentralizado de atividades pedagógicas e administrativas relativas aos cursos e programas ofertados a distância; (Redação dada pelo Decreto nº 6.303, de 2007)

...

O pedido de credenciamento deve vir acompanhado de pedido de autorização de pelo menos um curso na modalidade, sendo que solicitado curso de pós-graduação será concedida atuação apenas para este nível de curso, conforme parágrafos do art. 12, a seguir transcritos:

§ 1o  O pedido de credenciamento da instituição para educação a distância deve vir acompanhado de pedido de autorização de pelo menos um curso na modalidade.(Redação dada pelo Decreto nº 6.303, de 2007)

§ 2o  O credenciamento para educação a distância que tenha por base curso de pós-graduação lato sensu ficará limitado a esse nível.(Redação dada pelo Decreto nº 6.303, de 2007)

§ 3o  A instituição credenciada exclusivamente para a oferta de pós-graduação lato sensu a distância poderá requerer a ampliação da abrangência acadêmica, na forma de aditamento ao ato de credenciamento. (Incluído pelo Decreto nº 6.303, de 2007)

Como se extrai dos textos legais, há uma diferenciação da oferta de cursos de graduação e de pós-graduação, tanto quando abordamos a questão do credenciamento, quando abordamos a questão da necessidade ou não de polo de apoio presencial.

Os projetos pedagógicos de cursos EAD, assim como os presenciais deverão obedecer as diretrizes curriculares nacionais, prever atendimento apropriado a estudantes portadores de necessidades especiais, explicitar a concepção pedagógica dos cursos, apresentando os currículos, numero de vagas proposto, sistema de avaliação do estudante dentre outros (art. 13 e incisos).

A Autonomia Universitária para criação, organização e extinção de cursos e programas a distância (art. 53 da lei 9394)  está vinculada, ou melhor dizendo, limitada a abrangência fixada no ato de credenciamento da instituição, nestes caso, nos limites geográficos definidos na Portaria de credenciamento.

Art. 20.  As instituições que detêm prerrogativa de autonomia universitária credenciadas para oferta de educação superior a distância poderão criar, organizar e extinguir cursos ou programas de educação superior nessa modalidade, conforme disposto no inciso I do art. 53 da Lei no 9.394, de 1996.

§ 1o  Os cursos ou programas criados conforme o caput somente poderão ser ofertados nos limites da abrangência definida no ato de credenciamento da instituição.

§ 2o  Os atos mencionados no caput deverão ser comunicados à Secretaria de Educação Superior do Ministério da Educação.

§ 3o  O número de vagas ou sua alteração será fixado pela instituição detentora de prerrogativas de autonomia universitária, a qual deverá observar capacidade institucional, tecnológica e operacional próprias para oferecer cursos ou programas a distância. 

O Decreto 5773, de 9/05/2006 que dispõe sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos de graduação, estabelece que compete as secretarias do MEC exercer as funções de regulação e supervisão da educação superior (Art. 5º). Temos atualmente a SERES – Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior com órgão que emite e publica as portarias de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento dos cursos.

4. ATO AUTORIZATIVO

O Decreto 5773/2006 estabelece que o funcionamento de instituição de educação superior e a oferta de curso superior dependem de ato autorizativo (art. 10) e são tipos de atos autorizativos:

- autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos;

- credenciamento, recredenciamento de instituições;

Há de se destacar que, o referido decreto prevê que as alterações nestes atos, incluindo a de abrangência geográfica, se processará como aditamento( §4, art.  10).

§ 4o  Qualquer modificação na forma de atuação dos agentes da educação superior após a expedição do ato autorizativo, relativa à mantenedora, à abrangência geográfica das atividades, habilitações, vagas, endereço de oferta dos cursos ou qualquer outro elemento relevante para o exercício das funções educacionais, depende de modificação do ato autorizativo originário, que se processará na forma de pedido de aditamento. 

Qualquer divergência entre ato autorizativo e documento de instrução do processo, prevalecerá o ato autorizativo (§5º, do art. 10).

Os atos autorizativos de credenciamento inicial de instituições e para oferta de EAD mencionam, em seu corpo, o local de funcionamento da instituição e no caso de Educação a Distância, os endereços de polos de Apoio Presenciais e, assim sendo, qualquer alteração nestes atos precede pedido de aditamento.

E os polos de Educação a distância, como eles entram na instituição ? Através do pedido de Aditamento ao Ato de Credenciamento, pois modifica a abrangência geográfica.

Quais as consequências do não atendimento a estes preceitos legais ? A IES configurar-se-á com irregularidade administrativa perante o MEC e estará sujeita aos danos causados civil e penalmente (Art. 11).

