O Ministério Público de Contas é uma instituição essencial à função de controle externo das contas públicas, cuja atuação primordial dá-se mediante a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração Pública. O órgão é mencionado expressamente nos arts. 73, §2º, II, e 130 da Constituição da República de 1988.
Há mais de vinte anos, com base nesses dispositivos, o Supremo Tribunal Federal fixou o entendimento, na ADI nº. 789-DF, de que o Ministério Público de Contas não possuiria autonomia administrativa e financeira, mas apenas funcional. Na oportunidade, afirmou-se que o órgão estaria inserido na “intimidade estrutural” dos Tribunais de Contas. Ou seja, nesse julgado paradigmático, não se reconheceu ao Ministério Público de Contas sequer identidade institucional própria (BRASIL. STF, 1994).
Diz-se que um órgão possui autonomia administrativa quando é capaz de se auto-organizar e praticar atos próprios de gestão. Já a autonomia financeira é assim conceituada por Hugo Nigro Mazzilli (1989, p. 61):
[...] autonomia financeira é a capacidade de elaboração da proposta orçamentária e de gestão e aplicação dos recursos destinados a prover as atividades e serviços do órgão titular da dotação. Essa autonomia pressupõe a existência de dotações que possam ser livremente administradas, aplicadas e remanejadas pela unidade orçamentária a que foram destinadas.
Foram justamente essas as características que a Corte Suprema, no julgado citado, negou ao Ministério Público de Contas, reconhecendo-lhe unicamente autonomia funcional, compreendida como a plena independência de atuação perante os poderes do Estado, de acordo com o critério da livre consciência motivada.
Ao longo dos anos, o julgado em comento recebeu, não sem razão, severas críticas por parte de renomados juristas, devido ao caráter indissociável das autonomias funcional, administrativa e financeira. Exemplificativamente, vale transcrever as palavras de José Afonso da Silva (2004, p. 259):
[...] não compreendo como o Ministério Público pode integrar a organização administrativa do Tribunal junto do qual exerce o custus legis. Seria como submeter a Procuradoria-Geral da República à organização administrativa do Supremo Tribunal Federal, ou as Procuradorias-Gerais de Justiça à organização administrativa dos Tribunais de Justiça perante os quais oficiam, por exemplo. Coisa absolutamente impensável. [...] A inserção do art. 130 na seção do Ministério Público em geral significa que tem de ser entendido sistemática e teleologicamente. Sistematicamente porque o art. 130 há de estar também impregnado da mesma intencionalidade das demais normas daquele conjunto normativo. Teleologicamente porque instituições idênticas têm que estar orientadas aos mesmos fins, segundo suas peculiaridades.
Essas críticas vinham ao encontro de lições ensinadas, alguns anos antes, por Hugo Nigro Mazzilli (1989, p. 61), ao afirmar que a autonomia financeira:
[...] é inerente aos órgãos funcionalmente independentes, como são o Ministério Público e o Tribunal de Contas, os quais não poderiam realizar plenamente as suas funções se ficassem na dependência de outro órgão controlador de suas dotações orçamentárias.
Posteriormente, o entendimento do Supremo Tribunal Federal (MS 27339) evoluiu timidamente, de modo que se passou a afirmar que o Ministério Público de Contas “possui fisionomia institucional própria, que não se confunde com a do Ministério Público comum, sejam os dos Estados, seja o da União” (BRASIL. STF, 2009).[1]
Ainda assim, até hoje nenhum julgado da Corte Suprema reconheceu a plena autonomia administrativa e financeira do Ministério Público de Contas, perdurando aquele velho entendimento, inaugurado na paradigmática ADI nº. 789-DF, de que este órgão estaria umbilicalmente ligado ao Tribunal de Contas.
Não obstante, atualmente não há mais espaço para essa interpretação constitucional que não confere as necessárias condições para que o Ministério Público de Contas exerça, com real independência, a elevada atribuição que lhe foi confiada, a saber, o controle externo dos gastos públicos. A Constituição da República não pode ser lida com os mesmos olhos de duas décadas atrás, época em que a realidade era extremamente diversa da hoje existente.
