Introdução: Receitas públicas no contexto da Atividade Financeira do Estado.
A atividade financeira do Estado consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou atribuiu a outras pessoas de direito público. Dentro deste contexto, ganham relevo fundamental as receitas públicas, que se entendem como o total em dinheiro recolhido pelos Entes da Federação, com o objetivo de custear as despesas públicas em geral.
Em outras palavras: sem arrecadar, o Estado não pode gastar. Sem gastar, o Estado não pode satisfazer as necessidades para as quais foi criado. Mas isso não é tudo: a qualidade da arrecadação e também do gasto são essenciais. Não basta arrecadar e gastar, mas é preciso arrecadar bem e gastar melhor.
Parece-nos que não é mais possível entender o poder do Estado como algo inevitável e alheio ao consentimento de seus “súditos”. Aliás, nem parece adequado falar-se mais de “súditos”, pois o “súdito” nada mais espera de seu dominador do que castigos e ordens. O Estado, no século XXI, adquire sua legitimidade sobretudo a partir da habilidade que demonstra em servir as pessoas. Quanto melhor o Estado serve às pessoas, mais poderoso é, não só aos olhos de seus próprios cidadãos, como aos olhos do Mundo.
Assim, a pessoa do século XXI contribui ao Estado esperando dele a satisfação de suas necessidades, e não apenas por senso cívico ou simplesmente temor. Se o Estado não satisfaz adequadamente as necessidades das pessoas, desestimula a contribuição à arrecadação espontânea. E se a arrecadação não ocorre espontaneamente, o Estado (supostamente) deveria aplicar os “rigores da Lei”, ou seja, sancionar os contribuintes omissos. E isso esquecendo de quem se omitiu antes.
Quanto a “cobrança forçada” o discurso de alguns vai no sentido de “criminalizar” o contribuinte omisso. Quem não paga tributos simplesmente é bandido, e merece cadeia. Felizmente, a jurisprudência brasileira, há muito, desestimulou este pensamento, mas ainda está latente este desejo nos legisladores e administradores públicos. Seria mais simples assim para o Estado: prendo quem não paga e cobro apoiado em técnicas de terror, independente de como sirvo os cidadãos.
Mas esta via cada dia fica mais difícil. Primeiro porque o Estado não é tão poderoso como pensa. Os contribuintes são muitos e, por mais que o Fisco contrate servidores, nunca conseguirá estar em todos os lugares ao mesmo tempo. A verdade é que a lei não é nada sem a obediência a seus comandos, ou seja, o Estado brasileiro pode legislar quanto e como quiser, mas se não contar com a colaboração dos contribuintes, não conseguirá resultados.
Por outro lado, temos a globalização do século XXI. Sem dúvida a globalização traz desafios e inúmeros problemas, mas ao mesmo tempo traz chances e soluções. Se o Estado ao qual uma pessoa está vinculada não a trata bem, pode procurar outro que o faça. Claro que esta solução não é para todos, mas não resta dúvidas que os Estados de onde os cidadãos estão “fugindo” assistem impotentes sua legitimidade se desfazer progressivamente. O fato é que se muitas pessoas e empresas se arriscam para mudar de país, é porque em seus países originários a coisa vai muito mal. E esta constatação, ainda que indiciária, compromete a viabilidade destes Estados e ameaça até sua futura existência.
Portanto, o primeiro passo para arrecadar mais é fazer os contribuintes colaborarem mais com a arrecadação. E o terror é o pior caminho para isso.
O que é Dívida Ativa?
O ordenamento jurídico brasileiro[1] define a Dívida Ativa (em síntese) como o conjunto de créditos em favor da Fazenda Pública, não pagos espontaneamente, provenientes de obrigações legais. Em outras palavras, é a vala comum para onde vão todos os créditos não pagos ao erário, não importa o motivo por trás da inadimplência.
O ordenamento prevê como consequências da inscrição em dívida ativa, dentre outros: 1) a presunção relativa de fraude na oneração e alienação de bens do devedor[2]; 2) impedimento à expedição de certidões com eficácia liberatória[3]; 3) possibilidade de ajuizamento de ação de execução fiscal e suas consequências.
Mas antes mesmo da inscrição em dívida ativa, os devedores já sofrem sanções. As principais são a possibilidade de responder em ação cautelar fiscal[4], inscrição no CADIN[5], suspensão ou cancelamento de registros especiais[6] e até mesmo exigência de depósitos ou arrolamento de bens como condição prévia para recursos administrativos[7]. Ainda conta o Fisco com a possibilidade de representar o contribuinte frente às autoridades competentes, quando entender que sua conduta se enquadra em ilícito de natureza penal.
