INTRODUÇÃO
O presente artigo visa demonstrar, de maneira clara e concisa, cada um dos bens imóveis que integram o patrimônio da União. Esses bens servem como meios ao atendimento, direto ou indireto, do interesse público, e são inalienáveis, impenhoráveis, imprescritíveis e não oneráveis.
De acordo com o art. 98 do Código Civil são bens públicos os de domínio nacional pertencentes as pessoas jurídicas de direito publico interno; todos os outros são particulares seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Desta forma, abordaremos, especificamente, dos bens públicos imóveis da União: terras devolutas; terrenos de marinha e seus acrescidos; plataforma continental; terras ocupadas por indígenas; terras de fronteiras; ilhas; águas públicas; minas; jazidas; espaço aéreo e; petróleo. Vejamos.
TERRAS DEVOLUTAS
Segundo preceitua Pontes de Miranda, as terras devolutas são aquelas terras que são devolvidas ao Estado nos casos em que ainda não estão ocupadas, ou em posse de particulares, ou seja, retornaram ao domínio público por não se encontrar no domínio particular por qualquer título legítimo.
Entretanto, não basta a não existência de registro para se considerar a terra devoluta, sendo também necessário o poder público provar que esta lhe pertence. Logo, o ônus desta comprovação pertence ao poder público.
“Os bens do Estado, se não recebem destino, nem exerce o Estado os direitos que tem, ficam devolutos. Não se deve, porém, porque se dilataria, atècnicamente, o conceito, dizer que o dono do prédio que se ausenta deixa o devoluto. Pode ele renunciar à propriedade (art. 589, II) abandona-lá (art. 589, III), ou perder a posse própria. Nenhum desses atos faz devoluta, em sentido estrito e exato, a terra. A renúncia fá-la adéspota, sem dono.” (MIRANDA, Pontes de. Tratado de Direito Privado – Tomo XII)
Ou seja, as terras devolutas são bens públicos e não sem donos.
Com previsão e conceituação no Decreto-Lei n 9.760/46 elas são indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais, de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei.
“Art. 5º São devolutas, na faixa da fronteira, nos Territórios Federais e no Distrito Federal, as terras que, não sendo próprios nem aplicadas a algum uso público federal, estadual territorial ou municipal, não se incorporaram ao domínio privado:
a) por fôrça da Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850, Decreto nº 1.318, de 30 de janeiro de 1854, e outras leis e decretos gerais, federais e estaduais;
b) em virtude de alienação, concessão ou reconhecimento por parte da União ou dos Estados;
c) em virtude de lei ou concessão emanada de govêrno estrangeiro e ratificada ou reconhecida, expressa ou implícitamente, pelo Brasil, em tratado ou convenção de limites;
d) em virtude de sentença judicial com fôrça de coisa julgada;
e) por se acharem em posse contínua e incontestada com justo título e boa fé, por têrmo superior a 20 (vinte) anos;
f) por se acharem em posse pacífica e ininterrupta, por 30 (trinta) anos, independentemente de justo título e boa fé;
g) por fôrça de sentença declaratória proferida nos têrmos do art. 148 da Constituição Federal, de 10 de Novembro de 1937.
Parágrafo único. A posse a que a União condiciona a sua liberalidade não pode constituir latifúndio e depende do efetivo aproveitamento e morada do possuidor ou do seu preposto, integralmente satisfeitas por êstes, no caso de posse de terras situadas na faixa da fronteira, as condições especiais impostas na lei.”
São, também, consideradas como bens dominicais (aqueles que não têm destinação pública específica).
TERRENOS DE MARINHA E SEUS ACRESCIDOS
De acordo com o art. 20, VII, da Constituição Federal, os terrenos de marinha e seus acrescidos são bens pertencentes da União.
Para uma melhor análise, o Decreto-lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946, em seus arts. 2º e 3º, apresenta uma definição legal dos terrenos de marinha e acrescidos, respectivamente:
“Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.
Parágrafo único. Para os efeitos dêste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.
Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.” (sic)
Desta forma, terreno de marinha é a faixa em toda a costa brasileira de 33 metros contados para o lado da terra a até onde chega a maré alta (a média das marés altas), e que tem como referência as marés de 1831, época em que foi criado o conceito de terrenos de marinha.