As relações sociais sofrem mudanças constantemente, que não podem ser acompanhadas de forma satisfatória e tempestiva pelo processo de reforma constitucional. Por isso, faz-se necessária a releitura diária da Constituição da República, de modo a lhe emprestar os significados demandados pelo momento histórico, sem que isso, evidentemente, represente a desconsideração do texto posto.
A esse fenômeno de modificação do significado da Constituição da República sem a alteração do seu texto dá-se o nome de mutação constitucional.
Nesse sentido, Luís Roberto Barroso (2009, p. 125) ensina:
[...] é possível dizer que a mutação constitucional consiste em uma alteração do significado de determinada norma da Constituição, sem observância do mecanismo constitucionalmente previsto para emendas e, além disso, sem que tenha havido qualquer modificação de seu texto [...].
O próprio Supremo Tribunal Federal, em diversos julgados, propala a importância da mutação constitucional, reconhecendo a:
[...] legitimidade da adequação, mediante interpretação do Poder Judiciário, da própria Constituição da República, se e quando imperioso compatibilizá-la, mediante exegese atualizadora, com as novas exigências, necessidades e transformações resultantes dos processos sociais, econômicos e políticos que caracterizam, em seus múltiplos e complexos aspectos, a sociedade contemporânea (HC 96772, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, 09/06/2009).
A mutação constitucional, portanto, é meio juridicamente idôneo de mudança informal da Constituição, a fim de conferir dinamismo às normas que regem a conduta de um povo em determinado momento histórico.
Francisco Campos (1956, p. 403) observava há muito:
[...] o poder de interpretar a Constituição envolve, em muitos casos, o poder de formulá-la. A Constituição está em elaboração permanente nos Tribunais incumbidos de aplicá-la [...]. Nos Tribunais incumbidos da guarda da Constituição, funciona, igualmente, o poder constituinte.
Dessa forma, as normas regentes do Ministério Público de Contas devem ser lidas atentando-se para o momento histórico vivenciado, de forma que a interpretação constitucional não seja estanque. Logo, mesmo que o Supremo Tribunal Federal tenha negado autonomia plena ao órgão há cerca de vinte anos, deve-se perquirir se essa conclusão ainda é válida no presente.
Os anseios da sociedade do início da década de 1990 eram muito diferentes dos que existem em 2014. A realidade histórica é completamente diversa entre ambos os momentos. Enquanto àquela época a preocupação direcionava-se à consolidação do Estado Democrático de Direito, hoje a inquietação volta-se ao desenvolvimento de uma Administração Pública proba e eficaz.
O atual contexto histórico clama por instrumentos de controle mais efetivos. A mesma sociedade que antes permanecia passiva perante atos de corrupção hoje sai às ruas reivindicando transparência e qualidade dos gastos públicos. Tudo isso devido à grande conscientização vivenciada nos últimos anos, notadamente pelo incremento exponencial dos meios de comunicação. Atualmente a informação encontra-se disponível a um clique. A difusão da internet fez com que as notícias sejam divulgadas quase instantaneamente. No início da década de 1990, os meios de comunicação resumiam-se a basicamente quatro canais de televisão, poucos jornais impressos e algumas estações de rádio. As notícias eram, portanto, impregnadas por juízos de valor formulados pelos dirigentes desses instrumentos. Atualmente, por outro lado, os brasileiros podem assistir a centenas de canais de televisão, ter acesso a vídeos no Youtube, visualizar informações postadas em blogs ou no facebook, acessar milhares de sítios eletrônicos, ouvir centenas de estações de rádio, ler jornais impressos e revistas com maior grau de independência etc. Ou seja, a informação chega imediatamente por vários meios que contribuem para uma formação de juízo própria de cada cidadão, e não mais por meio de imposição em massa de um único modelo de pensar. Os resultados de julgamentos que antes demoravam meses para serem publicados podem ser assistidos em tempo real. Os acontecimentos desenrolam-se em velocidade inimaginável em outros tempos.
