3. DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE NA EXECUÇÃO FISCAL
O executivo fiscal é o meio hábil de cobrança do crédito tributário e tem o seu procedimento regulamentado pela Lei 6.830/80. Além disso, é o meio legalmente estabelecido para a cobrança judicial da dívida ativa da fazenda pública, que por sua particularidade, não poderia ser regido pela legislação geral, notadamente o Código de Processo Civil, que possui livro específico sobre o tema, eis que, diante do princípio da especialidade, que rege o nosso ordenamento jurídico, norma especial, prevalece sobre a norma geral.
Nesse condão, a prescrição intercorrente é um instituto relativamente novo em nosso ordenamento jurídico, pois, como afirma Toniolo[17], há até mesmo aqueles que negam a sua existência, mais ainda se diga de sua aplicação à execução fiscal.
Tal situação mudou radicalmente com a previsão expressa na Lei de Execuções Fiscais, que, após alteração legislativa, previu a possibilidade da decretação da prescrição intercorrente, esvaziando grande parte do debate até então latente, que assim regulamenta:
Art. 40 - O Juiz suspenderá o curso da execução, enquanto não for localizado o devedor ou encontrados bens sobre os quais possa recair a penhora, e, nesses casos, não correrá o prazo de prescrição.
(...)
§ 4º Se da decisão que ordenar o arquivamento tiver decorrido o prazo prescricional, o juiz, depois de ouvida a Fazenda Pública, poderá, de ofício, reconhecer a prescrição intercorrente e decretá-la de imediato[18].
Por tal razão, uma vez previsto em lei, o instituto, como forma de extinção do crédito tributário, deve ser aplicado aos executivos fiscais.
Vale ainda repisar que negar a aplicabilidade do instituto da prescrição intercorrente nos executivos fiscais seria desfigurar o próprio instituto da prescrição. Em verdade, seria proteção excessiva para uma das partes envoltas na relação jurídica tributária, contrariando o princípio da segurança jurídica, a qual permitiria um processo de execução eterno.
Um aspecto interessante é trazido por Eurico Marcos Diniz de Santi[19], ao assinalar que a questão de existir ou não a prescrição intercorrente, na execução fiscal, passa necessariamente pela interpretação da expressão interrupção.
Conforme interpretação assente na jurisprudência e doutrinas, interrompida a prescrição, o prazo prescricional é zerado, podendo iniciar-se a contagem de um novo prazo dentro do mesmo processo, como se esse prazo nunca tivesse sido iniciado antes.
É necessário saber quando e por qual razão isso pode ocorrer. Então, serão analisadas algumas situações que envolvem a presença ou a ausência da causa eficiente da prescrição intercorrente. Não se pretende, porquanto, esgotar todas as possibilidades dessa hipótese, uma vez que podem acontecer inúmeras situações no curso de uma execução fiscal e que, portanto, devem ser solucionadas analisando-se caso a caso.
3.1 DA INÉRCIA DO CREDOR EM REALIZAR OS ÔNUS DECORRENTES DA EXECUÇÃO FISCAL, COMO CAUSA EFICIENTE DA PRESCRIÇÃO
Uma vez constituída a obrigação tributária e o dever de o sujeito ativo realizar o pagamento do tributo, em caso de inadimplemento, tal débito passa a integrar a dívida ativa.
Em se tratando de matéria tributária, o Código Tributário Nacional, no seu art. 201, dispõe:
Art. 201. Constitui dívida ativa tributária a proveniente de crédito dessa natureza, regularmente inscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado o prazo fixado, para pagamento, pela lei ou por decisão final proferida em processo regular[20].
Do referido artigo, denota-se uma exigência: a necessidade de inscrição, pela repartição administrativa, do crédito não pago. Assim, a inscrição é procedida, em âmbito federal, pela Procuradoria da Fazenda Nacional, que com a Constituição de 1988, manteve competência residual, em virtude da criação da Advocacia Geral da União.
E após a formalização da inscrição em dívida ativa, através de ato administrativo, a emissão de Certidão de Dívida Ativa é o título executivo que irá conceder amparo à execução fiscal, que constitui o instrumento hábil de cobrança.
É a Lei n. 6.830/80 que regulamenta a sua cobrança, conforme transcrevemos abaixo:
Art. 2º. Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
§ 1º - Qualquer valor, cuja cobrança seja atribuída por lei às entidades de que trata o artigo 1º, será considerado Dívida Ativa da Fazenda Pública.
§ 2º - A Dívida Ativa da Fazenda Pública, compreendendo a tributária e a não tributária, abrange atualização monetária, juros e multa de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato.
§ 3º - A inscrição, que se constitui no ato de controle administrativo da legalidade, será feita pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito e suspenderá a prescrição, para todos os efeitos de direito, por 180 dias, ou até a distribuição da execução fiscal, se esta ocorrer antes de findo aquele prazo.