Há dois tipos de regime destes terrenos:
Regime de ocupação
Os terrenos são de posse desdobrada. Ou seja, a União é proprietária da área, como um todo, e ainda pode reivindicar o direito de uso do terreno quando quiser.
Regime de aforamento
Terrenos em que o morador do imóvel passa a ter um domínio útil sobre o terreno de marinha. Quando há a utilização privativa, por articulares, dos terrenos de marinha.
Os terrenos de marinha não se confundem com os acrescidos, isto porque estes são terrenos que se formam acrescidamente, seja naturalmente ou artificialmente, tornando mais ampla a área dos terrenos a que se somam.
Há de se ressaltar que a nomenclatura correta para o instituto é terrenos “de marinha¨, expressão que reflete a sua proximidade com as águas salgadas e não “da Marinha”, uma vez que sua administração não cabe ao Comando da Marinha, órgão subordinado ao Ministério da Defesa, mas sim à Secretaria do Patrimônio da União, de acordo com o art. 9º do Decreto-Lei supracitado.
PLATAFORMA CONTINENTAL
É a extensão das áreas continentais sob o mar até a profundidade de cerca de duzentos metros.
O artigo 20 da CF não contempla a plataforma continental como bem da União. Não obstante, a Constituição precedente a considerava expressamente bem federal, tendo sido incorporada ao domínio federal por força desse dispositivo. Como o artigo 20, I, da atual Carta inclui entre os bens da União os que atualmente lhe pertencem, deve ser tida como enquadrada nessa categoria.
A importância do domínio sobre a plataforma sobre a plataforma continental decorre da necessidade de proteção dos recursos minerais e animais existentes nessa faixa.
Sobressai, portanto, relevante interesse econômico para o país. Por esse motivo é que a Constituição considerou bens públicos federais os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva (artigo 20, V).
É oportuno assinalar que a matéria sobre a plataforma continental é regulada pela Lei n° 8.617, de 04.01.93, segundo a qual faixa compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estende além do seu mar territorial, até o bordo exterior da margem continental, ou até uma distancia de duzentas milhas marítimas das linhas de base.
A Lei citada acima Dispõe sobre o mar territorial, a zona contígua, a zona econômica exclusiva e a plataforma continental brasileira, e dá outras providências e traz o conceito expresso em seu artigo 11:
“Art. 11. A plataforma continental do Brasil compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural de seu território terrestre, até o bordo exterior da margem continental, ou até uma distância de duzentas milhas marítimas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância.”
Além disso, dispõe sobre O limite exterior da plataforma continental, que será fixado de conformidade com os critérios estabelecidos no art. 76 da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, celebrada em Montego Bay, em 10 de dezembro de 1982.
O Brasil exerce sobre a plataforma continental direitos de soberania para efeitos de exploração dos recursos naturais. Os recursos naturais referidos na Lei são os recursos minerais e outros não vivos do leito do mar e subsolo, bem como os organismos vivos pertencentes a espécies sedentárias, isto é, àquelas que no período de captura estão imóveis no leito do mar ou no seu subsolo, ou que só podem mover-se em constante contato físico com esse leito ou subsolo.
Na plataforma continental, o Brasil, no exercício de sua jurisdição, tem o direito exclusivo de regulamentar a investigação científica marinha, a proteção e preservação do meio marinho, bem como a construção, operação e o uso de todos os tipos de ilhas artificiais, instalações e estruturas.
A investigação científica marinha, na plataforma continental, só poderá ser conduzida por outros Estados com o consentimento prévio do Governo brasileiro, nos termos da legislação em vigor que regula a matéria.
O Governo brasileiro tem o direito exclusivo de autorizar e regulamentar as perfurações na plataforma continental, quaisquer que sejam os seus fins. É reconhecido a todos os Estados o direito de colocar cabos e dutos na plataforma continental. O traçado da linha para a colocação de tais cabos e dutos na plataforma continental dependerá do consentimento do Governo brasileiro.
De acordo com a Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar “a plataforma continental de um Estado costeiro compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural do seu território terrestre, até ao bordo exterior da margem continental, ou até uma distância de 200 milhas marítimas das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância”.
