INTRODUÇÃO
A incumbência do Estado de fazer valer a sua pretensão punitiva aos indivíduos que violem o ordenamento jurídico pátrio é fato quase consensual no âmbito político-filosófico. Não sem razão.
Tendo-se por pressuposto que as normas, abstratas e de observância geral, devem ser emanadas por um organismo mantido pelo consenso da população – no caso, o Estado, no uso de suas atribuições legiferantes –, nada mais lógico que esperar deste mesmo organismo um mecanismo de fazer por onde suas ordens serem atendidas. Ou seja, da mesma fonte de onde vem a legitimidade do Estado para normatizar a vida em sociedade, que é a soberania, advém também sua prerrogativa punitiva.
Deste pensamento, pode-se concluir que, da mesma forma que caberia ao Estado elaborar a norma e a buscar a punição de quem não a observa, caberia, também, gerenciar todo o cumprimento da pena.
Todavia, é de se considerar que o cumprimento da pena imposta ao delinquente diferencia-se da atividade de elaborar a norma e de se estabelecer uma pena pelo desrespeito desta, evidentemente diferencia-se da manutenção do sistema carcerário – tanto que estes, quando públicos, encontram-se sob a responsabilidade de Poderes Estatais diversos.
Decerto, não se consegue imaginar a existência de um Estado em que não haja o monopólio da elaboração de normas genéricas de observância obrigatória – do Poder Legislativo –, nem tampouco dos meios de punição em que haja conflito de interesses – pelo Poder Judiciário. Porém, no que concerne ao cumprimento da pena, é perfeitamente concebível que a manutenção de estabelecimentos prisionais se encontrem em mãos privadas.
Assim é que este trabalho pretende soerguer a bandeira em defesa da privatização de presídios, apresentando, para tanto, argumentos lógicos, jurídicos e fáticos em prol de tal ideia.
II – DESENVOLVIMENTO
1. Pretensão Punitiva vs. Aplicação da Punição. Da Juridicidade da Privatização de Presídios
De início, cabe estabelecer a diferença que existe entre a função estatal de fazer cumprir a sua pretensão punitiva da efetiva aplicação da punição.
A pretensão punitiva estatal exsurge do desrespeito à norma emanada pelo próprio Estado, em sendo este a entidade representativa da totalidade da população existente em seu território[1]. Ou seja, para a entidade estatal, concomitantemente ao momento em que emana uma lei, em decorrência da sanção que lhe é intrínseca, concentra também o papel de autoridade com capacidade punitiva daqueles que não observarem-na.
Tal punição, que inicialmente era apenas de natureza criminal, com o desenvolvimento do Direito, passou a abarcar, da mesma forma, sacões civis. É como leciona Hans Kelsen, que não classifica como normas aquelas que são despidas de coercitividade e punibilidade:
As sanções são estabelecidas pela ordem jurídica com o fim de ocasionar certa conduta humana que o legislador considera desejável. As sanções do Direito têm o caráter de atos coercitivos no sentido desenvolvido acima. Originalmente, existia apenas um tipo de sanção: a sanção criminal, i.e., punição, no sentido estrito da palavra, punição envolvendo vida, saúde, liberdade ou propriedade.[2]
De fato, a faculdade de elaborar normas genéricas é um dos elementos que caracterizam o exercício da soberania por parte do Estado[3]; ou seja, se possível fosse a delegação do Poder Legislativo, estaria o Estado transferindo a outrem parcela de sua própria soberania – o que, por bem, não se admite. De igual forma, a busca pela pretensão punitiva do infrator não pode ser delegada, por ser elemento indiretamente relacionado à própria soberania estatal.
Esta, por ter como escopo a privação de direitos do cidadão, não pode, da mesma forma, ser delegada a terceiros (ou até poderia, sendo destituída, em tais casos, do seu elemento de coercibilidade para atendimento das decisões – como nos casos de mediação e arbitragem).
A ninguém é obrigatório o subjugar-se a vontade de outro de seus pares, exceto se esta vontade encontrar arrimo na representatividade da coletividade – como o é o próprio Estado e, em decorrência, o Poder Judiciário. Somando-se, ainda, a tal fato o mandado constitucional de observância de um processo prévio à punição, tem-se que, de igual modo, não se pode preterir do Estado o procedimento prévio à cominação de punição.
