Para abordarmos a temática da função social da propriedade em nosso país, se faz necessário refletir sobre a relevância do conceito da propriedade no ordenamento brasileiro, o seu interesse social, a ordem econômica e jurídica que cerca o tema, bem como as transformações no processo de produção social do espaço urbano, diante do direito de propriedade e das condições de dignidade de uma justa justiça social.
A propriedade no que concerne a sua função em meio à sociedade tem evoluído em meio às diversas transformações e hoje, devido ao modelo capitalista, se sobrepõe, criando uma sociedade egocêntrica, excluindo o seu verdadeiro papel na sua função social.
Notadamente, a função social da propriedade é elemento de proteção à eficácia de outros direitos coletivos ou difusos, buscando surtir os efeitos positivos e incentivadores da preservação do meio ambiente, bem como a valorização do trabalho humano, assegurando a todos uma existência digna e coerente com a justiça social.
Foi a Constituição Federal de 1988 que positivou por conseguinte, a norma jurídica com princípios constitucionais a serem seguidos, tudo para nortear a vontade comum e social e desse modo, o interesse coletivo iria sobrepor-se ante o interesse individual de propriedade.
O direito de propriedade deve ser exercido em conjunto com os interesses da coletividade, para tanto, não irá importar apenas o interesse do proprietário, determinando que esse direito não se constitui em direito absoluto.
1- Elementos históricos relativos ao surgimento da propriedade
O instituto da propriedade surgiu como uma resposta aos problemas relacionados ao homem, ao seu instituto de conservação, justificada pelos anseios da individualidade, contrapondo-se as exigências politicas e sociais de sua natureza.
O direito subjetivo para usar, gozar e dispor compreende o poder diverso da propriedade para agir diversamente à coisa. A propriedade se destaca pelas faculdades ou poderes do proprietário como um direito real, sujeito ao direito de uso, gozo e disposição da coisa.
Nas sociedades primitivas, estas relações já existiam constituídas através da força e da inteligência, onde através de disputas e uso de técnicas mais bem elaboradas e melhores formas de uso das descobertas, eram estabelecidas liderança sobre os demais membros do grupo.
Para historiadores e antropólogos, encontram-se nessas práticas as primeiras formas de desigualdade social, na medida em que essa liderança estabelecia estruturas cada vez mais complexas no meio em que viviam, como a criação de leis de benefícios próprios. Isso trará para a humanidade um prejuízo que rende até os dias atuais.
Com a descoberta da agricultura, surge também o sedentarismo e consequentemente a propriedade privada. Compreende-se sedentarismo como a estabilidade geográfica por parte do homem, devido a descoberta de técnicas para modificação do espaço em seu benefício.
Assim, na maioria das sociedades o método nômade de viver vai sendo reduzido e a necessidade de construir seu espaço nas localidades de domínio tornaram-se cada vez mais marcantes. Formam-se grupos em um mesmo espaço e as disputas permanecem, e com elas, como já foi colocado anteriormente, as desigualdades. Nesse sentido, os grupos que estabeleceram moradias fixas, tendem a procriar mais, consequentemente, com o aumento da população nessas localidades, a concorrência por alimentos passa a ser mais acirrada.
Surge aqui a propriedade privada, as melhores terras passam a pertencer aos grupos considerados mais fortes que tendem a se proteger dos grupos que por algum motivo, estivessem em desvantagem como, por exemplo, suas terras não serem férteis.
A propriedade privada tem como base o pertencimento de algo a um indivíduo específico. Nos primórdios da agricultura, as terras eram propriedades coletivas, ou seja, dos bandos ou famílias, cuja tarefa era proteger de outros bandos. Mas quando há o aumento da família, aumenta também a disputa por alimento, desta forma um chefe de família cerca as terras excluindo os parentes mais distantes.
Nos ensina Liana Portilho, em sua obra A Efetivação da Função Social da Propriedade Urbana à Luz do Estatuto da Cidade, que na sequencia de sua evolução a propriedade passa a ter um contorno familial em que o chefe da família recebia uma porção de terras para cultivo, a qual era passada para seus filhos quando de sua mente.
