PROPOSTA
Propusemos, então, a instituição da penhora administrativa [66] realizada, por procuradores das Fazendas Públicas da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de suas autarquias, visando a descongestionar o Judiciário, afastando deste a realização de atos meramente administrativos, propiciando, assim, maior presteza no trato da cobrança da dívida ativa tributária e não tributária, com benefícios, tanto para o devedor, quanto para a Fazenda Pública [67]
Assim, o binômio agilidade para o Estado-fisco, sem abalar os pilares do due process of law e a Constituição, deve ser a plataforma de qualquer reforma.
CONCLUSÃO
A advocacia pública é e tem sido o celeiro e a fonte preciosa no campo do Direito Público e do Direito Financeiro e Tributário, destacando-se seus membros nas diversas áreas da Jurisprudência, da Política e do Estado.
Retratar a história da Procuradoria da Fazenda Nacional é reconstruir a trajetória política, jurídica e administrativa dessa instituição de primeira grandeza no cenário nacional.
Pode-se não gostar da história, mas o ser humano não pode ignorá-la. A história retrata os momentos importantes, desastrosos ou heróicos, da existência do homem. É a medida exata do que acontece e deve ser transcrito e rememorado para sempre. Por isso mesmo, a memória dessa instituição é fundamental para o resgate e o estudo dos pósteros.
A atuação da Procuradoria da Fazenda Nacional, desde tempos imemoriais, confunde-se com a história da própria Administração Pública nacional.
Juntamente com a Advocacia-Geral da União, da qual faz parte, como órgão de direção superior, por força do Estatuto Constitucional de 1988, é subordinada técnica e juridicamente ao Advogado-Geral da União (art. 2º, § 1.º, da Lei Complementar 73/93) e administrativamente ao Ministério da Fazenda, sendo órgão deste (art. 12, caput da LC 73/93 e art. 1.º, caput, do Decreto-lei 147/1967).
A PGFN mantém-se como parte importante dessa parceria institucional no deslinde de questões relevantes, não apenas na representação da União, na defesa de seus interesses e da sociedade, como fiscal da lei tributária, mas também como instrumento de conciliação e mediação, em vista das novas funções que lhe são impostas, por uma sociedade dinâmica e em franco desenvolvimento, em busca do aperfeiçoamento e da sujeição a uma nova realidade.
ANEXOS I, II e III
ANEXO I
PROJETO DE LEI DO SENADO Nº 10, DE 2005 [68]
(Do Senador Pedro Simon)
(publicado no Diário do Senado Federal de 17 de fevereiro de 2005)
Institui a penhora administrativa, por órgão jurídico da Fazenda Pública, e dá outras providências.
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1º Fica instituída a penhora administrativa, executada pelas Procuradorias Fiscais ou da Fazenda Nacional da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de suas autarquias.
Art. 2º Após a inscrição da Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de suas autarquias, pela respectiva Procuradoria ou pelo órgão jurídico competente, estes poderão optar por executar a Dívida Ativa nos moldes da Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980, ou segundo o disposto nesta lei.
Art. 3º Inscrito o crédito tributário ou não tributário, a respectiva Procuradoria ou órgão jurídico competente notificará o devedor, para pagá-lo, no prazo de cinco dias, amigavelmente, sob pena de proceder à penhora de seus bens, tantos quantos bastem para a garantia da dívida, na forma dos arts. 7º, IV, 8º, 9º 10 e 11 da Lei nº 6.830, de 1980, no que couber.
Parágrafo único.
A penhora será realizada por servidor habilitado, na forma do regulamento.
Art. 4º Em caso de pagamento do crédito para com a Fazenda Pública, a penhora será desfeita, imediatamente, devendo essa tomar as providências cabíveis, no prazo impostergável de quarenta e oito horas, sob pena de responsabilidade de quem der causa à omissão.
Art. 5º Realizada a penhora, o devedor poderá oferecer embargos, na forma da Lei nº 6.830, de 1980, perante o juiz competente para a execução judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública, o qual requisitará, de ofício, o processo administrativo em que se tiver efetivado a ordem de inscrição e a respectiva penhora administrativa.
Parágrafo único. A Procuradoria ou o órgão jurídico competente deverá encaminhar ao juiz o referido processo, no prazo de quarenta e oito horas, sob as sanções da lei.
Art. 6º Aplicam-se, no que couber, as disposições do Código de Processo Civil e da Lei nº 6.830, de 1980.
Art. 7º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 8º Revoga-se o art. 53 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991.
