INTRODUÇÃO
Este trabalho consiste em um breve estudo sobre a responsabilização dos partidos por seus filiados. Trata-se de uma análise sobre a possibilidade/necessidade de responsabilizar diretamente os partidos políticos pela má conduta ético-legal de seus integrantes de tal forma que a punição transitada em julgado contra membros de um partido possa também trazer punições específicas para o partido, como multas, menor parcela do fundo partidário e/ou do tempo de televisão.
Em sistemas democráticos consolidados e em consolidação, a crítica aos representantes eleitos deve incluir os partidos políticos que os abrigam. Segundo Sartori (1982), os partidos são os meios necessários para o exercício do poder político. No Brasil, não há possibilidade de candidaturas fora dos partidos, Logo, patente o papel dos partidos no sistema político pátrio.
Ainda, junto com o processo de redemocratização que trouxe os partidos políticos de volta ao centro do sistema político brasileiro e devolveu a liberdade aos meios de comunicação, multiplicaram-se as denúncias, processos e condenações envolvendo corrupção e desvios diversos. O grau de descrença na política e rejeição dos políticos vem atingindo níveis preocupantes. Portanto, é preciso discutir qual deve ser o papel dos partidos políticos para reverter esse quadro pessimista.
Nesse aspecto, é necessário analisar em quais circunstâncias os partidos políticos são responsáveis por seus quadros no Brasil e os efeitos desse cenário na qualidade da gestão pública. A responsabilidade solidária dos partidos pode ser uma ferramenta eficaz para aprimorar nosso sistema político assim como é no âmbito civil e no controle dos órgãos públicos.
A pesquisa realizada é do tipo bibliográfica e de levantamento de dados. De tal forma no Capítulo 1, discorre-se sobre o conceito e a função dos partidos políticos na realidade brasileira, segundo a literatura de Sartori (1982) e Lucon e Vigliar (2010). Pela pesquisa de Aieta (2006), consigna-se a distinção relativa à natureza dos mandatos.
Ainda no mesmo capítulo, traça-se um breve sobrevoo sobre casos recentes de aplicação da disciplina partidária. A partir do comportamento punitivo de quatro grandes partidos em casos ocorridos nos últimos quatro anos, busca-se visualizar um padrão de resposta dos partidos ao comportamento inadequado de seus filiados.
No Capítulo 2, faz-se um breve percurso sobre o instituto da responsabilidade solidária e seus efeitos no Direito Civil. Com as obras de Gagliano e Pamplona (2009) e de Gonçalves (2013), pode-se fundamentar seriamente a responsabilidade solidária e analisar os casos atuais de sua aplicação.
Em seguida, passamos a verificar de que forma esse mesmo instituto é aplicado no âmbito da legislação eleitoral nacional. A partir do trabalho de Lucon e Vigliar é possível identificar e fundamentar os pontos de aplicação da responsabilidade solidária no direito eleitoral. Nesse ponto, Ramayana (2012) traz uma abordagem comentada das disposições legais que preveem a aplicação da responsabilidade complexa.
Por fim, no Capítulo 3, faz-se um apanhado da perspectiva de aplicação abrangente da responsabilidade solidária para os partidos políticos, dispõe-se sobre fundamentos teóricos para a aplicação ampliada da responsabilidade solidária, bem como possíveis casos de aplicação e sanções. Para tanto, busca-se os fundamentos do sistema partidário em Sartori (1982). Outros autores também servem de referencia para o desenvolvimento deste capítulo final.
Em suma, o objetivo do trabalho é lançar luz sobre a responsividade partidária e verificar a possibilidade de utilização do instituto da responsabilidade solidária para amplificá-la.
1. RESPONSIVIDADE PARTIDÁRIA
A análise que se pretende nesse trabalho passa necessariamente pelo enquadramento dos Partidos Políticos no sistema político brasileiro e, nesse aspecto, sua atuação como zelador da higidez do mesmo sistema.
1.1 Conceito e Função
Os partidos modernos não são clubes de amigos, nem grupos de interesses individuais. Têm personalidade jurídica e são capazes de direitos e deveres na ordem social distintos dos seus membros. Na definição de partido político abordada por Sartori (1982), "partido é qualquer grupo político identificado por um rótulo oficial que apresente em eleições, e seja capaz de colocar através de eleições (livres ou não), candidatos a cargos públicos" (1982, p. 85).
Assim, os partidos se apresentam como elementos centrais do sistema político representativo brasileiro. No Brasil, é imprescindível a filiação partidária para a candidatura a cargos eletivos (CF, art. 14, § 3º, inc. V). Os partidos políticos se prestam como canais de expressão (SARTORI, 1982) e instrumentos do exercício da soberania popular. Afirma José Afonso da Silva que os “partidos estão de permeio entre o povo e o governo, mas não no sentido de simples intermediários entre dois polos opostos ou alheios, mas como um instrumento” (JOSÉ AFONSO DA SILVA apud LUCON e VIGLIAR, 2010, p. 531). Logo, “o povo participa por meio dos partidos” (JOSÉ AFONSO DA SILVA apud LUCON e VIGLIAR, 2010, p. 531).