2- O direito de Propriedade e as questoes constitucionais
Essa questão pode ser entendida quando nos dirigimos ao entendimento de Lilian Regina (2007, p.18):
nos primórdios do desenvolvimento da humanidade, não nos sendo defeso asseverar que a história da propriedade caminha com a liberdade do homem e com a organização política e jurídica do estado.
A regulamentação do instituto jurídico da propriedade, passa pelo respeito da pessoa humana à propriedade, como direito fundamental, que cabe ao Estado, intervir quando não alcançada a sua função social, que assegure condições de dignidade em atenção aos ditames da justiça social.
Nesse sentido, fica claro que o individual torna objetivo o caráter do direito de propriedade, surgindo neste contexto o individualismo, a liberdade e a propriedade. O processo produtivo, os interesses econômicos e a finalidade da terra, são representados pela expressão função social da propriedade, portanto, seja admitido os princípios da justiça social e o aumento da produtividade.
Como princípio constitucional, o direito de propriedade assegura a todos a inviolabilidade dos direitos concernentes a posse, abrindo exceção quando há a necessidade da desapropriação por interesse público ou ainda por interesse social.
A Carta Magna ordena que o direito de propriedade deva ser exercido em conjunto com os interesses da coletividade, não importando apenas o interesse do proprietário, portanto, não constituindo direito absoluto para este.
O termo propriedade é uma relação que se dá em face da sociedade como um todo, tornando-se um direito que gera por si um dever de não fazer da sociedade.Desse entendimento surge o de que ninguém, nem o conjunto social, a princípio, podem interferir na forma com que o proprietário usa, goza ou dispõe do seu bem.
Entretanto, pode-se perceber uma nítida renovação destes valores, reavaliando-se a propriedade como direito absoluto, inseriando-a no contexto social; fato que se tem função social da propriedade.
Nesse sentido, o direito de propriedade não é pleno, tampouco um privilégio concedido pelo Estado, mas fruto da construção humana.Foram as diferentes conotações de época e lugar que deram origem ás perfurações no seu conteúdo, devendo estas atenderem a uma função social.
A concepção individualista do direito de propriedade, com concepção ideológica contrária, deveria abrir espaço para a consecução do bem comum. A função social da propriedade foi afirmada pela primeira vez em 1964, através do Estatuto da Terra, vindo a ser positivada na Constituição de 1967.
A função social foi positivada no direito brasileiro, baseada na teoria de Durkheim, consistindo na preocupação sistemática de isolar e fundamentar a divisão do trabalho social do ponto de vista sociológico.
Não se trata de uma discursão contemporânea, com diversas interpretações, repercutindo na esfera da teoria geral do direito civil. Por considerar que os sistemas jurídicos são lógicos, com envolvimento da conduta do homem, diante de fatos, atos, negócios, coisas, bens que lhe são afetos, então as normas jurídicas serão regras de conduta para a vida social.
O sentido para as relações jurídicas terá como presença necessária o princípio da igualdade, com inegável dimensão ideológica, buscando igualar o processo, muita das vezes desigual, como bem saliente Luiz Edson Fachin, (2003, p. 291):
há uma desigualdade estatuída em homenagem a um princípio em que, sendo desiguais, precisam ser desigualmente tratadas para que a igualdade prevaleça.
A função social não é apenas um valor da propriedade, é na verdade um marco de um limite positivo, que implica ônus para o seu titular, como a limitação ao uso de disposição dos bens, decorrente da necessidade de usar essa propriedade adequadamente aos recursos naturais e respeitando todos os dispositivos da função social.
A garantia constitucional deve atender ao interesse comum, de acordo com os valores constitucionais, conferindo desenvolvimento econômico, a redução das desigualdades econômicas e a preservação do meio ambiente.
No entanto, para evitar os efeitos negativos que surgem em virtude do crescimento desordenado do fenômeno da urbanização, gloriosamente uma Carta Constitucional brasileira preocupou-se com a política urbana, dedicando-lhe normas que traçam seu perfil, sempre no intuito de cumprir a função social delineada no próprio regramento constitucional; na hipótese em estudo, vinculada à adequação do bem (imóvel urbano) às atividades urbanas básicas.