Não resta dúvidas, então, que o aparelho repressor do Estado está bem armado. Mas será que isso está sendo eficaz?
A situação da Dívida Ativa e da Sonegação no Brasil
A julgar pelo aparelho repressor a disposição do Estado Brasileiro, poderíamos ser levados a crer que ninguém ousaria ficar devendo ao Fisco. Mas a realidade infelizmente é outra.
Estima-se que a evasão tributária média é de 8,6% do PIB e que a arrecadação tributária poderia se expandir em 23,6% se, por um passe de mágica, todos os devedores pagassem seus débitos[8]. Segundo o SINPROFAZ[9], a perda de arrecadação pode ser ainda maior, dependendo do critério de cálculo. A entidade estima que o Brasil perde por ano cerca de 27,6% de sua arrecadação com “sonegação”[10], montante que seria de R$ 518,2 bilhões. Este montante corresponde a 90% da arrecadação total de todos os entes descentralizados (Estados e Municípios juntos).
E, segundo o site Quanto Custa o Brasil[11], no período entre janeiro de julho de 2015, o Brasil perdeu pouco mais de R$ 259,4 bilhões com a sonegação. Isso seria suficiente, segundo o site, para a construção de 5,4 milhões de postos policiais equipados.
A explicação da cúpula do Executivo da União (Ministério da Fazenda) atribui a culpa aos contribuintes, que possuiriam uma “cultura” de sonegação, arraigada desde os tempos coloniais. Já os Procuradores da Fazenda atribuem a principal causa ao binômio Carga Tributária x Efetividade da Cobrança.
O relatório do SINPROFAZ aponta que a alta carga tributária, combinada com a ausência de condições adequadas de trabalho nos órgãos incumbidos da cobrança (sobretudo Receitas e Procuradorias Fiscais) seria a principal causa. Ou seja, onde se tem que pagar muito, mas não há certeza da reação do Estado, a tendência é instituir-se uma “cultura” de sonegação. A entidade lembra ainda que tal cultura é universal, variando de intensidade de país para país e de uma época histórica para outra.
As razões expostas pela entidade são reais. Os órgãos da Administração Tributária e das Procuradorias Fiscais, em que pese a aparência em contrário, apresentam estrutura inadequada para a tarefa a seu encargo. A desatualização tecnológica[12], a falta de servidores, contingenciamentos indiscriminados de verbas e estratégias de atuação desatualizadas podem ser elencados como alguns dos problemas presentes no dia a dia destas instituições. Em que pese os recentes esforços, os métodos de trabalho digital e virtual ainda tardarão a fazer parte da cultura destes órgãos[13].
E também assiste razão em dizer que a carga tributária no Brasil é muito elevada. As estatísticas demonstram que o Brasil tem a maior carga tributária na América Latina, e uma das maiores do Mundo. E ter uma alta carga tributária não é uma situação ideal.
Como já advertia Maquiavel:
"(...) É, ainda, dever seu incutir nos súditos a idéia de que poderão exercer em paz os respectivos ofícios, seja no comércio, seja na agricultura, seja ainda em outro qualquer ramo da atividade humana, para não virem a abster-se, ou de aformosear as suas propriedades com medo que lhas tirem, ou de estabelecerem qualquer gênero de comércio, temendo os impostos."[14]
Maquiavel entendia que o respeito e proteção do “príncipe”[15] à propriedade privada e à liberdade econômica atendia mais a interesses pessoais e egoísticos do próprio governante. Isso porque, fortalecendo a atividade econômica, o “príncipe” evitaria instabilidades e contestações a seu próprio comando. Também é importante notar que Maquiavel inclui nesta ótica o excesso de tributação, na medida em que este representa uma forma de admoestação, pelo Estado, da atividade econômica e da propriedade privada.
Portanto, independente de qualquer outra consideração, a proporção de tributação em relação ao produto interno bruto se mostra excessiva em nosso país. Seria necessária sua redução, preferencialmente a níveis próximos de 20% do PIB[16].
Mas é preciso somar mais uma causa, que contribui fortemente para os altos índices de sonegação no Brasil: a baixa reciprocidade de nossa carga tributária. É que o brasileiro paga tributos demais, por serviços públicos ruins ou, muitas vezes, inexistentes na prática.