Segundo Lucon e Vigliar, o sistema representativo brasileiro impõe que o eleitorado identifique o candidato pelo partido que representa, assim “o preenchimento da ficha de filiação partidária é um verdadeiro manifesto em prol de ideais, princípios, objetivos e paradigmas estabelecidos no programa e no estatuto partidário” (LUCON e VIGLIAR, 2010, p. 532).
Os partidos são partes do todo, e não partes contra o todo (SARTORI, 1982), por isso indispensáveis na construção da higidez política. Lucon e Vigliar destacam entre os deveres fundamentais dos partidos que
a finalidade primordial de todo e qualquer partido é zelar pelo cumprimento do sistema representativo, não apenas no que se refere ao sistema como conjunto de regras, mas principalmente, na efetiva representatividade que ele proporciona e, para isso, os direitos e garantias fundamentais expressos ou implícitos na Constituição Federal devem ser acolhidos na sua integralidade. (LUCON e VIGLIAR, 2010, p. 505).
Na mesma linha, discorre Aieta (2006) que é dever dos partidos oferecer à sociedade as melhores opções de candidatos, em termos de capacidade, comprometimento e probidade, para apresentar e executar os programas partidários e cumprir o múnus da representação eleitoral. Segundo ele:
o partido, como depositário fiel da vontade do eleitorado, tem o dever moral e institucional de, através de processos democráticos de escolha, apresentar à sociedade os candidatos escolhidos pelos participantes do partido, notadamente as pessoas mais comprometidas e de maior confiança da agremiação partidária (AIETA, 2006, p. 87).
Destacada a função de colocar à disposição do povo pessoas para representar demandas, decorre então a responsabilidade dos partidos em garantir que esses candidatos por ele pré-selecionados sejam capazes ética e tecnicamente para desempenhar as suas funções.
Por esse, entre outros motivos, o Tribunal Eleitoral Superior decidiu que os mandatos são dos partidos e não dos candidatos eleitos, in literis:
mandato parlamentar pertence, realmente, ao Partido Político, pois é à sua legenda que são atribuídos os votos dos eleitores, devendo-se entender como indevida (e mesmo ilegítima) a afirmação e que o mandato pertence ao eleito [...][1]
No mesmo sentido, o TSE afirma que “o vínculo de um candidato ao Partido pelo qual se registra e disputa uma eleição é o mais forte, se não o único, elemento de sua identidade política”. Assevera ainda que “o candidato não existe fora do Partido Político”[2].
Considerando justamente a necessidade legal dos partidos atuarem como canais entre os representantes e o povo, é preciso rubricar seu dever primordial com a segurança e a qualidade do sistema representativo. Uma vez que não há possibilidade de candidatura avulsa, os partidos políticos tomam o cerne da vida política nacional com único meio legal de candidatura.
De igual forma, José Carlos Cardozo (apud AIETA 2006, p. 137) afirma que
Os partidos políticos têm duas funções básicas: a primeira, estabelecer um programa exequível de governo. A segunda, selecionar pessoas que se disponham a fazer executar esse programa, caso eleitas, com a necessária eficiência.
Do exposto, salta o papel do partido político como protagonista de fato do sistema político. Dessa análise, é possível extrair que os representantes eleitos pelo eleitorado também são representantes do partido e não células autônomas de ação e responsabilidade. Assim, a ação do filiado ao partido pode ser atribuída também ao seu mandante, ou seja, o partido político.
1.2 Natureza do Mandato
Segundo Vânia Siciliano Aieta (2006), existem três teorias distintas a caracterizar os mandatos representativos: a) mandato imperativo, b) mandato representativo, e c) mandato partidário.
O mandato imperativo é aquele onde o representante está absolutamente adstrito aos comandos do representado. Defendido por Rousseau, esse modelo resguarda o poder democrático nas mãos do povo sendo o representante eleito mero mensageiro sem autonomia (AIETA, 2006). Rousseau considerava a soberania popular indelegável tornando-o mandato eletivo precário e limitado.
É possível verificar a semelhança do mandato imperativo, de direito público, com os mandatos civis, de direito privado. Nesse sentido, Aieta (2006) observa que:
Por fim, observa-se que o mandato imperativo apresenta certa analogia com o mandato civil. Assiste-se atualmente à quebra da dicotomia entre direito público e direito privado, possibilitando a publicização do direito privado e, ao revés, a privatização do direito público, outrora esferas impenetráveis. (AIETA, 2006, p. 114).
Como contraponto, Edmund Burke em seu Discurso aos Eleitores de Bristol proclama o exercício do mandato representativo como método mais eficaz de prática democrática. Nessa modalidade, os representantes ainda devem observância às opiniões dos representados, mas não são obrigados a seguir as orientações daqueles (AIETA, 2006). Há, em verdade, uma transferência da soberania nacional para o órgão representativo.
