Supostos óbices fático-organizacionais
1) Suposto “gigantismo” da AGU unificada causaria lentidão e ineficiência do órgão.
Argumenta-se que, unificada, a Advocacia-Geral da União padeceria do mal do “gigantismo”, pois seria formada uma superestrutura com um enorme quantitativo de atribuições que seria de difícil administração.
No âmbito do Governo Federal, entretanto, já existem estruturas de semelhante porte ou até maiores do que uma AGU eventualmente unificada, com um considerável plexo de atribuições, e que notoriamente exercem seu múnus com eficiência como, por exemplo, a Receita Federal do Brasil. Importante destacar que a própria Receita Federal passou por processo de unificação de suas estruturas e de suas carreiras de auditores. No ano de 2007 foi criada a Secretaria da Receita Federal do Brasil como resultado da fusão entre a Secretaria da Receita Federal e a Secretaria da Receita Previdenciária (Lei 11.457/2007[38]), neste processo foram transformados em cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil os cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal e os cargos de Auditor-Fiscal da Previdência Social.
Importante ponderar que órgãos federais têm dimensão proporcional à gama de serviços públicos e atuações estatais previstas na Carta Política de 1988 e, ainda, proporcional às dimensões geográficas e populacionais do país, sendo, portanto, de todo inapropriado falar em “gigantismo” da AGU como se fora algo prejudicial.
Cabe também lembrar que o Decreto 6.944, de 2009, que "estabelece medidas organizacionais para o aprimoramento da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, que dispõe sobre normas gerais relativas a concursos públicos, e que organiza sob a forma de sistema as atividades de organização e inovação institucional do Governo Federal", prevê a transformação de cargos como um meio para o fortalecimento da capacidade institucional[39].
2) Falta de Especialização.
Argumenta-se que a gama de atribuições da Advocacia-Geral da União ensejaria a necessidade de diversas carreiras.
Observe-se que as atribuições da Advocacia-Geral da União podem perfeitamente ser atendidas por especialização de trabalho interna, aquela especialização moldada dentro do órgão, não guardando necessidade de existência de mais de uma carreira de advogado público. Os advogados públicos investidos em seus cargos após apurados concursos público de provas e títulos, conforme exige a constituição, estão aptos para laborar eficientemente em todos os campos jurídicos. Neste sentido, pertinente é a comparação estabelecida por, Joana d'Arc Alves Barbosa Vaz de Mello:
“Como paralelo, destaca-se o Poder Judiciário, cujo ingresso na magistratura não se faz por especialização, e essa somente ocorre após a sua titularização. No âmbito da Justiça Federal, onde os advogados públicos atuam, o ingresso no cargo de juiz federal não faz nenhuma referência a especialização, mas isso não significa que o Poder não tenha órgãos especializados. Se assim não fosse, estariam aqueles magistrados impedidos de optarem pela remoção de uma vara ou turma para outra. Nesse diapasão, a AGU poderia conviver, internamente, com procuradorias particularizadas, a exemplo da PGFN, PGBACEN, PGF, mas todas integradas por uma única carreira.”[40]
A atualização dos conhecimentos é a tônica da linha de trabalho dos operadores jurídicos. A própria Procuradoria-Geral Federal, que representa judicialmente as autarquias e fundações públicas federais, e que congrega em torno de quatro mil procuradores federais, uma das carreiras da Advocacia Pública Federal, é um órgão altamente especializado que, internamente, se subdivide em coordenações, núcleos e subnúcleos temáticos, tais como Previdência e Assistência Social, Cobrança e Recuperação de Créditos, Licitações, Contratos, Patrimônio, Regime Jurídico de Servidores Públicos, Regulação, Educação, Ciência e Tecnologia etc. Terminantemente, tem-se que não há necessidade alguma de divisão em carreiras, para que se possa especializar em matérias a atuação dos procuradores, não há necessária relação entre segmentação em carreiras e especialização do órgão. Sobre o tema, vale conferir a observação do advogado público Manuel de Medeiros Dantas:
“É bom que se diga que eventual necessidade de especialização deve ocorrer por órgão, e não por carreira. Assim, seja qual for a decisão a respeito do tema em foco, continuariam a existir a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, as diversas Procuradorias Federais especializadas (Incra, INSS, Anatel, Ibama, Aneel, além de outras), as Consultorias Jurídicas dos diversos Ministérios, até enquanto o interesse público os justifique. Nada impede que as competências dos diversos órgãos jurídicos sejam exercidas por membros de uma mesma carreira jurídica, assim como ocorre, por exemplo, nas Procuradorias dos estados.”[41]
3) O paradigma do Ministério Público da União.