TERRAS OCUPADAS POR INDÍGENAS
A Constituição Federal inclui entre os Bens da União as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios (artigo 20, XI). A definição dessas áreas, contudo, está expressa no artigo 231, parágrafo 1°, da CF, com os seguintes dizeres:
“São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições”.
O dispositivo demonstra nitidamente o caráter protetivo em relação aos indígenas. Pretendeu-se resguardar seu habitat natural, de modo que se mantivesse sua tradição e costumes e o prosseguimento de sua descendência genética, enquanto não se inserem no processo de aculturação com o meio civilizado.
Nessas áreas existe a afetação a uma finalidade pública, qual seja a de proteção a essa categoria social. Não é estritamente um serviço administrativo, mas há objetivo social perseguido pelo Poder Público. Sendo assim, trata-se de bens públicos enquadrados na categoria dos bens de uso especial.
Para realçar o caráter protetivo que o sistema jurídico empresa a tais áreas, o Supremo Tribunal Federal definiu que os bens do domínio da União, previstos no artigo 20, I (bens que lhe pertencem ou que vierem a lhe pertencer) e IX (recursos minerais), não alcançam as terras de aldeamentos extintos, ainda que ocupadas por indígenas em passado remoto.
A proteção permanente se consuma através de alguns aspectos especiais:
a) a posse permanente das áreas pelos índios;
b) o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas situados;
c) a inalienabilidade, a imprescindibilidade e a indisponibilidade das terras;
d) a nulidade dos efeitos jurídicos dos atos que visem à ocupação, o domínio e a posse das terras; e
e) a participação dos índios nos resultados de lavra de riquezas minerais.
Vale ressaltar o conceito concretizado pela FUNAI:
"Para os povos indígenas, a terra é muito mais do que simples meio de subsistência. Ela representa o suporte da vida social e está diretamente ligada ao sistema de crenças e conhecimento. Não é apenas um recurso natural - e tão importante quanto este - é um recurso sócio-cultural" (RAMOS, Alcida Rita – Sociedades Indígenas).
O reconhecimento dos índios enquanto realidades sociais diferenciadas, na Constituição Federal, não pode estar dissociado da questão territorial, dado o papel relevante da terra para a reprodução econômica, ambiental, física e cultural destes.
O processo de demarcação das terras é o meio administrativo para explicitar os limites do território tradicionalmente ocupado pelos povos indígenas. É dever da União Federal, que busca, com a demarcação das terras indígenas: a) resgatar uma dívida histórica com os primeiros habitantes destas terras; b) propiciar as condições fundamentais para a sobrevivência física e cultural desses povos; e c) preservar a diversidade cultural brasileira, tudo isto em cumprimento ao que é determinado pelo caput do artigo 231 da Constituição Federal.
Sempre que uma comunidade indígena possuir direitos sobre uma determinada área, nos termos do § 1º do Artigo 231 da CF, o poder público terá a atribuição de identificá-la e delimitá-la, de realizar a demarcação física dos seus limites, de registrá-la em cartórios de registro de imóveis e protegê-la. Estes atos estão vinculados ao próprio caput do artigo 231 e, por isso mesmo, a União não pode deixar de promovê-los.
As determinações legais existentes são, por si só, suficientes para garantir o reconhecimento dos direitos indígenas sobre as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, independentemente da sua demarcação física. Porém, a ação demarcatória é fundamental e urgente enquanto ato governamental de reconhecimento, visando a precisar a real extensão da posse indígena a fim de assegurar a proteção dos limites demarcados e permitir o encaminhamento da questão fundiária nacional.
TERRAS DE FRONTEIRAS
Terras de fronteiras ou faixas de fronteiras são as áreas de 150 km de largura, que corre paralelamente à linha terrestre demarcatória da divisa entre o território nacional e países estrangeiros, considerada fundamental para a defesa do território nacional, como dita o artigo 20, parágrafo 2°, da CF.