Nessa modalidade, há pelo menos duas falácias: (a) a de que o representante sempre age no interesse coletivo, e não somente em seu próprio benefício; e (b) a de que as manifestações do representante são espelhos das demandas dos representados. As críticas a mandato representativo trazem conta do seu caráter elitista e oligárquico (SARTORI, 1982) e da inviabilização de controle pelos eleitores (AIETA, 2006). Ainda, nesse modelo é clara a exclusão dos partidos políticos. Segundo Sartori (1982):
O parlamento foi concebido por Burke como um órgão representativo, mas a representação de que falava era muito mais “virtual” do que eleitoral. Segundo essa opinião, os partidos não só eram estranhos ao processo de representação como inimigos dele. O representante de Burke não era um delegado atado pelas instruções de seus eleitores. Pela mesma razão, Burke se teria horrorizado com as instruções e a disciplina partidárias. (SARTORI, 1982, p. 40-41).
Por fim, o mandato partidário vem colocar os Partidos Políticos no cerne da representação eletiva. O eminente jurista austríaco Hans Kelsen, advogava por esse modelo argumentando que a democracia somente se realiza por meio de partidos políticos que agrupam e a viabilizam programas ideológicos (AIETA, 2006).
Nas palavras da autora, “os verdadeiros candidatos, por esse modelo de mandato, são os partidos políticos com os seus programas e não os indivíduos que postulam os cargos políticos eletivos” (AIETA, 2006, p. 134). Ainda, os titulares aparentes, representantes eleitos, devem obedecer à disciplina dos verdadeiros titulares, os partidos (AIETA, 2006).
Destaca-se, portanto, que, dada a importância constitucional e legal atribuída aos partidos políticos no Brasil, o próprio sistema eleitoral, nitidamente o proporcional, que impõe a supremacia dos votos nos partidos sobre o voto nos candidatos, e ainda as decisões do TSE que declaram a titularidade do voto ao partido, é possível constatar que vivemos no Brasil a realidade do mandato partidário. Tal constatação reafirma os deveres partidários já destacados de zelar pela higidez do sistema democrático e seu papel primordial na seleção prévia de candidatos probos e capazes para a ocupação de cargos públicos eletivos.
Assim, na teoria dos mandatos, assim como na teoria dos partidos, encontram-se sólidos argumentos para que se justifique a responsabilização dos partidos sobre seus filiados. Cabe verificar como vem ocorrendo essa responsabilização na práxis política.
1.3 Análise da Responsividade Partidária
Dado o campo específico de análise desse trabalho, e considerando a função descrita anteriormente, analisa-se nesse tópico o grau de responsividade dos partidos políticos brasileiros em relação ao comportamento inidôneo de seus filiados.
A responsividade pode ser definida como a capacidade de dar resposta, é o atributo de algo ou alguém que responde. No contexto do sistema político, a responsividade é um critério para definir se e em qual grau um partido oferece resposta a situações em que é demandado. Façamos, portanto, uma breve análise sobre a resposta dos partidos políticos em alguns casos recentes de condenações e cassações de seus filiados.
1.3.1 Cassação: Caso Demóstenes Torres
O caso do ex-senador Demóstenes Torres do Partido Democratas (DEM)[3], ocorrido em 2012, traz um exemplo de punição tempestiva do partido político contra seu filiado. O então Senador foi acusado de quebra de decoro parlamentar por relações com o contraventor “Carlinhos Cachoeira”. Em abril 2012, sob a ameaça de expulsão do partido, Demóstenes pede a desfiliação. Porém, o Senado Federal somente cassou o mandato do parlamentar em 11/07/2012.
Portanto, verifica-se que a atuação do partido neste caso foi tempestiva e responsiva. Em fato, independente da análise das motivações reais do partido, a punição partidária ocorreu antes do resultado parlamentar o que pode ter colaborado de sobremaneira para a cassação do senador.
1.3.2. Renúncia: Caso Eduardo Azeredo
Em caso relacionado a outro grande partido brasileiro, o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), o Ministério Público da União denunciou o então deputado federal Eduardo Azeredo (PSDB-MG) por ter atuado de forma “decisiva” em um esquema de compra de apoio político. Em 19/02/2014, o então deputado Eduardo Azeredo envia sua carta de renúncia à Câmara, abrindo mão do foro privilegiado e retardando o andamento do processo. Apesar da renúncia ao mandato e, inclusive de pedido de prisão contra o parlamentar, Eduardo Azeredo permanece filiado ao PSDB[4].
Logo, apesar de ter renunciado ao mandato como parlamentar e estar sendo investigado sob graves acusações, o PSDB não promoveu punições internas. O denunciado e renunciado permanece no partido político e não foi punido por qualquer processo disciplinar interno.