Segundo o relatório do SINPROFAZ, na América Latina, em comparação com sete outros países da região, inclusive Argentina e México, nossa carga tributária total é a maior da região (34,3% do PIB em 2007, seguido da Argentina com 29%).
Mas analisar carga tributária não é suficiente para afirmar se um sistema tributário é ou não eficiente. A carga tributária média da Escandinávia é bastante alta, mas estes países possuem os melhores índices de Índice de Desenvolvimento Humano no planeta. Dessa forma, o relatório faz uma comparação da carga tributária com o IDH médio de cada país. Na América Latina, em comparação com 7 países (dentre eles Argentina, México, Chile e outros) o Brasil possuía em 2007 decepcionante performance.
Enquanto, por exemplo, a Argentina tinha em 2007 carga tributária de 29% do PIB, o IDH daquele país foi de 0,797. O do Brasil foi de apenas 0,718 com carga de 34,9%/PIB. Perdemos até para o Peru, onde 17,4% do PIB revertem em IDH de 0,725.
A comparação com outros países do Mundo nos deixa ainda mais embaraçados. Nos EUA, o PIB de 25,1% rendeu um IDH de 0,910, na Coréia do Sul o PIB é de 25,9% e o IDH é de 0,897.
Diante deste cenário, não é de causar surpresa os números da sonegação no Brasil. Mas há outros fatores que também contribuem, como demonstraremos a seguir.
A “crise” da Dívida Ativa
Não parece restar dúvidas que existe uma baixa reciprocidade por parte do Estado brasileiro frente a carga tributária que exige. Em outras palavras, o Estado brasileiro cobra mais que muitos países, sem satisfazer as necessidades de seus cidadãos e empresas na mesma proporção. Talvez possamos chamar isso de “baixa reciprocidade”, apenas para fins de referência futura.
Esta “baixa reciprocidade”, sem dúvida, fustiga a legitimidade do Estado em várias esferas e pode servir como um fator a contribuir para os altos índices de evasão fiscal e sonegação. Mas acredito que há outros fatores igualmente influentes.
Sem a pretensão de descartar outros fatores que possam ter influência sobre o cenário exposto, penso que as causas a seguir também contribuem para o cenário desfavorável.
O fetiche brasileiro pelo Estado
O brasileiro confia demais no Estado. Diante de qualquer problema, a primeira coisa que passa pela cabeça do brasileiro é “O estado precisa resolver isso”. Mas esquecemos que, toda vez que delegamos ao Estado uma tarefa, isso o obrigará a gastar mais e, para gastar, precisa arrecadar. E o leitor já sabe, por certo, quem pagará a conta ao final.
É notório e dispensa maiores considerações que o setor privado é muito mais eficiente em alocar recursos, bens e serviços que o Estado. Ou seja, os serviços públicos são, em regra, mais caros e menos eficientes que seus similares privados. Portanto, pela lógica, a intervenção estatal deveria ser muito menos usada do que é na prática.
Mas, por razões históricas e culturais, herdamos este “fetiche” pelo Estado e esta crença (ilusória) que as soluções vindas da iniciativa estatal são necessariamente mais honestas e eficientes. Já vem da época colonial este preconceito a priori contra os empreendedores. Mas a verdade demonstra que as soluções vindas do Estado (quando realmente existem) são mais caras e menos eficientes para satisfazer as necessidades das pessoas.
A questão não se resume a privatizar estatais. Vai a todos os aspectos da vida. Cada vez mais delegamos ao Estado tarefas que deveriam ser nossas, da família e da comunidade. E às vezes fazemos isso simplesmente porque não queremos assumir tais tarefas.
Neste cenário, a carga tributária é o preço a pagar por esta opção de Estado que queremos. Quanto mais transferirmos atribuições ao Estado, mais caro será o peso dos tributos.
Quando falamos da dicotomia público-privada, esquecemos frequentemente que iniciativa privada não se resume a atividade empresarial com fins lucrativos. Na verdade, a iniciativa privada também é composta de atividades sem fins lucrativos. Nesse contexto, o cooperativismo e o associativismo ganham relevância.
É preciso estimular, por todas as formas possíveis, o crescimento da auto-iniciativa dos brasileiros. A melhor forma de se fazer isso é transferir funções do Estado ao terceiro setor, desonerando a carga tributária na mesma proporção. Mas isso só será possível se este terceiro setor estiver capacitado e capitalizado para atender as demandas coletivas, tão bem ou mais que o setor público ou a iniciativa empresarial.