Por outro lado, a aplicação da punição não necessita de uma atuação direta por parte do Estado para ser revestida de legitimidade. Tal se dá em decorrência de, além de não haver recomendação constitucional neste sentido, já ter havido a atuação estatal no sentido de ser conivente com o cerceamento dos direitos do cidadão.
Em outras palavras: a exclusividade estatal na aplicação de penas findaria na prolação do decisum, em que há a determinação da punição a ser aplicada. A aplicação desta, por seu turno, pode ser perfeitamente transferida a instituições privadas.
2. Responsabilidade dos Presídios Privatizados
Muita resistência existe para o tema “privatização”. Entende-se, erroneamente, que o empreendedor privado, por ter como alvo a busca por lucros, agiria de forma irresponsável e, portanto, ensejaria uma série de desastres quando na gestão de serviços que se encontram em mãos públicas. Nada mais errôneo.
À atividade privada não se pode desvencilhar o elemento “responsabilidade”. Não é novidade que a atuação empresária é de risco; e por assim ser, ao empreendedor cabe refletir antes de agir – sob pena de ter que arcar com as consequências.
De fato, se um industrial resolve lançar um novo produto no mercado, deve ter feito, antes, uma análise das necessidades dos potenciais consumidores, efetuado cálculos referentes aos custos de produção e estipulado um preço inicial do produto. Do contrário, dará tudo a perder com sua atividade, se acaso as pessoas não comprarem seu produto, ou se este apresentar defeitos, ou se for posto a um preço superior ao que os consumidores pagariam. Eis o risco da atividade.
Já quando na gerência de uma entidade prisional, o empreendedor deve ter em conta eventuais riscos que sua atividade pode ensejar: além de buscar cumprir com os deveres legais de manutenção dos presos (aproximando mais a Lei de Execuções Penais da realidade); poderia tecer parcerias com outras entidades privadas, facilitando o trabalho dos detentos; além de buscar, de forma mais ágil, a melhor relação custo-benefício na aquisição de produtos de manutenção do ambiente; afastando a comum corrupção de agentes públicos (já que deve primeiramente a Administração Pública ser responsabilizada de forma objetiva, e só então o agente responderia); e estando mais próximo da realidade prisional, já que os cargos seriam ocupados conforme o desempenho dos funcionários, e não com base em critérios políticos – sob pena de sair deste ramo, ou ser judicialmente responsabilizado por eventuais erros que venha a cometer.
Ora, os detratores da privatização aduzem, quase em tom jocoso, que a entrega de presídios à iniciativa particular seria como se o Estado entregasse aos empresários um cheque em branco, para que ajam como bem entendam na administração destes. Nada mais errôneo.
Ora, o que se estaria transferindo à iniciativa privada seria exclusivamente a gerência e manutenção dos cárceres. O Estado não estaria, em nenhuma hipótese, desincumbido do dever de velar pela integridade daqueles a quem a aplicação da pena foi confiada.
Assim, a figura de irresponsabilidade do empreendedor, gerente de um presídio, resta afastada, não havendo razões para descartar-se a privatização da gerência de estabelecimentos penais com base em tal noção.
3. Da Viabilidade das Prisões Privadas
Sobre o tema, impende mencionar, ainda, que os presídios privados apresentam um custo por detento bastante inferior àquele despendido pelo Estado para a manutenção dos mesmos, além de contarem, via de regra, com estruturas com qualidade superior àquela apresentada pelo cárcere público.
Um estudo realizado pelo analista policial americano Geoffrey Segal, do Reason Public Policy Institute, “as prisões privadas operam a um custo até 15% menor que as prisões públicas”[4]. Na França, esta diferença é de 40% a menos para os presídios privados. Muitos dos custos são reduzidos com o implemento de novas tecnologias, que reduzem a necessidade do uso do capital humano: câmeras de vigilância, travas eletrônicas, portas automáticas e cercas elétricas dispensam do trabalho agentes penitenciários, que podem se dedicar a outras atividades policiais.
Ainda em prol dos presídios privados, merece destacar que estes se encontram muito mais próximos do ideal estabelecido pela Lei de Execução Penal que os públicos. Decerto, no Brasil, todos os presídios privados dispõem de biblioteca, salas de aula e serviços de assistência médico-odontológica, jurídica e psicológica – sem mencionar os benefícios aos presos, que, via de regra, têm a possibilidade, além de estudar, de trabalhar e ajudar suas famílias – já que são construídos com unidades industriais em suas dependências.[5]
Não poderia ser diferente. Por estar mais próxima à realidade prisional, além de ter pairando sobre sua atividade o risco do descumprimento de seus deveres, não resta ao administrador privado do presídio outra alternativa além de bem-cumprir com suas obrigações.