1.3.3. Condenação e Cassação: Roberto Jefferson
O ex-deputado federal Roberto Jefferson, do Partido Trabalhista do Brasil (PTB), foi condenado pelo Supremo Tribunal Federal (STF), em 28/11/2012, a sete anos e quatorze dias de prisão pelos crimes de corrupção passiva e lavagem de dinheiro nos autos Ação Penal 470, vulgo “mensalão”. O petebista já havia sido cassado pelo Câmara dos Deputados em 14/09/2005 justamente em razão de acusações relacionadas ao “mensalão”, perdendo seus direitos políticos por oito anos.
Todavia, em que pese as duas punições mencionadas, política e jurídica, Roberto Jefferson jamais foi sancionado pela sigla a qual ainda é filiado. Em verdade, o ex-deputado ainda figura como presidente nacional do PTB[5]. Considere-se ainda que há previsão estatutária do partido de expulsão do filiado em caso de “improbidade no exercício de mandato político, de cargo ou função pública, bem como de órgão partidário” (art. 113, III – Estatuto do PTB)[6].
Desse modo, é razoável afirmar que a atuação do PTB, enquanto partido responsável pela higidez de seus quadros e do sistema político como um todo, não agiu de forma responsiva.
1.3.4. Condenação e Cassação: Caso José Dirceu
O ex-deputado federal José Dirceu, filiado ao Partido dos Trabalhadores (PT), foi condenado pelo STF, em 12/11/2012, à pena de dez anos e dez meses de prisão pelos crimes de corrupção ativa e formação de quadrilha. Seu mandato foi cassado antes, em 2005, após as denúncias do “mensalão” (suposto esquema de compra de votos no Congresso Nacional).
Entretanto, até o momento, o ex-parlamentar, que também é ex-presidente da sigla, permanece filiado ao partido. Em situação semelhante encontram-se outros filiados condenados como José Genuíno, Delúbio Soares e João Paulo Cunha. Assim, de acordo com a abordagem proposta neste trabalho, a atuação do PT não foi responsiva e não contribuiu para o aprimoramento do sistema político brasileiro.
Em termos de controle interno partidário, houve ainda clara desobediência das próprias normas estatutárias. O Estatuto do Partido dos Trabalhadores[7] prevê em seu artigo 231, XII, a expulsão de filiados condenados “por crime infamante ou práticas administrativas ilícitas, com sentença transitada em julgado.” Todavia, como se vê, não houve o cumprimento do previsto regimentalmente.
Ainda que a análise dos casos acima, por ser restrita, não permita conclusões, é possível observar que os partidos políticos brasileiros têm reduzido papel no controle dos atos de seus representantes e somente em raros casos ocorrem punições internas para os desvios dos filiados. Como verificado no caso de Demóstenes Torres, é possível que as punições disciplinares partidárias possam ter um efeito exponencialmente positivo no processo de controle político. Daí a necessidade de um retrato mais realista e abrangente do controle interno partidário, sua tempestividade, utilidade e relacionamento com os controles político, realizado no Congresso Nacional, e jurídico, realizado pelo Poder Judiciário. Ainda, nesse contexto, seria possível analisar se e como o instituto da responsabilidade solidária poderia desenvolver o controle interno partidário e a responsividade dos partidos.
2. RESPONSABILIDADE PARTIDÁRIA
2.1 Breves linhas sobre a Responsabilidade Solidária no Direito Brasileiro
Uma vez apontada a responsabilidade social do partido político pela qualidade dos candidatos que coloca à disposição do eleitorado, cabe perquirir sobre a responsabilidade jurídica desses canais de intermediação entre o Estado e a sociedade. Cabe, portanto, analisar o conceito do instituto jurídico da responsabilidade e sua espécie solidária.
Segundo Gagliano e Pamplona Filho (2009, p. 3), responsabilidade é “uma obrigação derivada – um dever jurídico sucessivo – de assumir as consequências jurídicas de um fato”. Significa dizer que responsabilidade jurídica é a assunção dos ônus e bônus derivados de determinar ação ou fato.
Assim, ocorre com a responsabilidade civil o dever de indenizar o consumidor, por exemplo, nos casos de serviços prestados com defeito. Na responsabilidade criminal é estabelecida sanção penal para os casos previstos no Código Penal como crime.
No que concerne à atribuição de responsabilidade às pessoas jurídicas, cerne desse estudo, segundo o Código Civil de 2002, estas são responsabilizadas pelos atos ilícitos de seus representantes. A falta de existência física não obsta a aplicação de sanções que atinjam o patrimônio dessas entidades (GAGLIANO e PAMPLONA FILHO, 2009). Nesse sentido, o Código Civil de 2002, nos artigos 186, 187 e 927, que prevêm a responsabilidade civil, não faz qualquer restrição à natureza jurídica das pessoas a quem se aplica.
De toda forma, como as pessoas jurídicas não têm autonomia ou vontade própria, a relação de causalidade com o resultado é dado pelos atos de terceiros interpostos por essas entidades. Trata-se da responsabilidade civil indireta, por ato de terceiro.