Outro aspecto ainda neste sentido é a ânsia do Estado brasileiro em interferir na economia. Boa parte da carga tributária é gasta na persecução deste objetivo, e não diretamente na satisfação das necessidades da população. E, até aqui, falha o Estado, porque seus esforços frequentemente freiam a economia, ao invés de fazê-la crescer e ser mais eficiente.
É preciso que o dirigismo estatal diminua, abrindo mais espaço para a iniciativa privada, em especial das pequenas empresas.
Aplicar mais o Princípio da Progressividade
O imposto progressivo no Brasil ainda é uma utopia. Isso porque a maioria dos tributos brasileiros não adotam este princípio, e mesmo quando o adotam a tributação dos mais ricos é ínfima se comparado com a suportada pelos níveis intermediários (a “classe média”).
É bem verdade, como aponta PIKETTY[17], que esta é uma tendência mundial. O imposto progressivo, no sentir deste autor, está em crise e progressivo desuso. Segundo o autor, os países que melhor usaram o imposto progressivo foram os Estados Unidos no período entre 1930 e 1980, e o Reino Unido. Mas não só eles: Europa Ocidental, Japão, Canadá e muitos outros.
Todavia, no Brasil, a alíquota máxima, por exemplo no imposto de renda, é de 27,5% na pessoa física, incidindo sobre faixas de renda ainda muito próximas do mínimo vital. Na verdade, o perfil de nossa tabela progressiva sobe muito das faixas intermediárias de renda, e decresce conforme a renda sobe mais, chegando ao nível da insignificância nas faixas de rendas excessivas. É a forma de “sino”[18], a que se refere PIKETTY.
A progressividade nos EUA, que PIKETTY entende como a ideal, ocorreu no período entre 1930 e 1980. As alíquotas máximas ficaram na faixa de 70 a 80%, mas reservado para rendas excessivas (como quantias de US$ 500 mil ou US$ 1 milhão), atingindo cerca de 0,5 ou 1% da população. Na faixa intermediária (como a da classe média) incidência mais branda que a nossa atual.
Não obstante, importante registrar que no caso brasileiro, os últimos vinte anos representaram iniciativas de ampliação do imposto progressivo, mas ainda tímidas e insuficientes. No caso do IPTU, a Emenda 29 à Constituição admitiu a possibilidade da progressividade conforme o valor do imóvel, mas a depender do legislador municipal. Recentemente, o STF afirmou a possibilidade da progressividade também no imposto sobre transmissão causa mortis e doações (o imposto sobre heranças).
Já quanto a tributação das empresas, que corresponde ao maior volume, há pouca ou nenhuma aplicação da progressividade. No SIMPLES NACIONAL embora tenhamos as tabelas progressivas de alíquotas, a progressividade é ofuscada pelo fato de incidir sobre a receita bruta, e não sobre os lucros.
Uma tributação predominantemente progressiva, além de mais justa e socialmente aceitável, seria capaz de melhorar a arrecadação. Os contribuintes seriam mais estimulados ao recolhimento espontâneo se soubessem que sua carga é proporcional a sua capacidade econômica, e que os ricos realmente pagam mais que os pobres. Por outro lado, a redução da carga na classe média seria compensada pelo aumento da base, se considerados os tributos em geral e o aumento de arrecadação nas categorias mais abastadas.
Mas há um obstáculo, que PIKETTY chama de “concorrência fiscal”. É um dos efeitos da facilidade de migração de capitais e fortunas pelo Mundo. Alguns argumentam que os ultra ricos, diante da ameaça de aumento de sua quota, simplesmente mudariam seus negócios e investimentos para outro país que assegurasse tributação mais favorecida. E, de fato, este risco é real, sobretudo num cenário econômico de fortunas virtuais.
Neste particular, importante revisitar o exemplo dos EUA. Como dissemos, no período 1930-80 aquele pais chegou a adotar imposto confiscatório sobre rendas excessivas e isso foi considerado uma prática positiva pelos agentes econômicos. Não houve desestímulo, no caso dos EUA, porque o aumento da tributação não é considerado isoladamente, mas no conjunto das oportunidades oferecidas pelo mercado aos investidores.