Argumenta-se que o modelo de repartição de atribuições entre carreiras distintas componentes de uma mesma instituição é adotado de forma eficiente pelo Ministério Público da União, que abrange o Ministério Público Federal, o Ministério Público do Trabalho, o Ministério Público Militar e o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios.
Ocorre que a organização do Ministério Público da União, como definida na CF/88, segue à risca a distribuição de competências do Poder Judiciário, é dizer: há um MPF, MPT, MPM e MPDFT (art. 128, I, CF) na medida em que há uma Justiça Federal, uma Justiça do Trabalho, uma Justiça Militar e há uma Justiça para o DF e Territórios (art. 92, I-A, CF). Então, se a Advocacia Pública Federal deveria estar dividida em carreiras à feição do Ministério Público, observa-se que a forma como está organizada atualmente está equivocada. Se o objetivo fosse seguir o modelo orgânico do MPU, deveria haver uma "Procuradoria da União, Autarquias e Fundações junto a Justiça Federal", uma“Procuradoria da União, Autarquias e Fundações para à justiça do Trabalho", outra junto à justiça militar... A organização da Advocacia Pública Federal, tal como atualmente moldada, é decorrente de processos de acomodação histórica e de fusões parciais entre carreiras, não houve até hoje uma organização racional com vista ao que seria melhor para a representação judicial dos entes de direito público.
Para o advogado público federal Carlos André Studart Pereira, a propósito do assunto, a Constituição não quis que a AGU seguisse o modelo do Ministério Público, quis sim que fosse organizada em carreira única, verbis:
“A Constituição, a nosso ver, quis que existisse uma única carreira de Advogado Público Federal. Isso fica claro no artigo 69 do ADCT, que facultou apenas aos Estados, e não à União, “manter consultorias jurídicas separadas de suas procuradorias-gerais ou advocacias-gerais”. A Advocacia-Geral da União deve ter carreira única, não acompanhando o desenho das justiças especializadas, como ocorreu com o Ministério Público. E isso só fortalecerá a AGU.”[42]
No mais, o advogado público federal Manuel de Medeiros Dantas aponta uma razão histórica para a existência de diferentes carreiras no Ministério Público Federal e defende que mesmo no órgão ministerial a existência de carreira única atenderia melhor ao interesse público, a saber:
“(...) Aliás, o que ocorre com o Ministério Público Federal é fruto de acomodação ocorrida na Constituinte de 1987/88, pois naquela época os integrantes de seus diversos segmentos também não se entendiam. Mesmo lá, a olhos vistos e em garantia do interesse público de defesa da sociedade, se justifica a existência de uma única carreira.”[43]
4) Possibilidade de Interesses Antagônicos entre Entes da Administração Pública Federal.
Contra a unificação das carreiras da AGU, costuma-se argumentar que podem existir conflitos entre a União e os Entes da Administração Publica Federal Indireta, notadamente as Agências Reguladoras (autarquias submetidas a regime especial), situação que recomendaria que a administração direta continuasse a ser representada por uma carreira (Advogados da União) e que as Autarquias e Fundações fossem representadas por outra(s) carreira(s) de procurador(es). Entretanto, por razões de ordem prática, tal argumento não merece preponderar, é que já existe um órgão - a Procuradoria-Geral Federal - responsável pela representação judicial de todas as autarquias e fundações públicas federais (exceto o Banco Central do Brasil), e já existe uma carreira única de advogados públicos (Procuradores Federais), responsável pela defesa de mais de um ente público, e os eventuais conflitos existentes entre estes diversos entes representados por uma só carreira de procuradores costumam ser equacionados pela Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal (CCAF)[44], órgão ao qual compete dirimir, por meio de conciliação, as controvérsias entre órgãos e entidades da Administração Pública Federal, bem como entre esses e a Administração Pública dos Estados, do Distrito Federal, e dos Municípios. E, se eventualmente uma demanda vertida à CCAF não chegar a bom termo, havendo então a necessidade de decisão judicial, remanesce a derradeira solução, que é a nomeação "ad hoc" de um advogado público para defender, em juízo, um dos lados contendores.