Desta feita, com base nos dados levantados por estudos oficiais, aduz-se que a privatização de estabelecimentos prisionais traz mais benefícios à Administração pública, que passaria a poupar recursos e a reduzir o número de agentes penitenciários; aos presidiários, que passam a contar com a boa prestação de serviços e o melhor atendimento de seus direitos; e também ao administrador privado, que consegue fazer com que a gerência de tal estabelecimento lhe renda frutos.
4. O Sucesso das Prisões Privadas no Brasil
A despeito de não ser a regra no Brasil, existem alguns estabelecimentos carcerários que se encontram sob a gestão privada. Pelo menos três deles encontram-se no Paraná, entre os quais a Penitenciária Industrial de Guarapuava – PIG[6] – a primeira do gênero no Brasil.
Esta unidade prisional foi construída com recursos do governo federal e estadual, sendo inaugurada no ano de 1999. Desde então, tem sido gerida pela iniciativa privada, em contrato de Parceria Público-Privada.
Com capacidade para 240 presos do sexo masculino, os detentos se revezam em três turnos de trabalho de seis horas numa fábrica de móveis, percebendo 75% do salário mínimo (os 25% restantes são destinados ao Fundo Penitenciário do Paraná, como taxa de administração).
Em levantamento de dados feito por Grecianny Carvalho Cordeiro[7], na Penitenciária Industrial de Guarapuava, o índice de reincidência entre os presos egressos de tal estabelecimento é de apenas 6%, contra 70% do restante do país.
Ainda, é de se mencionar o fato de que tal presídio recebe do governo
[...] R$ 650,00 por preso, mesmo valor gasto nos presídios públicos, o presídio implantou um sistema de vigilância com 64 câmeras, que monitoram os detentos 24 horas. O Estado do Paraná paga a Humanitas (empresa que administra a PIG) o valor de 1,4 mil, mensais por interno, que é onde lucra a empresa. Mas segundo a ex-secretária nacional da justiça Elizabeth Sussekind diz: “que o alto valor compensa”. Pois oferece aos presos, apenas o que determina a LEP, mas que nenhuma penitenciária consegue oferecer por inteiro. Sendo uma forma vantajosa para reabilitar o detento e ser a verba bem aplicada em vez de aplicar e não ter resultado eficaz.[8]
Desta forma, pode-se concluir que a benéfica experiência brasileira com os presídios privados não só pode, mas deve ser ampliada, dado que, conforme afirmado alhures, esta forma de gerência traz inúmeros benefícios, tanto à Administração Pública, aos presidiários e aos próprios administradores privados.
5. Elidindo Eventuais Controvérsias Jurídicas Acerca da Privatização de Presídios
Como já se demonstrou, a privatização de presídios é economicamente viável e bastante vantajosa para as partes envolvidas no processo. Todavia, tomando por base fatos adversos ocorridos em presídios públicos, eventuais controvérsias jurídicas podem surgir.
Um dos temas que pode suscitar dúvidas é a rebelião em presídios. Ponderemos, portanto, neste tema.
Primeiramente, conforme se demonstrou anteriormente, as condições de vida do presidiário em penitenciárias privadas são superiores àquelas dos presídios públicos. Assim, é bastante improvável que houvesse qualquer mobilização dos presos em rebeliões, já que tais movimentos são reivindicatórios de direitos, antes de tudo.
Em seguida, cabe mencionar que, quanto à atuação dos funcionários dos presídios privados, estes podem ser juridicamente equiparados aos desempenhantes da função de vigilância e de segurança, também no setor privado. A estes seria facultado, em situações excepcionais (como em casos de rebelião), agir de modo mais pungente.
Infelizmente, ainda se vê muito, em rebeliões, presos atentarem contra a integridade dos seus companheiros de cela. Tais fatos seriam mais difíceis de acontecer em presídios privados, ante a maior rigorosidade das fiscalizações (o empreendedor ficaria com receio de perder o contrato, caso algo do gênero ocorresse). Ademais, caso viessem a acontecer, nada mais justo que responsabilizar o gerente do presídio – o que, para o ofendido ou seus familiares, seria provavelmente mais rápido de haver o pagamento de uma eventual condenação em pecúnia do que litigando contra a Administração Pública, que conta com benefícios processuais e a prerrogativa de pagamento de indenizações por meio das enormes filas de precatórios.