A CF/88 dedicou um capítulo – Da Ordem Econômica e Financeira – à política urbana, estabelecendo que a “propriedade urbana cumpre sua função social, quando atende às exigências fundamentais de ordenação de cidade expressas no plano diretor” (art. 182, § 2º, da CF).
3- O Estatuto das Cidades
O denominado Estatuto da Cidade foi instituído com a Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Sua ementa declara o conteúdo da lei, que "regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal e estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências".
Da mesma forma, no texto do art. 1º da lei nº 10.257/01, são extraídos outros termos de seu conteúdo:
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e de interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
Com base no princípio da função social da propriedade e gestão democrática da cidade, a lei contém normas de ordem pública e interesse social regulando o uso da propriedade urbana de modo a garantir o bem coletivo, a segurança e o bem-estar dos cidadãos.
O Estatuto da Cidade trata, em especial, dos instrumentos voltados a garantir o cumprimento da função social da propriedade, o imposto progressivo no tempo sobre a propriedade urbana e a desapropriação para fins de reforma urbana, dos critérios para a elaboração e execução do Plano Diretor pelos municípios, dos instrumentos de regularização fundiária das áreas urbanas ocupadas por população de baixa renda, dos instrumentos de gestão democrática da cidade, como audiências públicas, conselhos e conferências das cidades nas esferas nacional, estadual e municipal.
4- O Plano Diretor como instrumento de funcionalização da propriedade
O significado para planejamento do espaço urbano está relacionado ao futuro das cidades, devido a busca por medidas de precaução contra problemas e dificuldades, ou ainda, aproveitando melhor possíveis benefícios (SOUZA & RODRIGUES, 2004). Castells (1983, p. 376-377), em seu clássico livro A questão urbana, tem a compreensão de que o espaço urbano é dado pela formação social e que
intervenção do político sobre a articulação específica das diferentes instâncias de uma formação social no âmago de uma unidade coletiva de reprodução da força de trabalho, com a finalidade de assegurar sua reprodução ampliada, de regular as contradições não antagônicas, assegurando assim os interesses de classe social no conjunto da formação social e a reorganização do sistema urbano, de forma a garantir a reprodução estrutural do modo de produção dominante.
A realização desse planejamento está ligado à diversos instrumentos dos quais pode se valer o Poder Público Municipal, variando de acordo com a complexidade de cada mecanismo.
A Lei 10.257/2001 enumera como exemplo os instrumentos de planejamento municipal, disciplinando o parcelamento do uso e da ocupação do solo, o zoneamento ambiental, plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual, gestão orçamentária participativa, planos,programas e projetos setoriais, planos de desenvolvimento econômico e social, e, finalmente, o Plano Diretor.
O plano diretor é uma forma de planejamento urbanístico e seu objetivo desenvolver a parte física dos municípios, visando a melhoria das comunidades.
Nesse sentido, o planejamento é uma técnica para transformar a as situações estabelecidas e incluídas nos objetivos. Desta forma, a organização dos espaços necessita grande atenção do poder público incentivando a busca pelo desenvolvimento das questões garantindo as pessoas menos privilegiada uma moradia mais adequada.
Para Priscila Ferreira Blanc, em seu trabalho Plano diretor Urbano e função Social da propriedade, ela ressalta
Na característica política diz que o Plano Diretor é tido como um documento eminentemente técnico, devendo ser elaborado por especialistas, onde a participação do agente político seria um estorvo a boa técnica. Embora essa concepção tecnocrática tenha sido convincente por muito tempo, não cabe mais na realidade atual. Hoje se faz necessário um equilíbrio entre os aspectos políticos e técnicos de um plano diretor, pois um plano excelente do ponto de vista técnico mas incipiente do ponto de vista político será relegado ao esquecimento; da mesma forma, um plano de grande conteúdo político.mas sem viabilidade técnica não logrará ser implantado (FERREIRA, 2004, pg.109).