Segundo Gonçalves (2013), a responsabilidade solidária ou complexa seria atribuir a alguém as consequências de fato provocado por terceiro, em razão de algum liame complexo entre os agentes. Assim ocorre quando duas ou mais pessoas praticam o ato ilícito, ou quando o responsabilizado de fiscalizar, vigiar ou guardar o terceiro que comete dano falha em seu mister. Outro estudioso do tema, Coelho (2012) define a responsabilidade complexa como os casos em que “a lei atribui a um sujeito de direito (responsável) o dever de indenizar os danos devidos à ação culposa de outro (causador)” (COELHO, 2012, p.387).
A responsabilidade por ato de terceiro se fundamenta basicamente em duas espécies de culpa: a) culpa in vigilando - aquela que decorre do ato de terceiro o qual alguém se responsabiliza em vigiar, fiscalizar (GAGLIANO e PAMPLONA FILHO, 2009); e b) culpa in eligendo – aquela decorrente de uma má escolha (GAGLIANO e PAMPLONA FILHO, 2009). O disposto no art. 932 do Código Civil de 2002 estabelece uma série de situações onde uma pessoa se responsabiliza indiretamente pela ação, omissão ou fato de outra. São os seguintes casos:
I - os pais, pelos filhos menores que estiverem sob sua autoridade e em sua companhia; II - o tutor e o curador, pelos pupilos e curatelados, que se acharem nas mesmas condições; III - o empregador ou comitente, por seus empregados, serviçais e prepostos, no exercício do trabalho que lhes competir, ou em razão dele; IV - os donos de hotéis, hospedarias, casas ou estabelecimentos onde se albergue por dinheiro, mesmo para fins de educação, pelos seus hóspedes, moradores e educandos; e V - os que gratuitamente houverem participado nos produtos do crime, até a concorrente quantia.
No contexto da relação dos partidos com seus filiados, o que nos interessa é a disposição inserta no inciso III. Segundo Gagliano e Pamplona Filho (2009, p. 158 e 159), o preposto eleito por um comitente trata de uma situação genérica “podendo se enquadrar, por exemplo, os contratos de mandato (...), agência e distribuição (...), corretagem (...) e mesmo a representação comercial autônoma (...), entre outras formas contratuais.”
Para Gonçalves (2013), a condição específica de empregado, serviçal ou preposto depende fundamentalmente da condição de dependência, subordinação hierárquica, que nada mais seria senão “a situação daquele que recebe ordens, sob poder ou direção de outrem, independentemente de ser ou não assalariado” (2013, p. 126). Preposto seria então o indivíduo que realiza atos materiais sob direção e em benefício de outrem. Ainda, segundo o mesmo autor, a caraterização da relação dispensa contratos típico de trabalho e onerosidade, podendo ser uma representação gratuita inclusive (GONÇALVES, 2013). Portanto, conforme as teorias do mandato imperativo e do mandato partidário, é possível o enquadramento da relação dos partidos políticos com seus filiados eleitos.
Logo, da disposição aberta do art. 932 e do desenvolvimento teórico acerca da culpa in vigilando e culpa in eligendo já é possível vislumbrar a aplicação da responsabilidade partidária por ato de seus representantes eleitos, como se analisará mais a frente.
2.2 Responsabilidade Solidária dos Partidos Políticos.
Para uma análise específica da responsabilidade solidária no contexto do direito eleitoral, cabe citar Ramayana (2010,) que assevera:
denomina-se responsabilidade solidária, pois ambas as pessoas, jurídicas de direito privado (partido político) e física (candidato), devem responder na esfera cível, administrativa eleitoral e penal (esta última sujeita a controvérsias) pelos abusos e excessos. (RAMAYANA, 2010, p. 48)
Logo, verifica-se que a responsabilidade solidária também é objeto de aplicação pelo Direito Eleitoral. Discutir-se-á, no desenvolvimento do trabalho, os casos de sua aplicação para os partidos políticos e a necessidade/possibilidade de ampliação do seu alcance para o aprimoramento da responsividade partidária. Cabe agora verificar em quais situações já há aplicação dessa fórmula punitiva no Direito eleitoral nacional.
Hodiernamente, existem previsões legais da aplicação da responsabilidade complexa, solidária, em hipóteses de crimes e desvio de filiados dos partidos. Entres tais previsões, encontra-se o disposto no Código Eleitoral, Lei nº 4.737/65, sobre propaganda eleitoral, e art. 25 da Lei nº 9.504/97 que trata da prestação de contas.
No que tange a propaganda eleitoral irregular, dispõe claramente o Código Eleitoral sobre a responsabilidade dos partidos pelos desvios cometidos por seus filiados. Assim, prega o art. 241:
Toda propaganda eleitoral será realizada sob a responsabilidade dos partidos e por eles paga, imputando-lhes solidariedade nos excessos praticados pelos seus candidatos e adeptos.
Parágrafo único. A solidariedade prevista neste artigo é restrita aos candidatos e aos respectivos partidos, não alcançando outros partidos, mesmo quando integrantes de uma mesma coligação.
