INTRODUÇÃO
A presente pesquisa teve fito de analisar, de maneira coesa e abrangente a ação civil pública, focando em uma de suas finalidades, no caso, a proteção do meio ambiente.
O presente trabalho tem o escopo de abordar os principais tópicos relacionados ao tema (ação civil pública), atribuindo uma visão geral do instituto, para depois centrar na atuação do Ministério Público na defesa do meio ambiente.
O Meio Ambiente, bem difuso, é tratado como um bem especialmente protegido pela Constituição Federal de 1988, devendo ser resguardado da ação degradante, com o fito de proteger a vida sadia ao homem.
Assim, devem ser oferecidos a sociedade instrumentos eficazes para tutelar o meio ambiente, pois a própria sobrevivência do ser humano depende desta proteção. Nesta linha de entendimento, foi editada em 1985 a Lei da Ação Civil Pública, buscando a tutela dos interesses transindividuais ou metaindividuais, tendo em vista que o Código de Processo Civil atende satisfatoriamente as tutelas individuais.Importa mencionar que a lei mencionada é complementada pelo Código de Defesa do Consumidor na tutela dos interesses coletivos.
A Ação Civil Pública surge como um eficiente instrumento de defesa proteção contra as práticas devastadoras de poluição, degradação e subseqüentemente destruição do ambiente.
Ao abordar a temática, se pretende avaliar se a ação civil pública é eficaz (e se for, até que ponto) como instrumento de proteção ao meio ambiente; quais os seus legitimados; e como se dá seu procedimento.
Ainda, procurou-se verificar a eficiência da defesa do meio ambiente, se os instrumentos jurídicos de proteção disponíveis são suficientes para reverter a crescente degradação; avaliar se a ação civil pública é capaz de transformar a realidade do sistema protetivo ambiental; e ainda, demonstrar a importância e a eficácia da ação civil pública, enfocando os legitimados e o procedimento.
Adotou-se o método dedutivo, fundamentado na critica dos doutrinadores ambientalistas e cíveis. Desta feita, este artigo envolveu levantamento bibliográfico, como também legislações ambientais, Constituição Federal, Código de Proteção e Defesa do Consumidor, e Código Civil de 2002 e as leis n° 7.347/85, e leis n° 9.985/00, para garantir um sistema de referências do conhecimento jurídico-científico.
1.CONSIDERAÇÕES GERAIS
Edis Milarré preceitua que a sociedade humana foi palco de muitas transformações da qual emergiu a sociedade contemporânea, essas transformações tiveram seus efeitos, quais sejam a explosão demográfica, as grandes concentrações urbanas, a produção e consumo em massa, os parques industrais, os conglomerados financeiros e os problemas inerentes a esses fenômenos, devendo por isso, com escopo de atender as demandas de uma sociedade de massa, ser criado um processo civil de massa. (MILARÉ, 2000, p. 405).
Assim, se percebe que a Ação Civil Pública surge num quadro de democratização da tutela jurídica, atingindo, dentro do Sistema jurídico Nacional, características peculiares e inovadoras, como a tutela coletiva ambiental.
Importa mencionar que os direitos conferidos constitucionalmente só podem atingir eficácia e efetividade se o ordenamento jurídico conferir a seus titulares ou representantes meios efetivos para garantir seu exercício. Esse seria o fim da ação civil pública, promover a justiça social.
2. DIREITO AMBIENTAL
2.1 CONCEITO JURÍDICO DE MEIO AMBIENTE
Os primeiros doutrinadores que trataram da tutela jurídica do meio ambiente começaram utilizando a denominação Direito Ecológico, conforme se verifica por meio dos conceitos trazidos na seqüência. Sérgio Ferraz dispõe:
Direito Ecológico é o conjunto de técnicas, regras e instrumentos jurídicos organicamente estruturados para assegurar um comportamento que não atente contra a sanidade mínima do meio ambiente. (FERRAZ, 1979,.p. 34)
A seu turno, Antunes, afirma que:
Direito Ecológico é o conjunto de técnicas, regras e instrumentos jurídicos sistematizados e informados por princípios apropriados que tenham por fim a disciplina do comportamento relacionado ao meio ambiente. (ANTUNES, 2002, p. 5)
Apesar da ecologia ter progredido como ciência, a palavra ficou diretamente relacionada aos recursos naturais do meio ambiente. Diante disso, surgiu a terminologia, Direito do Ambiente.