Tudo isso tornou a sociedade mais engajada, consciente e exigente do bom uso dos recursos públicos. E o Ministério Público de Contas tem muito a acrescentar nesse contexto, pois lhe compete o controle externo da Administração Pública.
Nessa linha, mediante uma leitura do texto constitucional consentânea com o momento histórico, deve ser reconhecida ao Ministério Público de Contas a plena autonomia financeira, administrativa e funcional própria aos demais ramos do Parquet. Do contrário, sua atuação é enfraquecida pela intervenção de órgãos externos em sua gestão administrativa, o que resulta na impossibilidade de cumprimento, com independência, das elevadas atribuições que lhe foram confiadas.
O fortalecimento dos órgãos de controle é uma tendência das sociedades desenvolvidas modernas. Isso porque contribui para o desenvolvimento de uma Administração Pública proba, impessoal, eficiente e transparente. E tal circunstância, em última análise, colabora com a efetivação dos direitos fundamentais de que a sociedade tanto necessita.
Veja-se o exemplo da Defensoria Pública, que, embora não seja um órgão de controle, também contribui com o desenvolvimento do Estado Democrático de Direito. Há pouco tempo o órgão inseria-se na intimidade do Poder Executivo e não desfrutava de mínima estrutura. Atualmente, por outro lado, o órgão possui autonomia administrativa e financeira consagrada na Constituição da República, havendo se tornado um poderoso instrumento de promoção da cidadania e inclusão social.
Da mesma forma, conferir-se autonomia plena ao Ministério Público de Contas, através de leitura constitucional contemporânea, certamente transformará o órgão numa referência em fiscalização dos gastos públicos e combate à corrupção. Isso resultará em preservação do erário e incentivo à boa gestão da coisa pública.
No atual contexto histórico, não é possível conceber que um órgão de controle externo possua autonomia funcional sem autonomia administrativa e financeira. Seguramente a ausência destas últimas acabaria por tornar sem efeito a primeira. De fato, a retenção de recursos para o custeio de despesas essenciais poderia servir de instrumento de pressão para coibir a atuação independente dos membros do órgão de controle.
Imagine-se que o Ministério Público da União ou que o Ministério Público dos Estados se encontrasse inserido na estrutura orgânica do Poder Executivo, sendo por este custeado. Provavelmente, nessa hipótese, a atuação do órgão não seria marcada, como hoje, pela defesa incondicional e independente do Estado Democrático de Direito.
De igual modo, o Ministério Público de Contas tem mitigada sua atuação em virtude da falta de reconhecimento de sua autonomia plena. Isso compromete o controle efetivo dos gastos públicos, tão reclamado pela sociedade contemporânea. Portanto, o texto constitucional deve ser lido à luz das necessidades sociais, de forma a conferir ao Ministério Público de Contas os instrumentos necessários à sua atuação efetiva.
A mutação constitucional é extremamente relevante para a evolução das relações jurídicas e sociais. Um bom exemplo desse fenômeno, recentemente verificado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, diz respeito à legitimidade do Ministério Público Estadual para atuar perante o próprio Supremo Tribunal Federal e perante o Superior Tribunal de Justiça. Até pouco tempo atrás, negava-se essa legitimidade. Somente o Ministério Público Federal poderia oficiar diretamente nessas Cortes Superiores. O fundamento utilizado residia na unicidade do Parquet. Assim, o Ministério Público Estadual não poderia, por intermédio do Procurador-Geral de Justiça, propor reclamações, impetrar mandados de segurança, fazer sustentações orais, entre outros atos processuais, perante o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça. Somente o Procurador-Geral da República seria o titular dessas atribuições.
