4–NATUREZA JURÍDICA DO DOMÍNIO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA.
Embora a maior parte dos tipos de unidades de conservação sejam definidas como de domínio público, o SNUC admite a propriedade privada em algumas espécies, em outras o domínio é público, mas a legislação permite e regulamenta o uso por populações tradicionais. Dessa forma, a regularização fundiária de UC’s implica não só o estudo da forma de consolidação do seu domínio se público ou privado, mas também os limites sobre uso dos recursos por parte tanto de proprietários particulares na área, como por populações tradicionais, que não podem ser proprietárias nesses espaços especialmente protegidos, o que, aliás, pouco as preocupa, pois a noção de posse e uso da terra é o que lhes importa. A noção de propriedade e logo de domínio exclusivo, nunca foi conceito usual nestas comunidades, sendo apenas apreendido por essas populações no trato com o poder público e enfrentamento com outras populações humanas que chegaram à região. Mas, sobretudo, é apropriado como um mecanismo de defesa frente a esses sujeitos externos, em vez de um mecanismo de proteção das áreas de uso exclusivo, fruto de seu trabalho, sempre reconhecido por outros membros de sua comunidade.
Destacamos, assim, que apesar de essas populações tradicionais não poderem ser proprietárias, o legislador apresenta regras para a regularização da sua situação dentro da UC, logo, o conceito de regularização fundiária deve se estender a estas formas de apossamento, estabilizando a situação de uso das áreas pelas comunidades, respeitando o seu estilo de vida.
Esse é o ponto nodal de nossa exposição, pois como vimos demonstrando, o sistema não admite o conflito, e este somente poderá resultar de uma visão externa de sujeitos que, formados por uma sociedade que não se reconhece como colaboradora do meio ambiente, transfere o seu modo de ver o mundo para populações que desenvolveram outro modo de vida.
Na realidade, reconhecem o perigo da presença humana em unidades de conservação, rezando pela exclusão das populações tradicionais, transferindo a estas uma natureza que não lhes é própria, vendo o reflexo do mundo onde vivem, e desse homem que sempre combateram e que está entranhado na sua mente, assim, não conseguem perceber como é possível uma outra forma de relação com a natureza.
De fato, a situação das populações tradicionais tem se apresentado como o maior problema nesse tema, no que tange a criação de modalidades de UC’s que não admitem a presença humana [16], pois elas não detêm títulos de propriedade e a sua posse apresenta-se em moldes diferenciados da posse civil, criando-se impasses e conflitos. Para essas comunidades, a terra é mais do que um bem econômico, liga-se a toda uma tradição cultural e a história oral dos seus antepassados, que aos olhos dos novos colonizadores, os eco-radicais ou poder público, é percebida apenas como uma estória, sem respeito aos seus usos, tradições e relações com o meio ambiente.
No caso de propriedade privada tradicional, expressa em registro de imóveis, e cártulas do rei, situadas dentro das áreas de UC’s, definidas pelo legislador como de exclusivo domínio público, como as de Proteção Integral – UPI, e que deve ser desapropriada, o problema se resume a valores e esperteza de proprietários, que vêem a terra como um bem econômico apenas. Não se apresentam maiores problemas desde que o poder público tenha dinheiro, e uma boa advocacia pública que leve ao poder judiciário sensibilidade para não supervalorar o direito de propriedade.
No caso das Unidades de Uso Sustentável – UUS, em que regra geral a presença humana faz parte do próprio conceito deste tipo de UC (salvo no caso da Reserva de Fauna, que não a admite), de exclusivo domínio publico, temos o instrumento da desapropriação para excluir a propriedade privada.A utilização das terras localizadas nas UC’s que permitem a propriedade privada está sujeita a restrições para o seu uso definidas pelo poder público.
Deixaremos para outro momento a abordagem sobre a questão dos instrumentos que possibilitam a regularização fundiária das unidades de conservação, tais como a desapropriação, a arrecadação de terras devolutas, a anulação de registros imobiliários e outros, sintetizando o exposto de que o importante é utilização dessas ferramentas jurídicas considerando a situação específica da presença humana e os usos realizados por esta e, assim, adequando-se o tipo de unidade de conservação a ser criada e qual ou quais instrumentos a serem utilizados na definição do domínio e eventual compatibilidade com a posse.