Justificação
Este projeto foi idealizado e apresentado pelo nosso ilustríssimo colega, o laborioso e eficiente ex- Senador Lúcio Alcântara, hoje grande Governador do Estado do Ceará. A proposição encontrou o amparo e o apoio da AMB, apesar de a proposição ter sido arquivada, ela faz parte do pacote de projetos que a Associação dos Magistrados Brasileiros consideram imprescindíveis à reformulação de nosso sistema processual. A proposta da AMB é um conjunto de diversas matérias, que, sem exagero, pode ser encarado como a verdadeira reforma da Justiça e do Poder Judiciário. Muitas das propostas eu tive a honra de subscrevê-las e aqui apresentá-las, neste sentido tomo a liberdade de endossar também este projeto de meu amigo e colega. Concordando em todo o grau com a proposição original, nada mais faço do que aqui reproduzir a justificação que acompanhou o PLS nº 608/99: "O presente projeto de lei visa ao aperfeiçoamento da cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública – tanto da União, quanto dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem assim dos respectivos entes autárquicos, sem ferir os direitos fundamentais do cidadão, embora se criem instrumentos eficazes para coibir a evasão fiscal. Não há dúvida de que o Estado necessita de instrumentos capazes de barrar a desenfreada sonegação e a mais absurda das injustiças praticadas contra o bom contribuinte, que paga em dia seus tributos; sem, entretanto, se esmigalhar o mais sagrado dos direitos fundamentais, consagrado através dos tempos, pelas civilizações modernas: a garantia e a preservação do juiz natural, estatuído em nossa Lei Maior (art. 5º, XXXV) como fundamento da democracia. Para obviar esses males, a doutrina vem pensando em soluções as mais diversas, destacando-se a introdução do contencioso administrativo, com poder jurisdicional, tal qual existente em diversos países, conforme ensinamentos dos Mestres Carlos M. Giuliani Fonrouge e Susana Tamila Navarrine (in Procedimento Tributário, ed. De Palma, Buenos Aires, 1995) e do Professor Leon Frejda Szklarowsky, Subprocurador- Geral da Fazenda Nacional aposentado (cf. Execução Fiscal, ed. Ministério da Fazenda, Escola de Administração Fazendária, Brasília, 1984).
O Professor Leon Frejda Szklarowsky, estudando os aspectos do Contencioso Fiscal e Administrativo no Brasil, enfrenta a questão fisco-contribuinte segundo o axioma garantia e agilidade: segurança para o administrado e presteza para o Estado-Fisco, na cobrança de sua dívida ativa, advogando a instituição da penhora administrativa (cf. "Reforma Tributária", in Arquivos do Ministério da Justiça, ano 39, nº 168, março de 1986, pp. 84 a 93), segundo modelo não tradicional, que propõe, e mais consentâneo com a consciência jurídica brasileira. E, mais recentemente, em seu trabalho "A Justiça Fiscal e a Reforma da Constituição" (in "Cadernos de Direito Tributário e Finanças Públicas", Revista dos Tribunais, vol. 10, ano 3, janeiro-março de 1995, pp. 207 a 210,), fortalece a tese da penhora administrativa, sem, contudo, fissurar o princípio do juiz natural, nos seguintes termos: "Penhora administrativa. No âmbito processual tributário, há que se fazer também um remendo na lei, sem qualquer fissura no sistema, aproveitando a experiência alienígena e adaptando- a à realidade brasileira, sem romper os liames constitucionais e a tradição histórica do País, permitindo- se a realização da penhora administrativa. A penhora administrativa não configura atividade jurisdicional e, portanto, não necessita realizar-se sob as vistas do juiz, como ressalta, enfaticamente, o Ministro Carlos Velloso. Na execução judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública, a maior parte das execuções fiscais não é embargada, ou seja, o pagamento dos débitos fiscais faz-se antes da penhora e da apresentação dos embargos, segundo estatísticas das Procuradorias Fiscais. Os embargos, por sua vez, segundo o direito vigente e a melhor doutrina, constituem ação, que, no magistério de Liebman, consubstancia uma ação incidente do executado, vez que o procedimento executório, propriamente dito, não comporta defesa, já que fundado na idéia fundamental de não haver matéria litigiosa a discutir e decidir. O executado passa a ser o autor, e o exeqüente. O réu, a fim de anular ou reduzir a execução ou suprimir ao título sua eficácia executiva, estando os embargos sujeitos aos requisitos da petição inicial. O devedor exerce verdadeiro direito de ação. – Destare, pode a lei assentir que, antes do ingresso em juízo, a Fazenda Pública, através do órgão jurídico competente Procuradoria Fiscal, ou da Fazenda, promova a execução forçada até a penhora, alicerçada na certidão de dívida ativa, que goza da presunção de legitimidade e auto-executoriedade. Contrariamente ao que ocorre no Direito Alemão e Espanhol, que conferem à administração fiscal a prerrogativa de promover a execução – forçada do crédito tributário, após o lançamento, propomos que aquele encargo caiba