Na verdade, não há relação lógica entre a existência de conflitos entre entidades ou órgãos da administração pública e a necessidade de que cada ente mantenha carreira específica de advogados públicos, pois a cada advogado público, por dever de ofício, independente de compor uma mesma carreira ou não, é responsável por prospectar os melhores argumentos jurídicos e por aviar a melhor defesa técnica possível na causa que lhe foi atribuída.
Impende observar, ainda, que conflitos jurídicos podem surgir até mesmo entre órgãos da União[45],mas não é por isso que vai se passar a defender a cisão da carreira de Advogado da União em tantas carreiras quantos sejam os órgãos passíveis de protagonizar conflito interno.
Um conflito notável, e até de certo modo histórico, entre órgãos da União ocorreu quando da edição da nova Lei dos Royalties (Lei 12.734/2012). Neste episódio a Presidência da República, assessorada pela AGU, vetou artigos da referida lei que redistribuíam a todos os estados e municípios royalties de concessões de campos de petróleo já em exploração que iam, em sua maior parte, para os cofres de estados e municípios produtores. Ocorre que os Estados produtores de petróleo ajuizaram Ações Diretas de Inconstitucionalidade (números 4.916, 4.917 e 4.918). Então, a Advocacia-Geral da União, a quem toca tanto o assessoramento jurídico da Presidência da República, como também a defesa dos Poderes da República no Judiciário, diante dos aludidos questionamentos no Supremo Tribunal Federal, quedou dividida entre defender os Vetos Presidenciais e defender a Lei na íntegra. A solução adotada à época foi a de fazer a defesa dos dois aspectos antagônicos. A favor dos Vetos Presidenciais (que foram derrubados pelo Congresso Nacional) e contra a versão da lei que acabou prevalecendo, a defesa foi feita pela Consultoria-Geral da União, que tem a incumbência de assessorar a presidente; e a defesa da Lei e do Congresso Nacional, foi feita pela Secretaria-Geral de Contencioso da AGU.[46]
Ainda sobre o tema, especificamente sobre a natureza de conflitos entre entes públicos de uma mesma esfera de Poder, se seriam estes conflitos reais ou aparentes, o advogado público federal Manuel de Medeiros Dantas lançou pertinentes observações que merecem repercussão:
“Quanto à impossibilidade de que membros de uma mesma carreira estejam em lados contrapostos em eventual conflito de interesses surgidos entre a União e suas autarquias ou fundações e entre umas e outras, é fato que esses conflitos são apenas aparentes, na medida em que se parte do pressuposto de que todos esses entes existem para realização de um mesmo interesse subjacente, que é o interesse público.
Sendo aparentes, é possível que se dirimam através de instrumentos adequados como as Câmaras de Conciliação de conflitos do Poder Público, criadas exatamente para esse mister. Mas, mesmo que o sistema admita a existência interna de lides, nada obstaculizaria a defesa de tais entes por profissionais de uma mesma carreira, assim como ocorre entre necessitados que, estando em pólos antagônicos de um processo judicial, podem ter seus interesses defendidos por Defensores Públicos de uma mesma defensoria.Já há, aliás, exemplo na carreira de Procurador Federal, que é responsável pela defesa dos interesses de diversas autarquias e fundações públicas federais.”[47]
Benefícios com a eventual unificação das carreiras da Advocacia Pública Federal.
Enfrentados e afastados os supostos óbices jurídicos e supostos óbices fático-organizacionais que costumeiramente são levantados contra a unificação das carreiras da Advocacia Pública Federal, convém, em fechamento, elencar os benefícios que adviriam com a fusão das aludidas carreiras.
1) Racionalização do conteúdo do trabalho.