Acrescenta-se que a instituição que oferecer curso antes da devida autorização, quando exigida, terá sobrestados os processos de autorização e credenciamento em tramitação pelo prazo de 02 (dois) anos. Constatada tal irregularidade, que normalmente ocorre por denúncias de terceiros e principalmente concorrentes ocultos, o MEC comunicará À instituição para garantia de princípios constitucionais (ampla defesa e do contraditório) e, posteriormente, se acolhida a denuncia,   nos termos do §3º, do art. 11, determina cautelarmente a suspensão preventiva de novos estudantes e aplicará as medidas punitivas e reparatórias, se for o caso.

5. PERÍODOS CALENDÁRIO REGULATÓRIO

Desde o ano de 2013 o ministério da educação estabeleceu o que denomina-se neste estudo “Calendário Regulatório”, por onde ficam estabelecidos prazos para solicitações das instituições.

O calendário 2014 foi estabelecido pela Portaria Normativa n. 1, de 2/01/2014, com alterações promovidas pela Portaria Normativa nº- 7, de 27/02/2014 e em matéria de Educação a distancia estabeleceu os seguintes períodos para solicitações:

ANEXO II

(grifo meu)

Os aditamentos aos atos de credenciamento, de autorização, de reconhecimento ou renovação de reconhecimento de cursos terão os seguintes prazos:

ANEXO IV

É importante destacar que o primeiro tipo de aditamento, refere-se a exclusivamente a cursos e instituições presenciais (Portarias de credenciamento e recredenciamento de IES, autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos presenciais) uma vez que os atos de cursos a distância não mencionam os endereços de oferta, pois estes constam das portarias de credenciamento para oferta EAD.

A pagina do emec, em perguntas e respostas tem a seguinte informação:

Para instituições com autonomia, qual é o procedimento de mudança de local de oferta de curso? 

O Art. 56-A, § 1º, IV, da Portaria Normativa nº 40, de 12 de dezembro de 2007, republicada em 29 de dezembro de 2010, estabelece que poderão ser processadas como atualizações, a inserção de novos endereços de instituições com autonomia dentro do mesmo município, com exceção da criação de novos polos de apoio presencial, sujeita a credenciamento, nos termos do art. 57, III. (disponível em http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=18540&Itemid=1215. Acesso 12/mai./2014)

Pelos exatos termos constantes no Anexo IX que trata dos aditamentos e o II que trata dos processos em geral para EAD, aí incluídos o aditamento ao ato de credenciamento para credenciamento de polos, não fica claro o procedimento a ser  adotado para mudança de endereço.

Com a alteração que foi promovida pela Portaria n. 07 (citada) fica entendido que o aditamento para o credenciamento de polos será feito de acordo com o item 5 e os processos de aditamento para alteração de endereço não encontram direcionamento adequado, do ponto de vista legislativo o que nos conduz ao entendimento que o assunto é tratado como Aditamento ao Ato de credenciamento (EAD diferente do presencial) e não uma simples alteração de endereço.

Vejamos o que diz o art. 57 da PN 40/2007:

Art. 57. Devem tramitar como aditamento ao ato de credenciamento ou recredenciamento os seguintes pedidos:

I - transferência de mantença;

II - criação de campus fora de sede;

III - alteração da abrangência geográfica, com credenciamento ou descredenciamento voluntário de polo de EAD;

IV - unificação de mantidas ou alteração de denominação de mantida;

V - alteração relevante de PDI;

VI - alteração relevante de Estatuto ou Regimento;

VII - descredenciamento voluntário de instituição, acompanhado da extinção de todos os seus cursos; (NR)

VIII - alteração de categoria administrativa. (grifo meu)

O dispositivo legal acima refere-se ao Ato Autorizativo da Instituição e no tocante a cursos merece-se atentar ao que dispõe o art. 61 da mesma portaria, abaixo transcrito:

Art. 61. Devem tramitar como aditamento ao ato de autorização, reconhecimento ou renovação de reconhecimento os seguintes pedidos:

I - aumento de vagas ou criação de turno, observados os §§ 3º e 4º;

II - alteração da denominação de curso;

III - mudança do local de oferta do curso;

IV - [revogado];

V - ampliação da oferta de cursos a distância, em polos credenciados;

VI - desativação voluntária do curso.

A conclusão que se tem com estes dispositivos é que tanto para a redução de polos como o aumento, o ato autorizativo precisa ser atualizado e ainda, que esta necessidade de alteração refere-se a Ato de Credenciamento da Instituição.

Resolvendo tratar por analogia o caso das alterações de endereço de cursos face a alteração de endereço de polos, nos encontraríamos com necessidade de verificar se no emec seria possível uma vez que o sistema parametriza local de oferta (unidade), local de oferta (polo) dentre outros tipos. De acordo com a Portaria que estabelece o calendário regulatório, o prazo para realizar a alteração de endereço de funcionamento de curso é de 6 meses.

De qualquer forma, as alterações de endereço não podem ser postas em prática enquanto não houver decisão por parte do Ministério da Educação, sob pena de irregularidade administrativa.