4.1.INSTRUMENTOS JURÍDICOS PARA A REGULARIZAÇÃO DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
De fato, analisando a Lei n° 9.985/2000, verificamos que divide as UC’s em dois tipos: as Unidades de Proteção Integral – UPI e Unidades de Uso Sustentável. Passamos a analisar cada uma com os respectivos tipos de domínio, sem apontar os instrumentos de regularização fundiária compatíveis e especificidades, pois não é importante para os fins de nossa exposição a diferenciação entre cada uma delas. Assim faremos apenas uma exposição legal do conceito, ressaltando alguns aspectos, mas com a finalidade de destacar a natureza do domínio. Alerta-se, entretanto, que, mesmo aquelas que admitem o domínio privado, são instituídas pelo poder público mediante procedimento legislativo.
4.2.UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DE PROTEÇÃO INTEGRAL -UPI
Integram as unidades de Conservação de Proteção Integral, as seguintes modalidades: Estação Ecológica; Reserva Biológica; Parque Nacional; Monumento Natural; Refúgio de Vida Silvestre. Destacamos que do ponto de vista do domínio somente as duas últimas, Monumento Natural e Refúgio da Vida Silvestre, permitem a propriedade privada, não sendo de exclusivo domínio público como as anteriores, desde que o uso pelo proprietário seja compatível com a sua finalidade, caso contrário a área deve ser desapropriada.
Neste ponto, observamos que cabe desde logo afastar o mito de que as UPI caracterizam-se pela ausência humana dentro dos seus limites, pois ela é possível, porque permitida a propriedade privada no caso de Monumento Natural e Refúgio de Vida Silvestre.
O objetivo básico das Unidades de Proteção Integral é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, ou seja, aquele uso que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais, (art. 7º , § 1º, c/c art. 1°, inciso IX, da Lei n° 9.985/2000), mas a lei permite exceções a esta regra, permitindo, por exemplo, coleta de componentes do ecossistema com finalidades científicas no caso de Estação Ecológica (art. 9º, § 4º, inciso III, da Lei n° 9.985/2000).
As Unidades de Conservação são criadas por ato do poder público, mesmo quando sejam de domínio privado, no seu processo de criação destaca o legislador a precedência de estudos técnicos e de consulta pública, sendo que a Administração Pública é obrigada a fornecer informações adequadas e inteligíveis à população local e a outras partes interessadas (art. 22, §§ 2º a 3º da Lei do SNUC) o que não deve ter exceção por estar em acordo com os princípios de democracia participativa, assim, temos uma regra destoante deste sistema, prevista no § 4º do Art. 21, que preceitua que na criação de Estação Ecológica ou Reserva Biológica não é obrigatória a consulta pública, norma que deve ser derrubada não só no processo de organização social como em juízo, por inconstitucionalidade.
Aliás, basta ler o mesmo art. 22, §§ 5º e 6º que, ao tratar da transformação ou ampliação das unidades de conservação, além de destacar outros requisitos neste processo, enfatiza o processo de consulta pública como um elemento importante destes procedimentos. De fato, o envolvimento da comunidade é mesmo fundamental para que o processo de preservação seja uma ação firme na comunidade. Sem olvidar que o § 7º do Art. 22, ao prever que a desafetação ou redução dos limites de uma unidade de conservação só pode ser feita mediante lei específica, deixa claro a submissão destas ao jogo democrático, cuja lei é apenas um modo específico de realização da vontade popular.
Lembramos, ainda, que a Estação Ecológica e a Reserva Biológica são espécies de Unidade de Conservação do grupo de Proteção Integral, e o art. 29 da Lei do SNUC preceitua que todas elas disporão de um Conselho Consultivo, presidido pelo órgão responsável por sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos e organizações da sociedade civil.
Ora, devendo existir este Conselho, com estes participantes, como poderiam ser criadas sem consulta pública? É evidente contradição. Mas o fato é que essa contradição ocorre justamente pela referência no art. 29, da inconstitucional regra do § 2º do art. 42 da Lei do SNUC, em que o caput prevê que, no caso das populações tradicionais residentes em unidades de conservação, nas quais sua permanência não seja permitida, serão indenizadas ou compensadas pelas benfeitorias existentes e devidamente realocadas pelo Poder Público, em local e condições acordados entre as parte.
Combinados esses aspectos, parece óbvio que nesse caso há regra que procura alijar essas comunidades tradicionais de expressarem os seus argumentos sobre a criação de Estação Ecológica e Reserva Biológica, um vez que não é obrigatória a consulta, outro significado não há de se excluir a obrigatoriedade da consulta pública que não seja a de impedir a oitiva das comunidades que exerçam algum tipo de posse sobre essas áreas e, assim, facilitar a aplicação da regra do § 2º do art. 42 da Lei do SNUC.