O ambiente engloba um conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais, e as inter relações desses elementos constituem o meio em que se vive. Entretanto, é praticamente unânime na doutrina ambiental nacional que a expressão “meio ambiente” é redundante e por isso não é a mais adequada, vez que “meio” e “ambiente” são sinônimos.
Segundo o dicionário da língua portuguesa meio é o “lugar onde se vive com suas características e condicionamentos geofísicos” e ambiente é “aquilo que cerca ou envolve os seres vivos ou as coisas”. Por isso, em muitos países como Portugal, Itália, França, Alemanha e ainda na língua inglesa se usa apenas a palavra “ambiente” (FREITAS: 2003, p. 17). Entretanto, no Brasil, o uso consagrou essa expressão, de forma que o legislador e os técnicos terminaram por adotá-la.
A lei 6.938/81 que trata da Política Nacional do Meio Ambiente, precisou essa terminologia:
Art 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas;
A legislação definiu meio ambiente de uma forma bem ampla, entendendo a natureza como um todo de forma integrada e interativa, de forma sistêmica, encampando a idéia de ecossistema, trazida da ecologia, de forma que trata cada recurso ambiental é considerado parte de um todo indivisível, que tem interação constante e é interdependente.
A terminologia “meio ambiente” foi consagrada quando a Constituição federal fez referência a mesma em diversos dispositivos, ao passo, que após tal reconhecimento, a doutrina passou a dar ao meio ambiente o mais amplo número de aspectos e elementos
José Afonso Silva a respeito do conceito de meio ambiente, dispõe:
O conceito de meio ambiente há de ser globalizado, abrangente de toda a natureza original e artificial, bem como os bens culturais correlatos, compreendendo, portanto, o solo, o ar, a flora as belezas naturais, e o patrimônio histórico, turístico e arqueológico. (SILVA, 1997, p.2)
Segundo este doutrinador, o conceito de meio ambiente, é possível ser observado em três aspectos: natural, artificial e cultural.
O natural ou físico, seria o constituído pelo o solo, a água, o ar atmosférico, a flora, por fim a interação dos seres vivos e seu meio; aqui o aspecto do meio ambiente está elencado na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n° 6.938, de 31/08/87), uma vez que em seu artigo 3°, inciso I diz que, para fins nelas previsto, entende-se por meio ambiente o conjunto de condições, leis, influencias e interação de ordem física, química e biológica, que permite abriga e rege a vida em todas as suas formas;
O aspecto artificial seria o espaço urbano construído incluindo neste o conjunto de edificações, espaços urbanos fechados, como também os equipamentos públicos, tais como ruas, praças, áreas verdes, ou seja, espaço urbano aberto;
Por fim, existe o aspecto cultural, integrado pelo o patrimônio histórico, artístico, arqueológico, turístico, que embora, artificial, em regra, como obra do homem, difere meio ambiente artificial pelo o sentido de valor especial que adquiriu ou de que se empregou.
Há entendimento pela maior parte da doutrina que a classificação do meio ambiente em aspectos é apenas metodológica, visto que o referido é uno e indivisível.
Importa salientar ainda que muitos doutrinadores acrescentam o aspecto do meio ambiente do trabalho, como uma extensão do meio ambiente artificial e sendo o conjunto de fatores que se relacionam as condições do ambiente do trabalho, como local de trabalho, as ferramentas, as máquinas, os agentes químicos, biológicos e físicos, as operações, os processos, a relação entre o trabalhador e o meio físico.
2.2 DA TERMINOLOGIA “DIREITO AMBIENTAL”
Édis Milaré afirma:
A terminologia adequada é direito do Ambiente. É que o adjetivo relativo a meio ambiente é “ambiente” e não “ambiental”, devendo ser utilizado as expressões “ar ambiente”, “poluição ambiente” da mesma forma que se usa a expressão “água corrente” e não água corrental. (MILARÉ, 2004, p. 133).
Ocorre que a expressão “Direito do Ambiente”, se refere tão somente aos recursos ambientais e não aos seres humanos enquanto titulares desse, o que diverge da determinação constante do caput do art. 225 da Constituição Federal.
Assim, o termo Direito Ambiental foi consagrado no plano nacional e internacional passando a ser utilizado na academia, pelos legisladores e pelos doutrinadores.
O Direito Ambiental é o ramo autônomo do Direito que estuda as relações jurídicas ambientais, observando a natureza constitucional, difusa e transindividual dos direitos e interesses ambientais, buscando a sua proteção e efetividade. O Direito Ambiental é a área do conhecimento jurídico que estuda as interações do homem com a natureza e os mecanismos legais para proteção do meio ambiente. Porém, é uma ciência holística que estabelece relações transdisciplinares entre campos diversos.