§ 4º - A Dívida Ativa da União será apurada e inscrita na Procuradoria da Fazenda Nacional”.[21]
Do supracitado dispositivo se depreendem inúmeros mandamentos. A primeira circunstância a que se deve atentar é a distinção levada a efeito pelo caput entre dívida tributária e não tributária. Segundo Ricardo Alexandre, “a Lei das Execuções Fiscais retira qualquer efeito prático da distinção, ao tratar da mesma forma a execução de ambas as modalidades”.[22]
Assim, nesse sentido, a lei não traça nenhuma distinção em relação ao valor a ser cobrado, embora, na prática, os créditos da União de até R$ 20.000,00 (vinte e mil reais) não são cobrados judicialmente, dando ensejo à prescrição comum – pela falta de propositura da ação, pois que, o custo para o acionamento judicial acaba saindo mais caro do que a perseguição do crédito.
3.2 DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE E DA SUSPENSÃO DO PROCESSO PELO ART. 40 DA LEI DE EXECUÇÕES FISCAIS
A Fazenda Pública conta com a prerrogativa prevista no art. 40, da Lei 6.830/80, da suspensão do prazo prescricional, nas hipóteses de não localização do devedor ou de bens passíveis de penhora, in verbis:
Art. 40. O Juiz suspenderá o curso da execução, enquanto não for localizado o devedor ou encontrados bens sobre os quais possa recair a penhora, e, nesses casos, não correrá o prazo de prescrição.
§ 1º - Suspenso o curso da execução, será aberta vista dos autos aorepresentante judicial da Fazenda Pública.
§ 2º - Decorrido o prazo máximo de 1 (um) ano, sem que seja localizado o devedor ou encontrados bens penhoráveis, o Juiz ordenará o arquivamento dos autos.
§ 3º - Encontrados que sejam, a qualquer tempo, o devedor ou os bens, serão desarquivados os autos para prosseguimento da execução.
§ 4º - Se da decisão que ordenar o arquivamento tiver decorrido o prazo prescricional, o juiz, depois de ouvida a Fazenda Pública, poderá de ofício, reconhecer a prescrição intercorrente e decretá-la de imediato[23].
Não obstante a fazenda pública goze de certas prerrogativas, já que estamos elencando verbas relativas a tributos, que têm aplicação e subsidia toda a sociedade, tais cobranças devem ter um limite. O fato de a cobrança de tributos constituir uma obrigação do Estado para o bem de todos, não significa que não possa haver uma restrição quanto ao prazo da sua cobrança.
No parágrafo primeiro, verifica-se que, uma vez suspenso o curso da execução, deverá ser franqueada vista dos autos para a fazenda, para impulsionar o processo.
Na sequência, transcorrido o prazo de um ano sem impulso, o juiz deve ordenar o arquivamento dos autos sem baixa.
Como visto, todas as medidas referidas são prerrogativas para que possa garantir a exigência do crédito tributário; mas, diante do contexto vivenciado nas fazendas públicas, a administração dos processos tem sido o grande empecilho para dar sequência aos executivos, passando, muitas vezes, os prazos despercebidos – constituindo a inércia, causa da prescrição intercorrente.
Já o parágrafo terceiro prevê a possibilidade de que, localizado o devedor ou encontrados bens suscetíveis de penhora, o juízo deverá ser notificado para que a execução retome ao seu curso natural.
O ponto de maior atenção, em verdade, reside no parágrafo quarto do citado artigo. Eis que o dispositivo legal, que foi incluído pela Lei nº 11.051, de 2004, inovando para solucionar os processos intermináveis, já que diante do grande número de execuções fiscais frustradas, este dispositivo vem sendo muito aplicado, o que gerou enorme polêmica na doutrina e na jurisprudência, culminando com edição da Súmula n. 314 do Superior Tribunal de Justiça, que assim dispõe:
Em execução fiscal, não localizados bens penhoráveis, suspende-se o processo por um ano, findo o qual se inicia o prazo da prescrição quinquenal intercorrente[24].
Verifica-se, portanto, para que seja reconhecida a prescrição intercorrente, a necessidade de restar superado: i) a não-localização do devedor ou de seus bens; ii) a suspensão do processo por um ano; e, iii) a intimação da Fazenda Pública para se manifestar. Assim, somente após o transcurso dessas três fases, começaria a fluir o prazo prescricional de 05 (cinco) anos.
3.3. DO CONHECIMENTO DE OFÍCIO DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE
A Lei de Execuções Fiscais, Lei n. 6.830/80, possui regras próprias sobre a prescrição, tal é assim, que o art. 40 permite ao juiz conhecer de ofício a prescrição intercorrente, assim dispondo:
Art. 40 - O Juiz suspenderá o curso da execução, enquanto não for localizado o devedor ou encontrados bens sobre os quais possa recair a penhora, e, nesses casos, não correrá o prazo de prescrição.
§ 4º. Se da decisão que ordenar o arquivamento tiverdecorrido o prazo prescricional, o juiz, depois de ouvida a Fazenda Pública, poderá, de ofício, reconhecer a prescrição intercorrente e decretá-la de imediato[25].