De fato, o legislador cria uma regra do conflito, pois vedando a fórmula da consulta pública, que em si já é inconstitucional, vai mais além para desrespeitar o direito de minorias que ele próprio define como populações cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados às condições ecológicas locais e que desempenham um papel fundamental na proteção da natureza e na manutenção da diversidade biológica.(art.20),estabelecendo norma que define uma suposta prioridade no reassentameto destas populações a serem realocadas, e comprometendo-se a estabelecer um procedimento de transição até que seja possível efetuar o reassentamento dessas populações, ainda que sob o apanágio de estabelecer normas e ações específicas destinadas a compatibilizar a presença dessas comunidades residentes com os objetivos da unidade, sem prejuízo dos modos de vida, das fontes de subsistência e dos seus locais de moradia, assegurando-se a sua participação na elaboração das referidas normas e ações(art. 42 §§ 1º e 2º).
Destacamos, ainda, a fim de demonstrar o destoar da regra do art. 42 do sistema, que, como norma jurídica, não deveria gerar conflito de interesses a leitura do preceito do art. 32 da Lei do SNUC, que prescreve que os órgãos executores articular-se-ão com a comunidade científica com o propósito de incentivar o desenvolvimento de pesquisas sobre a fauna, a flora e a ecologia das unidades de conservação e formas de uso sustentável dos recursos naturais, valorizando-se o conhecimento das populações tradicionais, o que soa totalmente incompatível com o ato de retirá-las das áreas que seus antepassados ocuparam, construindo a sua história.
Verifica-se, portanto, que o art. 42 do SNUC além de inconstitucional, como demonstramos, não possui nenhuma lógica, pois uma vez que o legislador apresenta um amplo leque de opções de unidades de conservação que podem admitir ou não a presença de populações humanas, dando especial enfoque às comunidades tradicionais, e ainda com uma regra geral de consulta pública na criação das unidades, não há sentido de criar um conflito com pessoas que podem contribuir até mesmo com o processo de preservação ambiental, tentando impor a partir do critério do domínio a exclusão de um paradigma de posse legitimamente construído no processo histórico dessas comunidades.
Concluímos que é ineficaz a regra do art 42, pois além de inconstitucional, contradiz o direito como instrumento de inclusão e de paz social [17], e a solução para evitar este conflito é dado pelo constituinte ao destacar a função social da propriedade e, na esteira desta, a valorização da posse como instrumento legitimador daquela. Assim, uma vez focada a regularização fundiária das Unidades de Conservação num processo democrático não haverá conflito, pois a eventual presença de populações tradicionais e do modelo de posse construído historicamente, compatível com o sistema de espaços especialmente protegidos, que ditará o norte e qual a Unidade de Conservação mais adequada a ser criada em determinado local.
Nesse momento, lembro do caso dos Remanescentes de Quilombos de Oriximiná, no Estado do Pará, que lutam para que seja permitido o seu acesso a áreas de castanhais localizadas na Rebio Trombetas, e que vem sendo contestado pelo IBAMA. Essa unidade de conservação de proteção integral foi criada sem considerar a presença dessas populações, assim, considerando que estas comunidades têm um direito especifico reconhecido pelo art. 68 do ADCT da CF, deveria ser revisto o limite dessa unidade de conservação ex-officio pelo poder publico, por meio de lei, ou, ainda, pode ser desconstituída a incidência de parte desta, por inconstitucionalidade, onde se manifesta a posse dessas comunidades, uma vez que a lei que criou a Unidade não observou os direitos constitucionais daquela comunidade, na via judicial mediante ação civil pública [18].
Nesse caso, seria adequada e conciliadora para resolver o conflito a transformação por Lei da Rebio Trombetas em outro tipo de unidade que permite a presença humana, a exemplo duma Floresta Nacional, admitindo, assim, a atividade dos quilombolas, como previsto no art. 17, § 2º da Lei do SNUC, sem ser preciso mudar a titularidade do domínio da área, pois o que interessa para a comunidade é garantir os seus usos de exploração dos castanhais que vinham historicamente desenvolvendo [19].
4.3. UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DE USO SUSTENTÁVEL
As unidades de conservação de Uso Sustentável têm por objetivo básico compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais, compreendendo-se como tal exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável (art. 7º, §2º. c/c art. 2º, inciso XI da Lei do SNUC).