Importante notar que o processo civil tradicional, por ser predominantemente individualista não é suficiente a atender as necessidades da tutela ambiental, existindo a necessidade de um processo civil coletivo que se mostra mais adequado a esses interesses.
Importa destacar que o direito ambiental dever ser compreendido tanto no âmbito privado quanto no público. E ainda, reflete na esfera nacional e internacional e por fim entendê-lo como um direito coletivo que ultrapassa a esfera individual.
Cristiane Deranni afirma que:
O direito ambiental é um sistema normativo que se propõe a tratar da proteção do meio ambiente, inclusive coordenando aquelas normas que protegiam isoladamente recursos ambientais, como a água a fauna e a flora, por meio da edição de normas gerais que dispõem sobre políticas e princípios. (DERNANI, 1997, p. 79)
A Constituição Federal de 1988 define o meio ambiente como bem de uso comum, o artigo 225 dispõe que todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial a sadia qualidade de vida, impondo –se ao Poder Público e a coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
A Constituição prevê ainda a incumbência do Poder Público – através da Ação Civil Pública- e da coletividade na defesa do meio ambiente, mas, ainda faculta esse poder ao cidadão comum por meio da ação popular.
Se faz necessário comentar que a tutela processual está ligada ao acesso a justiça e que no tocante a questões ambientais o Poder Judiciário não pode manter sua perspectiva tradicional que é de reparar os danos. Em matéria ambiental, a atuação deve ser mais voltada a prevenção do dano, vez que, uma vez sofrido sua reparação é improvável ou até impossível e constantemente superando a capacidade de pagamento do degradador.
Segundo o princípio ambiental da precaução, quando houver a simples ameaça de danos sérios ou irreversível, a ausência de certeza científica deve ser interpretada de maneira favorável ao meio ambiente, ou seja, na dúvida se haverão danos ou se os danos forem incertos a atividade não deve ser autorizada pelo poder público.A prevenção e a precaução são muito mais importantes em matéria ambiental do que a reparação do dano.
Pelo exposto, a ação civil pública é o instrumento processual mais utilizado para a defesa dos direitos metaindividuais, de forma que é o instrumento que promove o ressarcimento ou a reparação dos danos patrimonial ou mesmo morais causados ao meio ambiente.
3. AÇÃO CIVIL PUBLICA
3.1 HISTÓRICO
No cenário jurídico internacional, a Ação Civil Pública teve origem na class action americana, que repercutiu também outros países como a action d’intérêt publique francesa, a representative action inglesa e o odhasionprozess alemã.
A “class action” no sistema jurídico americano, nada mais é que um processo originado em uma corte estadual/federal por um conjunto de pessoas que tem em comum o mesmo interesse legal. Desta forma, fica mais simples e rápida a solução do litígio, notadamente em questões consumeiristas..
No Brasil, a primeira referência a Ação Civil Pública foi feita pela Lei Complementar Federal 40, de 14 de dezembro de 1981, antiga Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, que elencou esta ação entre as funções institucionais dos Ministérios Públicos Estaduais.
No entanto, este instrumento não foi o primeiro a tutelar de maneira coletiva interesses no sistema jurídico nacional. Antes dele, a ação popular, regulamentada pela lei 4717 de 1965 já tutelava direito difusos. E antes dela, A CLT (datada de 1943) já previa a possibilidade de instauração de dissídio coletivo perante a Justiça trabalhista.
A lei 74387/85 incorporou de maneira definitiva o instrumento ao ordenamento, colocando-o como instrumento de defesa de interesses transindividuais. Com o advento da Constituição Federal de 1988, o instituto adquiriu status constitucional, por sua previsão em seu artigo 129, inciso III.
Com o advento do CDC em 1990 o campo de incidência da Ação Civil Pública foi sensivelmente aumentado, através de dispositivos que permitiram a defesa de interesses difusos e individuais homogêneos, além disso esclareceu a possibilidade de indenização por danos morais e patrimoniais.
Por sua vez, a lei 8625 de 1993 que estabeleceu o novo diploma Orgânico Nacional do Ministério Público que dispõe como função institucional do ministério público a promoção da ACP para a proteção, prevenção, e reparação dos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, e a outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis e homogêneos, bem como para a anulação e declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio ou a moralidade administrativa do Estado ou de Município, de suas administrações indiretas ou fundacionais ou de entidades privadas de que participem.