Parece-me pouco crível que um “alta renda” deixasse de investir no Brasil apenas diante do advento de um imposto progressivo mais acentuado. O mercado brasileiro é grande demais para ser desprezado, e ainda este contribuinte teria inúmeras oportunidades de reprogramar suas atividades de forma a buscar uma carga tributária menor, especialmente se renunciasse à acumulação e preferisse circular sua riqueza (abrindo empresas, por exemplo).
Distribuição desigual da Carga Tributária na Federação
Parece-nos claro que a carga tributária brasileira é desigualmente distribuída e excessivamente concentrada na União.
Nossa Constituição estabeleceu que os serviços mais essenciais à população fossem prestados pelos entes descentralizados (Estados, Municípios e Distrito Federal), reservando à União o papel de integrar o território nacional, protegê-lo contra agressões e ameaças externas e prestar os serviços não incumbidos predominantemente aos entes descentralizados (como o ensino superior, por exemplo).
Diante desta lógica, seria de se supor que a carga tributária fosse mais onerosa nos entes descentralizados, e menos onerosa na União. Contudo, estudos do SINPROFAZ indicam o contrário. Segundo a entidade, baseando-se em estatísticas oficiais, a União “draga” 24,9% do PIB, o que representa 68,2% da carga tributária total exigida no Brasil.
Aos Estados (responsáveis pela Justiça estadual, segurança pública, saúde, educação, saneamento e tantos outros serviços essenciais) cabe míseros 25,8% da carga tributária, ou apenas 9,4% do PIB (dados de 2014). E aos Municípios, responsáveis por cuidar das cidades onde vivemos, somente 2,2% do PIB (ou 6% da carga).
É verdade que a União reparte receitas em alguns casos, mas não sobre o total dos tributos que exige. Nos impostos, somente o IR, IPI e ITR repartem receitas. No IOF, somente a incidência sobre ouro financeiro é repartida com os entes descentralizados, e esta é a menor parcela de arrecadação deste imposto. Nas contribuições, somente a CIDE Combustíveis, ainda assim somente 29% da arrecadação. Parece-nos pouco e não representa grande reforço em favor dos entes descentralizados.
Também é verdade que a União institui contribuições sociais, e que algumas delas são vertidas à Previdência Social. Mas aqui também é preciso lembrar que a União desvincula 20% destes recursos para seu uso exclusivo, através do instituto da DRU (supostamente provisório, mas perene na prática) e, dentre as contribuições, apenas algumas são realmente vertidas ao Fundo de Previdência Social Geral. Outras, como a COFINS e CSLL tem destinação pouco divulgada e, na verdade, representam sobre-alíquotas dos impostos em muitos casos.
Portanto, há três caminhos, pelo menos, para reduzir o peso da carga tributária da União: 1) Reduzir as contribuições especiais; 2) Aumentar a repartição de receitas em favor dos entes descentralizados, ou; 3) A União assumir papel mais incisivo na prestação de serviços diretos à população.
No que tange ao primeiro item (contribuições especiais) parece-nos necessário repensar a opção do constituinte de 1988 em estatizar certas intervenções. Muitos países, por exemplo, adotam modelo de previdência privada como sendo o sistema dominante, e com isso não só desoneram como garantem melhores condições em favor dos próprios beneficiários, visto que, conhecidamente, o setor privado é bem mais eficiente que o setor público no atendimento direto às necessidades das pessoas.
Por outro lado, na década de 1990 o Brasil adotou um confuso e controverso sistema de intervenção na Economia, através de agências reguladoras. Até aqui nenhum problema, porque muitos países fazem o mesmo (como os EUA, com suas “Administrations”). O problema no modelo brasileiro é o custeio destas entidades. São autarquias, e sobrevivem quase totalmente à base de tributos, integrantes das espécies taxas ou CIDES (Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico).
Antes das Agências Reguladoras, o controle dos setores estatizados era baseado em órgãos internos nos ministérios e, a meu sentir, num modelo bem menos oneroso, pois as empresas “estatais” estavam sobre controle direto ou indireto da União. O controle e fiscalização, portanto, era internalizado nas próprias estatais ou suas holdings, e o custo era baseado em receitas não tributárias (tarifas ou preços públicos).
O novo modelo tem muitas virtudes, é verdade, mas parece-me excessivamente oneroso e uma das causas do aumento da carga tributária, na forma das CIDEs e de novas taxas. Faz-se necessário, portanto, repensar o modelo, buscando soluções igualmente eficientes com menos ônus à economia e à sociedade.