ao Procurador-Advogado do Estado ou da Fazenda Pública, após a inscrição do crédito fiscal como dívida ativa, verificados os pressupostos de sua legitimidade e legalidade, sem quaisquer riscos, para o contribuinte, e somente até a penhora. Esta, por ser ato puramente administrativo e não judicial, será executada por funcionário credenciado da Procuradoria, sob a supervisão do Procurador, no Juízo competente para propor a execução fiscal e interpor os embargos à execução. – Em caso de embargos à execução, requisitará o juiz o processo administrativo respectivo, no qual se efetivou a ordem de inscrição como dívida ativa e de penhora. A Lei de Execução Fiscal – Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980 – já disciplina o processo após os embargos, devendo uma lei própria regular a atividade do procurador e o processo, desde a inscrição da divida ativa até a penhora administrativa, aplicando-se, subsidiariamente, o Código de Processo Civil. Não obstante, a Fazenda poderá optar por cobrar sua dívida, através da via execução, consubstanciada na Lei nº 6.830, prescindido da penhora administrativa. Como se conclui, nem a Lei de Execução Fiscal estará afetada, nem se furta da Fazenda Pública a faculdade de efetivar a cobrança pela via elegida. Observe-se que ao devedor não fica suprimida a via judicial, expressamente consagrada inciso XXXV do art. 5º da Lei Maior, como corolário do principio constitucional expresso no art. 2º – harmonia e independência dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Com efeito, não efetuando o devedor o pagamento após a inscrição – do crédito como dívida ativa e respectiva penhora administrativa, poderá, se – o desejar, embargar a execução fiscal, de conformidade com o art. 16 da Lei – nº 6.830, ou ainda, valer-se das demais ações judiciais, inclusive de – mandado de segurança.
Assim, o Direito brasileiro estará inovando, porque permitirá à Fazenda pública executar seu próprio ato administrativo, efetuando a penhora administrativa, por autoridade jurídica competente – o Procurador, Advogado do Poder Público, após a determinação da inscrição do crédito fiscal como dívida ativa, efetivando, previamente, o controle da legalidade, prevista na legislação, que abrigou essa atividade, exercitada, secularmente, pelo Procurador da Fazenda, em caráter privativo.
Isso ocorrerá, naturalmente, sem desmoronar o princípio do juiz natural."
De fato, afigura-se revolucionária e de bom senso a proposta de penhora administrativa, por órgão jurídico da Fazenda Pública, desgarrada da administração ativa, alicerçada em garantias legais e constitucionais. Daí, o presente projeto de lei, que regula a matéria nos arts. 1º a 7º. Essa penhora administrativa não se opõe aos cânones constitucionais, por que, na verdade, não suprime nem impede o ingresso do devedor perante o Poder Judiciário, valendo-se da garantia fundamental que lhe oferece o inciso XXXV do art. 5º da (Constituição Federal), com assento no princípio básico da separação dos Poderes, inserto no art. 2º da Carta Nacional. A penhora, por não ser ato judicial, mas, sim, administrativo, independe de se realizar perante o juízo, mesmo porque não está defeso ao devedor valer-se das demais ações judiciais ou do mandado de segurança,
como o faz, ordinariamente. O projeto de lei, por. fim, pretende revogar o art. 53 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991 (dispõe sobre a organização da seguridade social e institui oplano de custeio).
Esse dispositivo inovou, sem qualquer propósito, na cobrança tributária da União, estabelecendo que, na execução da dívida ativa da União, de suas autarquias e fundações públicas, o exeqüente, isto é, o credor poderá indicar bens à penhora, que se efetivará concomitantemente à citação do devedor, ficando desde logo indisponíveis, o que caracteriza verdadeiro retrocesso, na opinião da melhor doutrina, e inverte, totalmente, o sistema do Código de Processo Civil e da citada Lei de Execução Fiscal (nº 6.380/80), reforçada, aliás, pela Lei nº 8.397, de 6 de janeiro de 1992 (institui medida cautelar fiscal, cuja decretação acarreta a indisponibilidade dos bens do sujeito passivo do crédito tributário ou não-tributário, até o limite da satisfação da obrigação, cf art. 4º). Impõe-se, pois, a revogação do mencionado art. 53 da Lei nº 8.212, de 1991, por contrariar a lei nacional
de execução fiscal, desfigurando, total e inutilmente, o art. 8º da referida Lei nº 6.830, de 1980, que, adotando sensível evolução doutrinária e jurisprudencial, ampliou, para cinco dias, o prazo dado ao devedor para pagar a dívida ou garantir a execução, invertendo, desnecessariamente, a prerrogativa de o executado indicar bens à penhora.
Espera-se, portanto, dos ilustres Pares a acolhida e, se possível, o aperfeiçoamento para o presente projeto de lei."
Sala das Sessões, 16 de fevereiro de 2005. – Senador Pedro Simon.
.....................
(À Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania – decisão terminativa.)