O citado artigo ilustra o Princípio da Responsabilidade Solidária entre o partido e o candidato (Ramayana, 2010). Tal princípio traduz justamente o compartilhamento com o partido da responsabilidade por atos inadequados do candidato. Para aplicação do princípio, considera-se que a votação em um candidato, no Brasil, corresponde a dois votos: na pessoa e, primeiramente, na legenda. Assim, fica a legenda responsabilizada pela conduta irregular da pessoa eleita. Busca-se, assim, maior eficiência na repressão da propaganda eleitoral.
A aplicação das normas afeitas à responsabilidade solidária neste caso é devida ainda diante da condição de abrigo do partido político ao candidato. Cabe ao partido fiscalizar a conduta de seus filiados para que se evitem ofensas à higidez eleitoral.
De igual forma, a Lei nº 9.504/97 traz a responsabilidade dos partidos e dos afiliados pelas despesas de campanha eleitoral. Segundo o art. 25 da citada lei:
O partido que descumprir as normas referentes à arrecadação e aplicação de recursos fixadas nesta Lei perderá o direito ao recebimento da quota do Fundo Partidário do ano seguinte, sem prejuízo de responderem os candidatos beneficiados por abuso do poder econômico.
As normas de arrecadação e aplicação incluem a vedação de recebimento de dinheiro de entidade ou governo estrangeiro, concessionário ou permissionário do serviço público, dentre diversos outros. A previsão tem por objetivo proteger a normalidade e a legitimidade das eleições evitando o abuso do poder econômico e/ou abuso do exercício de cargo, emprego ou função na Administração Pública (LUCON e VIGLIAR, 2010, p. 631).
A punição abrange o partido político e o candidato filiado. Dessa forma, a responsabilidade é compartilhada ficando evidente a extensão do dano causado aos infratores. Mais uma vez, a coresponsabilização é uma forma efetiva de prevenir e repremir desvios e irregularidades específicas.
Cumpre destacar que, em todos os casos reportados, a coresponsabilidade não se restringem ao âmbito do Direito Eleitoral. Segundo Lucon e Vigliar “ambas as pessoas, jurídica de direito privado (partido político) e física (candidato), devem responder no âmbito cível, administrativo, eleitoral e penal, pelos abusos e excessos” (2010, p. 307).
Demonstra-se, assim, que já há no Direito Eleitoral brasileiro previsões específicas de aplicação da responsabilidade solidária entre partidos e filiados em razão de desvios praticados por qualquer dos dois ou ambos. Desta forma, o escopo o presente trabalho não traduz uma inovação, mas sim uma discussão sobre a ampliação do instituto.
3. AMPLIAÇÃO DA RESPONSIVIDADE PARTIDÁRIA: RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS PARTIDOS POLÍTICOS
Após a abordagem da responsividade dos partidos políticos no sistema eleitoral, do instituto da responsabilidade solidária dos partidos em casos recentes de desvios éticos de filiados, cabe discorrer sobre a necessidade de ampliação da responsabilização partidária.
3.1 Contornos Gerais
Se o mandato pertence de fato aos partidos, inescapável caber a eles também a responsabilidade de zelar pela lisura dos filiados investidos em múnus públicos. É o partido o elemento fulcral do sistema político brasileiro, e não o candidato (AIETA, 2006), sendo função fundamental dos partidos buscar a higidez do sistema político tanto em relação aos partidos concorrentes ou coligados como, mais importante ainda, no controle interno dos seus quadros.
Assim como ocorre com organizações empresariais e repartições públicas, são exatamente os partidos - seus dirigentes, quadros e militantes - que possuem a maior probabilidade de tomar conhecimento prévio e concomitante das irregularidades cometidas por seus integrantes. No mesmo sentido, Ramayana (2010, p. 55) afirma que “candidatos e eleitores estão incumbidos da defesa do regime democrático e autorizados por normas constitucionais a resguardar este regime contra abusos, fraudes, corrupções e imoralidades públicas” (RAMAYANA, 2010, p.55).
Como somente as legendas partidárias apresentam candidatos habilitados a cargos públicos, e ainda considerando a prevalência do mandato partidário no sistema político, a ação dos eleitos representa o partido político. A situação é ainda mais evidente na situação das eleições proporcionais onde os votos da legenda inserem no parlamento deputados pouco conhecidos pelo eleitorado e, mais grave, pouco votados.
É certo que a existência dos partidos não elimina o egoísmo dos membros do partido e sua busca inescrupulosa por interesses pessoais (SARTORI, 1982). Mas pode e deve opor obstáculos por meio de procedimentos e punições para reduzir esse individualismo, isto é, fortalecer a responsividade.
A priori, se há condenações criminais transitadas em julgado contra filiados de determinado partido, é possível concluir que: ou o partido tinha conhecimento dos desvios e foi omisso, negligente ou compactuou; ou o partido não tinha conhecimento e, portanto, não fez a devida fiscalização dos seus quadros. Em ambos os casos, vê-se premente a necessidade de punição compartilhada aos partidos. Entretanto, como demonstrado anteriormente, nos casos de desvios éticos no comportamento de representantes eleitos, são poucas as previsões legais que estendem penalidades aos partidos políticos.
Outrossim, foi possível verificar anteriormente, que as punições internas pelos partidos políticos apresentam baixa frequência na prática política brasileira. E pior, verificamos casos em que políticos condenados e/ou cassados não foram punidos por seus partidos mesmo existindo previsão expressa de expulsão no Estatuto das agremiações.
A grande questão-problema que se impõe é: como motivar os partidos a realizarem esse tipo de controle interno prévio e eficiente? Em uma primeira análise, inescapável concluir que os partidos também são gravemente atingidos pela descoberta e publicização de irregularidades provenientes de seus filiados. Logo, é fácil perceber o desinteresses das agremiações em elas mesmas fiscalizarem, punirem e divulgarem condutas reprováveis de seus filiados. Entretanto, a punição meramente política, em termos de popularidade e recepção de votos, não vem se mostrando suficiente para aumentar a fiscalização interna das agremiações.
Ademais, no que tange ao Direito Público, a Constituição Federal de 1988, em seu art. 74, §1º, atribuiu a responsabilidade solidária aos responsáveis pelo controle interno pela omissão em notificar o Tribunal de Contas a União sobre irregularidades ou ilegalidades que tomarem conhecimento. Sob a mesma lógica funcional, dispositivo semelhante poderia ser aplicado aos Partidos Políticos. A possibilidade de ser conjuntamente punido pelo mesmo fato atribuído ao filiado possui o potencial de aprimorar a vigilância interna dos partidos e prevenir situações ilícitas, como ocorre com o controle interno da administração pública.
Também no Direito Privado, a responsabilidade solidária funciona com um mecanismo de motivação legal para o reforço da fiscalização e do controle. Tal como ocorre nas hipóteses de aplicação do direito civil, a possibilidade de punição solidária (pai em relação aos atos do filho, e.g.) impulsiona o maior rigor no controle e sanção dos responsáveis indiretos.
Ademais, a solidariedade é cabível uma vez que a teoria responsabilidade civil determina que, aquele que escolhe mal os seus prepostos ou agentes, tem a obrigação de reparar os danos causados pelo escolhido – teoria da culpa in eligendo. Ainda que o voto popular seja determinante para a escolha do representante, a escolha do eleitor é condicionada pela seleção prévia de candidatos feita pelo partido. O partido apresenta o candidato como representante de seus valores e metas (SARTORI, 1982). Cabe ainda a responsabilidade solidária aos partidos pela omissão no dever de fiscalização e vigilância.
A chamada culpa in vigilando é uma espécie de responsabilidade civil solidária caracterizada pela inobservância de um dever legal de supervisão. Esse dever legal decorre diretamente da função primordial dos Partidos Políticos de apresentar candidatos aos postos de poder da República e da sua titularidade dos mandatos eletivos (AIETA, 2006).
Assim, a partir da constatação de que o mecanismo da responsabilidade solidária já é aplicado com relativa abrangência no âmbito do Direito Civil, do Direito Constitucional e ainda em casos específicos do próprio Direito Eleitoral, caberia o alargamento das suas hipóteses de aplicação. Ademais, a observação da baixa responsividade dos partidos apresenta a justificativa moral para a aplicação majorada da responsabilidade solidária como forma de influenciar os partidos a realizarem o devido controle interno e, consequentemente, produzir redução dos casos de desvio ético de representantes eleitos.
3.2 Hipóteses de Aplicação e Sanções
Não caberia dentro do escopo limitado desse trabalho traçar com detalhamentos e justificativas suficientes quais situações seriam mais afeitas à aplicação da responsabilidade partidária solidária pelo controle interno. Todavia, a título de exemplo, e com base na análise dos casos de corrupção nos últimos cinco anos, visualiza-se pelo menos duas hipóteses onde seriam cabíveis as punições partidárias: a) condenação criminal com transito em julgado por crimes relacionados ao exercício do mandato; b) cassação por quebra de decoro parlamentar.
No primeiro caso, pode-se destacar os crimes contra a Administração Pública previstos no Título XI, do Código Penal. Peculato, concussão e corrupção passiva são algumas das condutas dos representantes que propiciariam também a punição do partido. Em todos esses casos, a atuação preventiva e punitiva do controle interno e da seleção criteriosa do próprio partido podem evitar danos gigantescos à sociedade.
Por esse critério, o Partidos Trabalhadores, por exemplo, poderia ser sancionado pelo trânsito em julgado de diversos crimes contra a Administração Pública cometidos por seus prepostos no chamado caso “Mensalão”, como exposto anteriormente, uma vez que até o presente momento não puniu internamente qualquer dos condenados.
Nesse ponto, Ramayana (2010, p. 56) dispõe sobre legislações de diversos países da União Europeia que obstaculizam candidaturas de indivíduos condenados, ainda que sem o trânsito em julgado. Na Bélgica basta uma condenação criminal para que o cidadão não possa se candidatar; na Dinamarca estabelece-se de maneira genérica que basta que o indivíduo tenha sido condenado por um ato reprovável pela opinião pública para ser afastado do processo eleitoral; e em Luxemburgo, os condenados por furto, recepção, falso juramento, entre outros, estão impedidos de concorrer a cargos eletivos. Veja-se o quanto ainda somos permissivos.
No segundo caso, o processo político de quebra de decoro parlamentar também seria suficiente para que houvesse punição solidária para o partido. Ocorre que também nestes casos, o partido poderia ter agido com maior diligência na escolha de seus representantes evitando que o voto do eleitor fosse posteriormente usado de forma indevida pelo representante e ainda “anulado” pela cassação do indecoroso, vez que impedido o regular exercício do mandato outorgado pelo eleitor.
Quanto às possíveis sanções, basta, por ora, que utilizemos como referência as atuais punições existentes para os partidos políticos no Direito Eleitoral pátrio. Cita-se, a título de exemplo, a suspensão de recebimento de quotas do fundo partidário conforme previsto no art. 36 da Lei nº 9.096/95, em caso de prestação de contas irregular.
Nos casos de ilegalidades cometidas em relação à propaganda partidária, a mesma lei prevê penalidade adequada e razoável. O art. 45 traz a cassação de tempo de propaganda partidária gratuita em caso de infração às vedações estabelecidas.
Tanto as punições relativas ao recebimento do fundo partidário quanto as relativas à propaganda gratuita são suficientemente dolorosas para que sejam persuasivas. Naturalmente, essas e outras possíveis punições haveriam de ser adequadamente dosadas de maneira proporcional à culpabilidade dos partidos. De tal forma, em casos onde a previsibilidade e atuação dos partidos é menor, as penas devem ser menos gravosas.
Claramente, os fatos típicos e penas aplicáveis são objetos apropriados para estudos mais abrangentes.
CONCLUSÃO
Os partidos políticos brasileiros gozam de protagonismo no sistema político nacional. Ainda que se afirme que o eleitorado, em sua maioria, vote em pessoas e não em partidos, o sistema criado para receber esses votos segue uma lógica partidária. As consequências desse sistema partidário são diversas incluindo o sistema de coligações, a titularidade dos mandatos eletivos, o sistema de votação proporcional, o papel dos líderes no Congresso Nacional, o tempo de televisão na propaganda partidária, entre outros. Portanto, necessário estender aos partidos políticos, não só o bônus do sistema, mas também o ônus.
Por isso, a discussão sobre a responsividade e responsabilização dos partidos políticos torna-se atual e relevante. A partir da analise de casos recentes, foi observado que os partidos políticos não vêm agindo de forma responsiva com os casos de desvios de seus filiados. São raros os casos de punição interna partidária, o que permite uma conduta mais livre e despreocupada dos filiados, inclusive para a prática de desvios ético-legais.
Por outro lado, verificou-se a propriedade da aplicação do instituto da responsabilidade solidária na relação partido-filiado. A responsabilidade solidária é aplicada largamente no Direito Civil para atribuir a terceiros a responsabilidade pelos danos causados por outros em razão de relação de vigilância ou escolha – situação bastante similar à estudada. Também evidenciamos os casos de aplicação do mesmo instituto no Direito Constitucional e Eleitoral, o que legitima ainda mais a difusão de sua aplicação.
Portanto, da breve análise promovida neste artigo, é possível apontar algumas conclusões: a) o controle disciplinar interno dos partidos político no Brasil vem deixando a desejar, o que levanta a necessidade de se pensar em formas mais eficientes de garantir que esse controle seja aprimorado; b) a responsabilidade solidária é uma ferramenta importante de aumento do controle e vigilância, c) há previsões expressas de responsabilidade solidária para partidos políticos.
Em suma, constamos a possibilidade – devido à aplicação satisfatória do instituto da Responsabilidade Solidária em diversos âmbitos – e a necessidade – devido ao baixo grau de responsividade – da ampliação dos casos de responsabilização solidária dos partidos no sistema político brasileiro.
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[1] TSE, CTA. Nº 1398-DF, rel. Min. Francisco César Asfor Rocha, j. 27/3/07, DJ 08/05/07, p.143.
[2] TSE, CTA. Nº 1398-DF, rel. Min. Francisco César Asfor Rocha, j. 27/3/07, DJ 08/05/07, p.143.
[3] Disponível em: http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,dem-abrira-processo-de-expulsao-de-demostenes-torres,856681,0.htm. Acesso em 02/05/2014.
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[5] Disponível em: http://www.ptb.org.br/?page=ConteudoPage&cod=33. Acesso em 13/05/2014.
[6] Disponível em: http://www.ptb.org.br/?page=ConteudoPage&cod=8015. Acesso em 13/05/2014.
[7] Disponível em: http://www.justicaeleitoral.jus.br/arquivos/estatuto-do-partido-de-5-10-2007-resolucao-tse-no.2008. Acesso em 14/05/2014.