As Unidades de Uso Sustentável são compostas pelas seguintes categorias de unidade de conservação: Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável, Reserva Particular do Patrimônio Natural. A regra geral nesse tipo de Unidade é que a presença humana faz parte do próprio conceito, salvo no caso da Reserva de Fauna, que não admite a presença humana.
São de exclusivo domínio público a Floresta Nacional; Reserva Extrativista; Reserva de Fauna; Reserva de Desenvolvimento Sustentável, embora neste último caso o legislador, confusamente, após as definir como de domínio público, preceitua que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser, quando necessário, desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei, como se fossem compatíveis dois domínios de natureza diversa. Deve-se entender, que, no caso de existir domínio privado no perímetro desta, ela deve ser desapropriada, pois, do contrário, bastaria o legislador fazer como fez nos casos de admissão de propriedade privada em áreas de proteção integral, prever que ocorrendo a sua incompatibilidade deveriam ser desapropriadas, mas como a lei a define como de domínio público, este exclui o privado, logo sujeito à desapropriação.
Registre-se, por fim, que no caso das Áreas de Proteção Ambiental e Área de Relevante Interesse Ecológico, podem ser constituídas de áreas públicas e/ou privadas, sendo que as áreas de domínio particular, respeitados os limites constitucionais, estão sujeitas ao estabelecido em normas e restrições para a sua utilização. O mesmo ocorre com a Reserva Particular do Patrimônio Natural, que obviamente é de exclusivo domínio privado, mas são todas instituídas pelo Poder Público, pois mesmo a RPPN, o gravame de perpetuidade da área decorre de Termo de Compromisso assinado perante o Órgão Ambiental, depois de verificada a existência de interesse público, o qual será averbado à margem do Registro de Imóveis. Logo, sem a intervenção da administração, não é legitima a sua instituição (art. 21, §§ 1º e 2º, da Lei n° 9.985/2000).
O que se observa pela exposição feita é que, na realidade, definindo o legislador a natureza do domínio e a possibilidade de presença humana ou não num dado tipo de unidade de conservação, ocorre apenas uma distinção de conceitos de cada uma, sem uma diferenciação do ponto de vista ontológico, pois tanto as de proteção integral como as de uso sustentável se definem como espaços especialmente protegidos.
Estabelecemos, anteriormente, as premissas para que a criação desses espaços seja realizado de forma democrática e compatível com a posse agro-ecológica das populações tradicionais, e esta situação concreta é que deve determinar qual a modalidade de unidade a ser criada, e quais os instrumentos jurídicos que vão ser mobilizados para a regularização não apenas do domínio, mas também, do aspecto da posse de terceiros.
Mas devemos fazer uma ressalva. É que, diferentemente das Unidades de Conservação de Proteção Integral, que sempre prevêem que no caso de a propriedade privada ter uso incompatível com a unidade e caso o proprietário não se ponha de acordo com as condições propostas pelo poder pública, ela deve ser desapropriada. No caso das unidades de uso sustentável, em geral é admitida a presença humana, e possibilita que, respeitados os limites constitucionais, possam ser fixadas normas e restrições para a utilização da propriedade privada localizada na área desta unidade. Ou seja, faz parte da instituição destas as chamadas limitações administrativas, que afetam várias propriedades localizadas em determinado espaço, impondo um ônus igual e proporcional, sem inviabilizar o exercício da propriedade, não ensejando o direito à desapropriação indireta, uma vez que estas limitações mantenham-se neste patamar.
Observamos, portanto, que, embora as limitações administrativas não estejam no âmbito dos instrumentos de regularização fundiária, exercem importante papel no que diz respeito à relação entre unidade de conservação de uso sustentável e propriedade privada, que, uma vez que admitida, deve ser utilizada de forma compatível com a função social, o que inclui especiais limitações que atingem um conjunto de propriedades de forma isonômica, por meio de normas de caráter genérico, ainda que limitando os normais atributos deste direito, mas sem esvaziar o seu conteúdo.
Por fim, destacamos que no tema da regularização fundiária, as regras transitórias, previstas nos artigos 55 e 57 da Lei do SNUC, possuem apenas a função de adequação das unidades de conservação e áreas protegidas criadas sob a égide das legislações anteriores ao sistema atual, bem como levantar a situação das áreas indígenas e superposições com espaços especialmente protegidos, cujo prazo de 180 dias da publicação da lei já se esgotou, mas os conflitos, devem se resolver a favor das comunidades indígenas, respeitando os ditames constitucionais e o enfoque de valorização da posse agro-ecológica e das minorias tradicionais.