Todavia, tal entendimento evoluiu com o passar do tempo, sem que houvesse mudança do texto da Constituição da República. Em 2011, nos autos da Reclamação n. 7.358/SP, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a legitimidade ativa autônoma do Ministério Público Estadual para propor reclamações perante a Corte. Posteriormente, em 2012, o Superior Tribunal de Justiça também reconheceu a legitimidade recursal do Parquet estadual em sua esfera (AgRg no AgRg no AREsp 194.892-RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 24/10/2012). Desse modo, atualmente entende-se que o Ministério Público Estadual possui legitimidade para defender seus interesses, de forma autônoma, no âmbito do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, por meio de seu Procurador-Geral de Justiça. O argumento central utilizado para a mudança de entendimento foi de que, ao contrário do que se pensava até então, o Ministério Público da União e o Ministério Público dos Estados não são unos entre si. A unicidade é aplicável apenas dentro de cada Ministério Público. Ademais, inexiste hierarquia entre o Ministério Público da União e o Ministério Público dos Estados.
Outro bom exemplo da relevância da mutação constitucional refere-se à valoração jurídica dos decotes no orçamento do Poder Judiciário e do Ministério Público, realizados unilateralmente pelo Poder Executivo, no momento da consolidação da proposta orçamentária a ser encaminhada ao Congresso Nacional. No passado, já sob a égide da Constituição de 1998, essa prática era tolerada. Hoje, no entanto, tem gerado a veemente oposição do Supremo Tribunal Federal e do Ministério Público da União, uma vez que acaba por mitigar não só a independência do Poder Judiciário e a autonomia do Ministério Público, como também a própria independência funcional de seus membros.[2] Por isso mesmo, o Poder Executivo deve desempenhar função de mero aglutinador de propostas orçamentárias, sendo que eventuais decotes só podem ser realizados pelo Poder Legislativo. Tanto isso é verdade que a Ministra Rosa Weber, nos autos do Mandado de Segurança n. 33.186, deferiu medida liminar para assegurar que as propostas orçamentárias originais encaminhadas pelo Poder Judiciário e pelo Ministério Público da União sejam apreciadas pelo Congresso Nacional como parte integrante do projeto de lei orçamentária anual de 2015. Essa é a leitura constitucional mais adequada ao atual momento histórico, que prestigia a autonomia das instituições públicas, em especial as de controle.
Semelhante releitura constitucional em prol da autonomia deve enfocar o regramento do Ministério Público de Contas. O fato de o Ministério Público de Contas atuar, primordialmente, perante o Tribunal de Contas - ou seja, extrajudicialmente - em nada desnatura a sua natureza jurídica de ramo do Parquet. Ao revés, simplesmente o qualifica como um ramo “extremamente especializado”, na terminologia criada pelo Conselho Superior do Ministério Público - CNMP:
MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AOS TRIBUNAIS DE CONTAS. CONSULTA. CONTROLE EXTERNO PELO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. NATUREZA JURÍDICA. FUNÇÕES INSTITUCIONAIS. GARANTIAS E VEDAÇÕES DOS MEMBROS. AUTONOMIA FUNCIONAL JÁ RECONHECIDA. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA EM PROCESSO DE CONSOLIDAÇÃO. CONSULTA RESPONDIDA POSITIVAMENTE.
Considerando que as funções institucionais reservadas ao Ministério Público de Contas –MPC identificam-se plenamente às previstas no art. 127 da Constituição Federal, e que seus membros foram contemplados com as mesmas garantias e vedações relativas aos membros das demais unidades e ramos do Ministério Público (CF, art. 130), impõe-se reconhecer ao MPC a natureza jurídica de órgão do Ministério Público brasileiro.
A característica extrajudicial da atuação do MPC não o desnatura, apenas o identifica como órgão extremamente especializado. Outros ramos do MP brasileiro são especializados e todos exercem atribuição extrajudicial ao lado das funções perante o Poder Judiciário.
A já reconhecida autonomia funcional dos membros do MPC, em sucessivos precedentes do Supremo Tribunal Federal deve ser acompanhada da gradual aquisição da autonomia administrativa e financeira das unidades, de forma a ter garantido o pleno e independente exercício de sua missão constitucional.