Há, desde logo, uma observação a ser feita. Essa área de fronteiras não é em sua integralidade bem do domínio público. O que a vigente Constituição registra é que pertencem ao domínio da União as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras (artigo 20, II), o que significa que nem todas as áreas situadas na referida faixa se caracterizem como bens públicos. Por isso, há áreas nessas faixas que pertencem ao domínio privado, embora seu uso sofra restrições especiais em função do objetivo constitucional.
Em relação às terras devolutas, situadas nessas faixas, e concedidas pelos Estados a terceiros, o STF já assentou que a transferência se limita ao uso, permanecendo o domínio com a União, mesmo que tolerante esta com os possuidores. Para conciliar, porém, a orientação do Supremo com o vigente texto constitucional, ter-se-á que interpretar que apenas as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras é que só ensejam a transferência do uso, o mesmo ocorrendo com as demais, que podem ser transferidas com observância das condições legais pertinentes.
Não obstante, em se tratando de áreas situadas na faixa de fronteira do domínio da União, é inteiramente ilegítimo que Estado-membro (ou Município) se arvore a sua titularidade e as transfira a particulares. A hipótese caracteriza-se como alienação a non domino, cujo consectário é a declaração de nulidade do negócio jurídico. No caso, o particular prejudicado tem direito à reparação dos prejuízos que o alienante lhe causou, cabendo-lhe, para tanto, ajuizar a competente ação indenizatória.
As restrições e as condições de uso e de alienação de terras situadas nessas faixas são disciplinadas pela Lei n° 6.634, de 02.05.79. A Lei n° 9.871, de 23.11.99, estabeleceu prazo de dois anos para que os detentores de títulos, ainda não ratificados, de alienação ou de concessão de terras feitas pelos estados na faixa de fronteira, requeiram sua ratificação junto ao INCRA.
Ultrapassado o prazo, ou não sendo possível a ratificação, prevê a lei a declaração de nulidade do título, em ato motivado, com ciência ao interessado e publicação do ato no Diário Oficial, bem como o cancelamento dos correspondentes registros e o consequente registro do imóvel em nome da União no competente Registro de Imóveis.
O artigo 2° da Lei n° 6.634 traz expressamente a vedação das seguintes práticas na faixa de fronteira:
“I - alienação e concessão de terras públicas, abertura de vias de transporte e instalação de meios de comunicação destinados à exploração de serviços de radiodifusão de sons ou radiodifusão de sons e imagens;
II - Construção de pontes, estradas internacionais e campos de pouso;
III - estabelecimento ou exploração de indústrias que interessem à Segurança Nacional, assim relacionadas em decreto do Poder Executivo.
IV - instalação de empresas que se dedicarem às seguintes atividades: pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento de recursos minerais, salvo aqueles de imediata aplicação na construção civil, assim classificados no Código de Mineração; colonização e loteamento rurais;
V - transações com imóvel rural, que impliquem a obtenção, por estrangeiro, do domínio, da posse ou de qualquer direito real sobre o imóvel;
VI - participação, a qualquer título, de estrangeiro, pessoa natural ou jurídica, em pessoa jurídica que seja titular de direito real sobre imóvel rural;”
Além disso, prevê que o assentimento prévio, a modificação ou a cassação das concessões ou autorizações serão formalizados em ato da Secretaria-Geral do Conselho de Segurança Nacional, em cada caso. Se o ato da Secretaria-Geral do Conselho de Segurança Nacional for denegatório ou implicar modificação ou cassação de atos anteriores, da decisão caberá recurso ao Presidente da República. Os pedidos de assentimento prévio serão instituídos com o parecer do órgão federal controlador da atividade, observada a legislação pertinente em cada caso.
As autoridades, entidades e serventuários públicos exigirão prova do assentimento prévio do Conselho de Segurança Nacional para prática de qualquer ato regulado por esta lei.
Vale ressaltar que as Juntas Comerciais não poderão arquivar ou registrar contrato social, estatuto ou ato constitutivo de sociedade, bem como suas eventuais alterações, quando contrariarem o disposto nesta Lei. A alienação e a concessão de terras públicas, na faixa de Fronteira, não poderão exceder de 3000 ha (três mil hectares), sendo consideradas como uma só unidade as alienações e concessões feitas a pessoas jurídicas que tenham administradores, ou detentores da maioria do capital comuns.