É fundamental, no processo de elaboração e discussão do plano diretor, que seja assegurada a participação da comunidade, e por tanto, quanto mais técnico for o plano diretor, maior a dificuldade de compreensão da sociedade. Esse procedimento deve ser realizado por meio de audiências públicas para que possa assegurar a publicidade, e acesso da sociedade civil nas discussões realizadas para que possa ser legitimado o plano, ou seja por meio da acessibilidade e participação da sociedade no processo de construção do mesmo.
É direito de todos e dever do Estado manter um meio ambiente equilibrado por meio da sustentabilidade dos recursos naturais e conservação do solo através de uma política de saneamento ambiental. Os municípios são os entes políticos incumbidos das mais importantes tarefas em matéria de preservação ambiental, visto que a utilização do solo é um interesse essencialmente local.
Um dos mais importantes objetivos do Plano Diretor é a transparência à política urbana, tornando públicas as diretrizes e prioridades do crescimento e expansão urbana, através da democratização do processo de elaboração do Plano e fiscalização popular na sua implementação.
O bem estar das pessoas em relação ao ambiente e normas jurídicas protetoras do meio ambiente. O instrumento jurídico mais importante para a vida das cidades é o Plano Diretor, pois é dele que se originam todas as diretrizes e normativas para o desenvolvimento sustentável local.
Como o Plano Diretor é obrigatório para municípios de características socioeconômicas, geográficas e políticas tão diferenciadas, embora haja um conteúdo mínimo que deve ser englobado, o Plano de cada Município deve ser elaborado de acordo com suas características específicas, estabelecendo as diretrizes básicas para sua política de desenvolvimento e expansão urbana.
5- Conclusão
Percebese, portanto, que a propriedade teve uma dinâmica intensa em termos de conceito desde sua originária definição romana, transformando-se em direito, por convenção jurídica, e atingindo status de direito fundamental coincidindo, por fim, com o interesse coletivo tutelado pela função social.
A constituição Federal de 1988, se volta para o principio do bem em comum, da coletividade a cima de tudo. Em função da despatrimonialização e repersonalização do Direito Civil, a tutela das situações patrimoniais deixou de estar no centro das preocupações jurídicas, pois, a partir de uma visão constitucionalizada do Direito Privado, a primazia passou para as situações não-patrimoniais, buscando-se dar efetividade aos princípios da dignidade da pessoa humana e da justiça social.
A constitucionalização dos pilares do Direito Civil, entre eles a propriedade, acarretou uma mudança paradigmática deste instituto. Antes vista como direito subjetivo absoluto, a propriedade passou a traduzir uma relação ente sujeito e bem, que só se justifica como instrumento de viabilização de valores fundamentais e só recebe a tutela jurídica quando atendida sua função social.
A função social, assim, passou a ser parte integrante do conteúdo da propriedade, imprimindo-lhe um complexo de condições para o seu exercício voltado ao interesse coletivo e impondo ao proprietário não somente vedações, mas também prestações positivas.
Como princípio constitucional que é, a função social ocupa espaço na hermenêutica jurídica – desempenhando funções de interpretação, integração, direção, limitação e prescrição, não só nos casos em que a propriedade está diretamente vinculada à causa, devendo esta ser resolvida em favor da situação que melhor atenda à função social, mas naquelas demandas em que o interesse social deve prevalecer,como em se tratando de habitação, urbanismo e preservação do meio ambiente.
Contudo, a concretização dessa nova visão jurídica sobre a propriedade é sempre dificultada pelas constantes controvérsias entre o anseio pelo uso (tantas vezes nocivo ou abusivo) da propriedade e a função social. Concretizá-la efetivamente é, ainda, tarefa em construção.
Referências
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Estatuto das Cidades, Lei nº 10.257/2001. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm. Acesso em 15 de jun. 2015.
Ferreira, Priscila Blanc. Plano diretor urbano e função social da propriedade./Priscila Ferreira Blanc./Curitiba: Juruá, 2004. 180 p.
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