A carência da plena autonomia administrativa e financeira não é óbice ao reconhecimento da natureza jurídica ministerial do MPC, antes é fator determinante da necessidade do exercício, por este Conselho Nacional, de uma de suas funções institucionais (CF, art. 130-A, §2º, I), zelando “pela autonomia funcional e administrativa do Ministério Público, podendo expedir atos regulamentares no âmbito de sua competência ou recomendar providências”. Esta atual carência é conseqüência de um histórico de vinculação, a ser superado, e não pode ser trazida como a causa para negar-se ao MPC a condição de órgão do MP brasileiro. Conclusão diferente levaria ao questionamento da natureza jurídica do MP Eleitoral, que, como amplamente sabido, além de não figurar no art. 128 da Constituição Federal, não dispõe de estrutura, sequer de um quadro permanente de membros.
Situação de gradual aquisição de autonomia já vivenciada pelos demais órgãos do Ministério Público que, historicamente, dependeram, em maior ou menor medida, das estruturas dos tribunais e nunca tiveram, por essa razão, sua condição de Ministério Público questionada.
Consulta respondida positivamente para reconhecer ao Ministério Público de Contas a natureza jurídica de órgão do Ministério Público brasileiro e, em consequência, a competência do CNMP para zelar pelo cumprimento dos deveres funcionais dos respectivos membros e pela garantia da autonomia administrativa e financeira das unidades, controlando os atos já praticados de forma independente em seu âmbito, e adotando medidas tendentes a consolidar a parcela de autonomia de que ainda carecem tais órgãos. (CNMP, Consulta n.º 0.00.000.000843/2013-39, Rel. Cons. Taís Schilling Ferraz, julgamento em 07/08/2013)
Ademais, a relação entre o Tribunal de Contas e o Ministério Público de Contas não difere da que se passa, por exemplo, entre o Ministério Público do Trabalho e a Justiça do Trabalho, ou entre o Ministério Público Comum e a Justiça Comum. A locução “junto” utilizada no texto constitucional significa “ao lado”, e não dentro dos Tribunais de Contas. O mesmo ocorre relativamente ao Ministério Público Comum, que atua junto ao Poder Judiciário, porém não dentro dele. Logo, inexiste justificativa para haja diferença de regime jurídico entre o Ministério Público de Contas e os demais ramos do Parquet.
Por tudo isso, a partir de uma leitura da Constituição da República ajustada ao atual momento histórico, é imperioso o reconhecimento da plena autonomia ao Ministério Público de Contas, dotando-o, em conseqüência, do pressuposto necessário para o controle efetivo dos gastos públicos.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo. São Paulo: Saraiva, 1ª ed., 2009.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 789. Tribunal Pleno. Relator: Min. Celso de Mello. Brasília, 26 de maio de 2007. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/processo/ verProcessoAndamento.asp?numero=789&classe=ADI&codigoClasse=0&origem=JUR&recurso=0&tipoJulgamento=M. Acesso em 03/10/2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS 27339. Tribunal Pleno. Relator Min. Menezes Direito. Brasília, 02 de fevereiro de 2009. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=27339&classe=MS&codigoClasse=0&origem=JUR&recurso=0&tipoJulgamento=M. Acesso em 03/10/2014.
CAMPOS, Francisco. Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, vol. II, 1956.
MAZZILLI, Hugo Nigro. O Ministério Público na Constituição de 1988. São Paulo: Editora Saraiva, 1989.
SILVA, José Afonso. O Ministério Público junto aos Tribunais de Contas. In: Revista Interesse Público. Belo Horizonte: Fórum, vol. 26. Jul/Ago. 2004. p. 255/264.
Notas
[1] No mesmo sentido: ADI 3.307, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 2-2-2009, Plenário, DJE de 29-5-2009; ADI 3.160, Rel. Min.Celso de Mello, julgamento em 25-10-2007, Plenário, DJE de 20-3-2009; ADI 2.068, Rel. Min. Sydney Sanches, julgamento em 3-4-2003, Plenário, DJ de 16-5-2003.
[2] Ver, nesse sentido, o procedimento de elaboração da proposta orçamentária relativa ao exercício de 2015.