Logo, para fins de reconhecimento da prescrição intercorrente, não seria preciso aguardar a iniciativa do interessado, como acontecia antes da introdução do dispositivo referenciado, pois o próprio juiz poderá solucionar o problema, propiciando meios da celeridade processual.
Nelson Monteiro Neto comenta a hipótese do reconhecimento de ofício da prescrição intercorrente:
"Para aplicar essa regra, o juiz deverá consultar a Fazenda para que diga se tem alguma objeção a respeito (como, por exemplo, possível ocorrência de uma ou outra causa que obsta à prescrição). Depois disso, inexistindo objeção de espécie alguma, ou até mesmo se infundada, o juiz pronunciará de ofício a prescrição". [26].
Portanto, várias são as hipóteses de reconhecimento da prescrição intercorrente, como a de ofício, quando o juiz muitas vezes não houve a fazenda pública e a reconhece de ofício, extinguindo a execução e, por consequência, o crédito tributário.
3.4 A PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE NO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, COMO FORMA DA EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO
A Lei 13.105/15, que institui o Novo Código de Processo Civil, inovou, consoante o Título IV, Da Suspensão e da Extinção do Processo de Execução, ao trazer no artigo 924, inciso V, o instituto da prescrição intercorrente, como forma da extinção do processo de execução, conforme transcrito abaixo:
Art. 924. Extingue-se a execução quando:
I - a petição inicial for indeferida;
II - a obrigação for satisfeita;
III - o executado obtiver, por qualquer outro meio, a extinção total da dívida;
IV - o exequente renunciar ao crédito;
V - ocorrer a prescrição intercorrente[27].
Por tal razão, com a inserção da prescrição intercorrente na norma geral, que entrou em vigor em 17.03.2016 – um ano depois de sua publicação – o instituto da prescrição intercorrente há de ser aplicado com maior frequência pelo Judiciário.
E neste cenário, novos posicionamentos serão firmados através da jurisprudência, primando sempre os princípios da celeridade e da economia processual, que tal instituto deverá ser plicado de ofício pelos magistrados, como forma de solução dos processos que abarrotam o judiciário sem solução.
REFERÊNCIAS
[1] CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário, Ed. Saraiva, p. 459.
[2] TONIOLO, Ernesto José. A Prescrição Intercorrente na Execução Fiscal. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Júris Ltda., 2008. p. 102.
[3] TONIOLO, Ernesto José. A Prescrição Intercorrente na Execução Fiscal. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Júris Ltda, 2008. p. 102. 2 Ibid., p. 01.
[4] DINIZ, Maria Helena. Dicionário Jurídico. Vol. 3. São Paulo: Ed. Saraiva, 1998. p. 699.
[5] THEODORO JÚNIOR, Humberto. Comentários à Lei de Execução Fiscal. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 130.
[6] ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Ed. Método, 2009. p. 120.
[7] Site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/L11051.htm, acessado em 26.02.2015.
[8] CARVALHO, Aurora Tomazini de. Curso de Teoria Geral do Direito. 3. ed. São Paulo: Noeses, 2013, p. 386.
[9] CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 25ª. ed. – São Paulo: Saraiva, 2013, p. 349.
[10] Site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172.htm, acessado em 26.02.2015.
[11] CAVALCANTE, Denise Lucena. Crédito Tributário – A Função do Cidadão-contribuinte na Relação Tributária. São Paulo: Ed. Malheiros, 2004. p. 97.
[12] CASSONE, Vittorio; CASSONE, Maria Eugenia Teixeira. Processo Tributário: teoria e prática. 6ª. ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 30-31.
[13] PAULSEN, Leandro. Curso de Direito Tributário. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2008. p. 165.
[14] 11 Ibid., p.166.
[15] CASSONE, Vittorio; CASSONE, Maria Eugenia Teixeira. Processo Tributário: teoria e prática. 6ª. ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 31
[16] Site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172.htm, acessado em 23.03.2015.
[17] TONIOLO, Ernesto José. A Prescrição Intercorrente na Execução Fiscal. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Júris Ltda, 2008. p. 119.
[18] Site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6830.htm, acessado em 24.03.2015.
[19] Ibid., p. 30.
[20] Site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172.htm, acessado em 23.03.2015.
[21] Site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6830.htm, acessado em 24.03.2015.
[22] ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Método, 2009. p. 512.
[23] Site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6830.htm. Acesso em: 24 mar. 2015.
[24]Site: https://ww2.stj.jus.br/docs_internet/revista/eletronica/stj-revista-sumulas-2011_25_capSumula314.pdf, acessado em 23.03.2015.
[25] Site http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6830.htm, acessado em 23.03.2015.
[26] NETO, Nelson Monteiro. Pode agora, com a Lei nº 11.051, o Juiz pronunciar de Ofício a Prescrição Intercorrente em Processo de Execução Fiscal. Revista Dialética de Direito Tributário, nº 117, p. 77-79, 2005.
[27] Site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13105.htm, acessado em 29.03.2015.