Segundo FIOLORILLO a proteção do ambiente pode ser efetivada por meio de vários mecanismos colocados a disposição do cidadão e dos demais legitimados, como o Mandado de Segurança Coletivo, a Ação Popular, o Mandado de Injução e a ACP (FIORILLO, 2002, P. 281).
3.2. CONCEITO
Para Di Pietro, a denominação Ação Civil Pública justifica-se pela titularidade da ação, por seu objeto, que é sempre a defesa do interesse público ou de interesses difusos (DI PIETRO, 2001, p. 651).
A ACP é o dispositivo processual que tutela dos interesses metaindividuais relativos ao meio ambiente, bens e direitos de valor histórico, turístico, artístico, estético, paisagístico, mais recentemente, também dos interesses de deficientes físicos, investidores do mercado de capitais e direitos fundamentais das crianças e dos adolescentes.
A partir desse conceito é importante classificar os interesses. São considerados difusos os pertinentes a um grupo de pessoas indeterminadas e indivisíveis, coletivos pertinentes a um grupo de pessoas determinadas.
A ACP é instrumento especial, célere e de legitimidade extraordinária, que objetiva reparar mazelas sociais anteriormente não amparadas, devido a limitações do processo civil. A ACP tutela interesses difusos que a lei material transforma em direito, ou seja, a regulamentação processual não pode se sobrepor ao direito material, principalmente no que se refere a interesses individuais homogêneos.
Sua natureza jurídica é especialíssima e seu uso deve ser excepcional, somente nos casos legalmente previstos, segundo Milaré não é direito subjetivo, mas atribuído a órgãos públicos e privados para a tutela de direitos não-individuais (MILARÉ, 2000, p. 412).
É importante comentar sobre a necessidade de instrumentos efetivos de tutela do meio ambiente, posto que dele depende a própria sadia qualidade de vida do ser humano.
A ACP é essencial a efetivação da proteção ao meio ambiente, tido como direito de 3ª geração, e sua defesa é muito mais que direito, trata-se de imposição aos cidadãos, à sociedade e ao próprio ente Estatal. Se faz mister observar que a degradação do ambiente afeta não somente a geração atual, como também as gerações futuras.
O fundamento constitucional da ACP encontra-se no direito fundamental ao acesso a justiça para a efetivação de direitos individuais e coletivos, tendo como escopo a atuação da função jurisdicional do Estado, visando à tutela de interesses vitais da comunidade, pois em face da inércia do judiciário indispensável a sua atuação imparcial, é preciso saber quem está legitimado a defender esses interesses que não podem se submeter à livre disposição de seus titulares (MILARÉ, 2000, p.412).
O pressuposto da ACP é o dano ou a ameaça de dano a interesse difuso ou coletivo, abrangido por essa expressão o dano ao patrimônio público e social, entendida a expressão em seu sentido mais amplo, de modo a abranger o dano material e o moral (DI PIETRO, 2001, p. 652).
3.3. PROCEDIMENTO
A ACP, tendo sido impetrada, expede-se edital dando conhecimento da mesma a terceiros, com o objetivo que caso se sintam lesados, intervenham como litisconsortes no processo, nos termos do CDC. Importa destacar que aqueles que não queiram podem silenciar, vez que o direito é divisível e disponível. A sentença, na fase de conhecimento, poderá ser condenatória (hipótese em que se reconhece a responsabilidade pelo dano coletivo) e é sempre genérica, compreendendo três provimentos jurisdicionais possíveis: condenação em dinheiro, pagamento de indenização ou obrigação de fazer ou não fazer (onde pode ser estipulada multa diária).
Após transitada em julgado, a sentença condenatória poderá ter sua execução promovida por qualquer um dos legitimados, não obstante o Ministério Público seja obrigado a promover a execução, caso os outros legitimados não o façam. Desta feita, é expedido novo edital e dar-se início a execução coletiva, na qual os lesados que não se manifestaram na fase de conhecimento podem se habilitar. Somente na liquidação é fixado o valor do débito resultante da sentença condenatória. Cada pessoa prejudicada precisa comprovar particularmente o valor da indenização a ela devida, demonstrando o nexo de causalidade entre seu dano e a conduta de que resultou a sentença, e ainda a extensão do seu prejuízo.