Ademais, não se nega, em nenhuma hipótese, a atuação supletiva das forças policiais estatais, no sentido de debelar eventuais rebeliões – tal como acontece com proprietários que se veem em perigo de dano e se valem dos militares para terem seus direitos resguardados.
Assim, tem-se que, mesmo em momentos de adversidade, um presídio privado seria tão viável quanto (se não mais) que um público – não subsistindo, desta forma, maiores empecilhos jurídicos para assumir a aplicação de tal ideia entre as políticas públicas.
III – CONCLUSÃO
Que o Estado é um mal-administrador, não é novidade para ninguém. Todavia, havia a ideia de que, mesmo com seus percalços, a atuação estatal em determinadas atividades deveria ser tolerada. Entre estas atividades em que ainda há certa resistência em retirar das mãos estatais está a gestão de presídios.
Todavia, este tema, ainda árido no âmbito jurídico, não deve ser encarado com maiores preconceitos: de fato, nada há que impeça que à iniciativa privada seja também entregue a administração de estabelecimentos prisionais no Brasil.
Este modelo privado – sem maiores novidades – funciona perfeitamente bem nos poucos estabelecimentos em que é implantado. A qualidade de vida dos presos é feita de forma digna, além de poupar recursos da Administração Pública e fomentar o emprego no setor industrial, via de regra.
Ademais, eventuais entraves jurídicos decorrentes de situações de exceção, como rebeliões, são (ainda teoricamente, já que, nos mais de dez anos de existência de estabelecimentos penais privados, não há notícia de rebeliões de presidiários) perfeitamente contornáveis, sendo melhor delineados na eventualidade de se enfrentar algo do gênero.
Enfim, o que mais impede a disseminação do modelo privado de gestão de presídios é o preconceito por parte de setores políticos com a ideia de trabalhar em cooperação com a iniciativa privada. Não por acaso: o partido político que se encontra no poder há dez anos, por pelo menos igual período, fez questão de propagar que a privatização é maléfica e parte da agenda de seus opositores.
Tão logo, no Brasil, se abra os olhos aos fatos, abandonando-se paixões ideológicas, não tardará até que a regra no sistema carcerário no país seja privado, e não mais o falido público, que mais problemas causa que soluções.
IV – BIBLIOGRAFIA
ACQUAVIVA, Marcus Cláudio. Teoria Geral do Estado. Barueri: Manole, 3ª ed., 2010.
ALMEIDA, Lukas de; CEZAR, André. Presídios Privatizados no Brasil: Um Modelo a ser Seguido. Disponível em <http://guaiba.ulbra.br/seminario/eventos/2009/artigos/direito/salao/589.pdf>, acessado em 27 de agosto de 2013.
CONSTANTINO, Rodrigo. Privatize já. São Paulo: Leya, 2012.
KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. Sâo Paulo: Martins Fontes, 4ª ed., 2005.
SOARES, Mário Lúcio Quintão. Teoria do Estado. Belo Horizonte: Del Rey, 2001.
Notas
[1] ACQUAVIVA, Marcus Cláudio. Teoria Geral do Estado. Barueri: Manole, 3ª ed., 2010, p. 47.
[2] KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. São Paulo: Martins Fontes, 4ª ed., 2005, p. 71.
[3] Idem, p. 366.
[4] CONSTANTINO, Rodrigo. Privatize Já. São Paulo: LeYa, 2012, p. 335.
[5] CARVALHO, Greicianny. Privatização do Sistema Prisional Brasileiro. Apud CONSTANTINO, Rodrigo. Privatize Já. São Paulo: LeYa, 1ª ed., 2012, p. 333.
[6] Os dados referentes à Penitenciária Industrial de Guarapuava foram obtidos no site: <http://www.depen.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=36>, acessado em 26 de agosto de 2013.
[7] CORDEIRO, Greicianny Carvalho. Op. cit.
[8] ALMEIDA, Lukas de; CEZAR, André. Presídios Privatizados no Brasil: Um Modelo a ser Seguido. Disponível em <http://guaiba.ulbra.br/seminario/eventos/2009/artigos/direito/salao/589.pdf>, acessado em 27 de agosto de 2013.