A unificação das carreiras da Advocacia Pública Federal implicaria em racionalização dos recursos humanos disponíveis[48]. Não raro, ocorrem casos nos quais há atuação desnecessária de mais de um advogado público. Explica-se: Devido à existência de quatro carreiras de advogados públicos federais, não é incomum a feitura de duas defesas diferentes num mesmo processo. Exemplos: (1) Ação Civil Pública questionando o Exame Nacional do Ensino Médio – ENEM provavelmente será contestada por um Procurador Federal, em defesa Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP (autarquia federal) e, ainda, ser contestada por um Advogado da União, em defesa do Ministério da Educação – MEC (órgão da União); (2) Demanda questionando o licenciamento ambiental de uma usina hidrelétrica deverá ser respondida por Procurador Federal, em defesa do IBAMA (autarquia) e respondida por um Advogado da União, em defesa do Ministério do Meio Ambiente – MMA (União); (3) Em demandas previdenciárias nas quais o segurado requer a concessão do benefício previdenciário e, cumulativamente, requer a não incidência de Imposto de Renda nas parcelas atrasadas, deverá haver a atuação de um Procurador Federal, representado o INSS (autarquia) e a atuação de um Procurador da Fazenda Nacional, representando a União em razão do cunho fiscal do pedido.
A coexistência de diversas carreiras na Advocacia Pública Federal conduz muitas vezes a superposição de atuações em defesa da mesma qualidade de interesses decorrentes das políticas públicas estatais, situação que resulta em gastos desnecessários ao Erário.
2) Otimização da força de trabalho.
A unificação das carreiras da advocacia pública federal também teria o condão de promover uma distribuição mais equitativa das tarefas, conferindo-se mais flexibilidade e agilidade no direcionamento dos esforços humanos e logísticos, conforme prioridades eleitas pela direção central do órgão. Por imperativo da atual divisão entre carreiras, impede-se, que uma sazonal carência de procuradores em um determinado órgão seja imediatamente suprida por advogados públicos de uma determinada procuradoria. Uma vez unificada a Advocacia Pública Federal, uma eventual carência de advogados públicos, por exemplo, na Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, poderia ser rapidamente suprida por advogados públicos federais em exercício em outros órgãos, como a Procuradoria-Geral da União[49]. Observa-se ainda nesse quesito, que a fusão das carreiras da Advocacia Pública Federal oportunizaria aos procuradores a sua distribuição em toda a Instituição em consonância com a expertise de cada profissional.
3) Economia de estruturas nas localidades onde há representação da Advocacia Pública Federal.
A segmentação da advocacia pública federal conduz à situação de ter que se manter mais de uma procuradoria (Federal, da União, da Fazenda Nacional e do Banco Central) em uma mesma localidade, cada uma delas mantendo sua própria estrutura predial e veículos oficiais, e cada uma delas tendo a sua própria estrutura de cargos em comissão e de servidores de apoio. Acaso a instituição fosse organizada em carreira única, haveria a possibilidade da AGU ter apenas um prédio para seu funcionamento em cada uma das cidades, ter um único gestor, uma única biblioteca, ter compartilhamento de veículos oficiais e servidores de apoio, entre outras necessidades administrativas[50]/[51].
4) Melhor compreensão por parte da sociedade do papel da Advocacia Pública Federal.
Por fim, mas não menos importante, a unificação de carreiras na Advocacia Pública Federal oportunizaria à população uma melhor identificação do papel da Instituição e das atribuições de seus membros, já que estariam todos reunidos em uma mesma nomenclatura de cargo, à feição do que ocorre com designação dos Procuradores do Estado e dos Procuradores do Distrito Federal[52]. Haveria mais facilidade em identificar o profissional responsável pela defesa do Estado, ao contrário do que atualmente ocorre, já que é comum a confusão entre membros da Advocacia Pública Federal (procuradores federais) e membros do Ministério Público Federal (procuradores da república)[53]. A fusão das carreiras da Advocacia Pública Federal e a centralização de seu feixe de atribuições junto à Advocacia-Geral da União reduziria a incompreensão do papel da Advocacia Pública Federal aos olhos da sociedade. Haveria, perante a sociedade, uma identificação da Advocacia-Geral da União com suas funções institucionais, como a de viabilizar juridicamente as políticas públicas e a de defender os interesses jurídicos do Estado Brasileiro.