A respeito do procedimento da ACP vale mencionar Celso Antonio Pacheco Fiorillo:
Segundo o artigo 103, § 3º, do Código de Defesa do Consumidor, que trata da coisa julgada, procedente o pedido da ação coletiva, as vítimas e seus sucessores serão beneficiados, podendo proceder à liquidação e à execução da decisão. Com isso, permite-se que, a partir da condenação genérica de uma empresa à reparação do dano ambiental, o particular, individualmente ou coletivamente (origem comum), promova a liquidação do dano individualmente sofrido, fazendo demonstrar que existiria um nexo de causalidade entre o que foi estabelecido genericamente na sentença condenatória. Logo, nota-se que não é o meio ambiente que está sendo tutelado, já que constitui somente a causa de pedir da pretensão individual (FIORILLO, 2009, p. 281).
Importa salientar que poderão ser ajuizadas ações cautelares preparatórias ou incidentais, cautelares satisfativas, ações de liquidação de sentença, tutela antecipada e ação executiva.
Tratando-se de ACP ajuizada em defesa de interesses difusos ou individuais homogêneos a coisa julgada será erga omnes. Na ACP que versa acerca de interesses coletivos, a coisa julgada será ultra partes.
Em caso de desistência infundada ou abandono da ACP por associação legitimada, o MP ou outro legitimado assumirão a titularidade ativa.
De acordo com o art. 2º da lei 7.347/85, as ACP’s deverão ser propostas no foro do local onde ocorreu o dano, desta forma o juízo terá competência funcional para o julgamento do caso concreto. A doutrina entende que tal critério se justifica no princípio do interesse coletivo e de maior facilidade na obtenção de provas. Trata-se de competência funcional, por isso absoluta, não podendo ser modificada pelas partes.
No caso do dano ocorrer em duas ou mais comarcas, igualmente competentes, torna-se competente a que primeiro tomar conhecimento do fato, segundo o principio da prevenção. No caso de dano regional, a competência transfere-se para a capital do estado e no caso do dano atingir mais de dois Estados ou for de interesse nacional, a competência pode ser do juízo federal ou estadual.
3.4. LEGITIMIDADE
Consoante determinação da Lei nº 7.347/85 podem impetrar a ACP o Ministério Público, a União, os Estados, os Municípios, as autarquias, sociedades de economia mista, empresas públicas, fundações bem como associações constituídas há pelo menos um ano que tenham entre suas finalidades institucionais a defesa dos interesses jurídicos por este instrumento tutelados. Percebe-se legitimidade concorrente, posto que todos os relacionados podem interpor a ação, em separado ou conjuntamente. A legitimidade ativa consta do artigo 82 do CDC e art. 5º da lei da ACP, atuando o ministério público, caso não seja o autor da ação, como fiscal da lei.
A Constituição Federal de 1988 determinou expressamente a legitimidade do Ministério Público para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (art. 129, III, CF).
A Lei nº 8.625, de 12.02.93, (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público) estabelece como função institucional deste órgão promover a ACP para proteger, prevenir e reparar os danos causados ao ambiente e a outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis e homogêneos.
Importa mencionar que quando o Ministério Público ou qualquer legitimado, defendem interesses difusos ou coletivos, a legitimidade é autônoma, porque neste caso, a lei não permite que o substituído promova individualmente a demanda. Já quando se trata de interesse individual homogêneo, se caracteriza a substituição processual, porque cada substituído poderia, por si só, propor a ação.
Na ACP ambiental, o MP possui legitimidade extraordinária e autônoma, posto que o sujeito do bem lesado, no caso a coletividade, não pode individualmente ajuizar a demanda. Os tribunais tem entendido que o Ministério Público é legitimado até mesmo para impetrar ação coletiva que promova a defesa de direitos individuais homogêneos, desde que presente interesse social relevante.
O particular não possui legitimidade para impetrar Ação Civil Pública Ambiental, podendo apenas figurar no processo enquanto prejudicado que requer indenização a fim de ressarcir dano pessoal suportado em virtude de danos ambientais ou ainda o mesmo poderá propor a ação popular.
Atua ainda, de forma legítima, no pólo ativo deste instrumento, qualquer órgão oficial que tenha por finalidade a defesa do meio ambiente.
Não havendo vedação constitucional, qualquer pessoa responsável pelo dano ambiental causado poderá ser parte passiva nesta ação, sendo pessoa física ou jurídica, pública ou privada.
Mais uma vez, ressalta-se que, segundo o artigo 225 caput da Constituição Federal, "todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações".