1. CONCEITO
O instituto do Capítulo II, seção X, do Estatuto da Cidade, trata das Operações Urbanas Consorciadas, que corporificam o princípio de cooperação entre governos, a iniciativa privada e demais setores no processo de urbanização da cidade. É classificada como um dos instrumentos jurídicos e políticos suscetíveis de utilização para a implementação das diretrizes gerais da política urbana.
O artigo 32 prevê a criação de lei municipal específica, que baseada no Plano Diretor, poderá delimitar área para aplicação de operações urbanas consorciadas.
As operações urbanas consorciadas caracterizam-se pelo conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público Municipal, nas quais participam os proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, visando promover em determinadas áreas, transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental, conforme dispõe o parágrafo 1° do artigo 32 do Estatuto da Cidade, transcrito abaixo:
“§ 1° Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental.”
Consequentemente, não é qualquer intervenção urbana que pode ser juridicamente qualificada como operação urbana consorciada, mas apenas aquelas que se destinem à realização de transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental.
É um tipo especial de intervenção urbanística, de iniciativa pública ou privada, mas preferencialmente regida por critérios de interesse público, voltada para a transformação estrutural do ambiente urbano existente e que envolve simultânea ou alternativamente:
I – a combinação de capital de investimento público e privado;
II – o redesenho da estrutura fundiária;
III – a apropriação e manejo (transação) dos direitos de uso e edificabilidade do solo e das obrigações privadas de urbanização e
IV – a apropriação e manejo das externalidades positivas e negativas da intervenção.
O que distingue as operações urbanas consorciadas de outras intervenções urbanísticas é a realização de transformações estruturais com melhorias sociais e valorização ambiental, de tal modo que os três objetivos sejam simultaneamente concretizados.
Constituem tipo especial de intervenção urbanística voltada para a transformação estrutural de um setor da cidade. As operações envolvem simultaneamente: o redesenho do setor (tanto no seu espaço público, quanto no privado), combinação dos investimentos privados e públicos para sua execução e alteração, manejo e transação dos direitos de uso e edificabilidade do solo e obrigações de urbanização. Trata-se, assim, de um instrumento de implementação de um projeto urbano para uma determinada área da cidade, realizado entre o proprietário, poder público, investidores privados, moradores e usuários permanentes.
As Operações Urbanas Consorciadas surgiram no Brasil nos anos 80, sendo que já existiam em ideia desde os anos 70, como forma de reurbanizar áreas em parceria com proprietários e investidores. Seu conceito assemelha-se ao da Operação Urbana Interligada, criada pela Lei n°. 11.732, de 14 de março de 1995, que estabeleceu a Operação Urbana Faria Lima na cidade de São Paulo. No mesmo caminho tivemos a operação “Água Branca” instituída pela Lei n°. 11.774/95 e a operação “Centro”, regulada pela Lei n°. 12.349/97, realizadas também em São Paulo em períodos anteriores ao surgimento do Estatuto da Cidade.
A Operação Urbana Consorciada ocorrerá por iniciativa da Municipalidade ou mediante proposta apresentada pela iniciativa privada. Os proprietários de lotes ou glebas na região poderão apresentar propostas para uma operação urbana, demonstrando o interesse público e a anuência expressa de um número expressivo de proprietários (80% ou 2/3, conforme estabelecer o Plano Diretor da cidade), desde que eles financiem a infraestrutura necessária à viabilização do empreendimento.
Articulam-se um conjunto de intervenções, coordenadas pela Prefeitura e definidas em lei municipal com a finalidade de preservação, recuperação ou transformação de áreas urbanas com características singulares. Estas intervenções ocorrem através de obras públicas ou privadas e o estabelecimento de um marco regulatório completamente diferente daquele em vigor para o conjunto da cidade, que altera as obrigações dos agentes públicos e privados envolvidos.
Para que sejam efetuadas estas correções urbanísticas, possibilita-se, excepcionalmente, a modificação dos índices e características do parcelamento, uso, ocupação do solo e subsolo, normas edilícias, levando-se em consideração o impacto ambiental de tal medida, conforme apregoa o artigo 32 do Estatuto, em seu parágrafo 2°, inciso I:
“§ 2° Poderão ser previstas nas operações urbanas consorciadas, entre outras medidas:
I – a modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo, bem como alterações das normas edilícias, considerando o impacto ambiental delas decorrentes.”
Quanto ao descrito, há de se observar que não se pode interpretá-lo no sentido de que ele estaria delegando ao Executivo o poder de modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo, assim como alterações de normas edilícias. A própria lei especifica que para a aprovação de determinada operação urbana deverá efetuar tais modificações específicas na legislação, somente válidas na área delimitada. Além disso, a lei não poderá facultar aos proprietários requererem à Prefeitura a modificação dos índices e características de uso e ocupação do solo do próprio terreno ocupado por favelas e outros.
Nesta seara, a alteração de leis urbanísticas por simples atos administrativos, efetuados pelo Poder Executivo, seria inconstitucional, haja vista que violaria o princípio da independência e harmonia dos Poderes.
A operação urbana, assim compreendida, implica na recuperação de ambientes degradados e a adequação da infraestrutura urbana, serviços e edificações a novas funções e novas tecnologias dentro da perspectiva de adaptação das cidades aos atuais processos de transformação econômica, social e cultural. Deste modo, comporta um conjunto de alterações na área de sua realização, que pode abranger, por exemplo, a modificação ou ampliação do sistema viário criação ou ampliação de espaços públicos, recuperação e modernização da infraestrutura urbana de saneamento básico, energia elétrica e telecomunicações, a recuperação de áreas envelhecidas e degradadas, maior adensamento populacional, a construção de habitações de interesse social, a criação ou revitalização de áreas centrais de bairros ou distritos no âmbito de um processo de descentralização urbana e a reurbanização com a regularização fundiária de áreas ocupadas por população de baixa renda.
2. REQUISITOS
A operação urbana consorciada constitui um dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para a ordenação do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade pelo Município, a ser concretizada sob o definido no planejamento urbano, especialmente por meio do Plano Diretor. Esta exigência de planejamento urbano abrange tanto as cidades com mais de 20 mil habitantes quanto aquelas com população de dimensão inferior. As que excedem este limite estão sujeitas à elaboração e aprovação de plano diretor para a execução de sua política urbana.
Conforme estabelece o Estatuto da Cidade, em seu artigo 32, caput, exige-se Lei municipal específica, baseada no Plano Diretor, que delimite a área de aplicação da operação, sua finalidade e as transformações estruturais, melhorias sociais e ambientais objetivadas.
A realização de qualquer operação urbana consorciada sem base na lei do Plano Diretor significa a não-utilização deste como instrumento básico da política de desenvolvimento urbano e contraria preceito constitucional, pois uma das funções do Plano Diretor consiste exatamente em servir de base para a ordenação do parcelamento, do uso e da ocupação do solo urbano.
O artigo 33 do Estatuto da Cidade, nos seus incisos I a VII, aponta para a obrigatoriedade de constar da lei específica que aprovar a operação urbana um plano de operação urbana consorciada, contendo, no mínimo:
I - definição da área a ser atingida;
II - programa básico de ocupação da área;
III - programa de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada pela operação;
IV - finalidades da operação;
V - estudo prévio de impacto de vizinhança;
VI - contrapartida a ser exigida dos consorciados;
VII - forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado com a representação da sociedade civil.
É evidente que todo e qualquer proprietário ou morador permanente se beneficiará com o resultado da operação e, sendo assim, se não contribuir no início, participando da operação consorciada, estará obtendo enriquecimento às custas dos outros consorciados.
A destinação dos recursos obtidos com a operação será, exclusivamente, a realização da própria operação urbana consorciada. Sendo assim, incabível a criação de fundo municipal para custeio das operações urbanas consorciadas.
Cabe trazer que apesar de a operação compreender o Poder Público Municipal, a partir da aprovação da Lei que criará a operação urbana consorciada, as licenças e autorizações expedidas em desacordo com o plano da operação serão nulas.
Na aplicação do princípio da recuperação de investimentos pelo Poder Público, admite-se a emissão, por este poder, de Certificados de Potencial Adicional de Construção, em quantidade determinada, que serão leiloados ou utilizados diretamente como custeio da operação, conforme vemos no artigo 34 do Estatuto da Cidade, transcrito abaixo:
“Art. 34. A lei específica que aprovar a operação urbana consorciada poderá prever a emissão pelo Município de quantidade determinada de certificados de potencial adicional de construção, que serão alienados em leilão ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessárias à própria operação.”
Da mesma forma, emitem-se, em compensação ao esforço individual de cada participante do consórcio, certificados de potencial adicional de construção a serem alienados em leilão. Os certificados possuem característica de livre negociação, entretanto, o uso destes certificados, como não poderia deixar de ser - a fim de não se comper o equilíbrio urbano - ficará restrito aos imóveis envolvidos nas operações (art. 34, § 1°). Ou seja, tais certificados serão livremente alienados, mas conversíveis em direito de construir unicamente na área objeto da operção.
Diante destes certificados, a Lei municipal se encarregará de estabelecer o limite máximo de superação de potencial descritivo, até qual poderá ser empregado o certificado de potencial adicional para o pagamento da área excedida, proposto no parágrafo 2° do mesmo artigo:
“§ 2° Apresentado pedido de licença para construir, o certificado de potencial adicional será utilizado no pagamento da área de construção que supere os padrões estabelecidos pela legislação de uso e ocupação do solo, até o limite fixado pela lei específica que aprovar a operação urbana consorciada.”
Os investidores particulares participarão da operação consorciada mediante a compra dos certificados de potencial adicional de construção, e não por escolha precedida de licitação. Ou seja, o investidor privado é aquele que ingressa no empreendimento após adquirir em leilão os certificados.
3. INTERESSE PÚBLICO
O interesse público à luz do Estatuto da cidade é o plano desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia de bem-estar de seus cidadãos, conforme definido no artigo 182, caput, da Constituição Federal Brasileira. Entretanto, o interesse público não pode dispensar a persecução do objetivo fundamental da erradicação da pobreza e da marginalização, de redução das desigualdades regionais e sociais, como determina o artigo 3°, inciso II, da Constituição Federal.
A virtude da operação urbana consorciada reside no compartilhamento do ônus de transformação urbanística do poder público com os particulares que estiverem na área a ser atingida. A combinação desta virtude com a finalidade do Estatuto converte a operação consorciada em um poderoso instrumento de desoneração do Poder Público ao promover a política urbana.
Torna a aparecer aqui a proibição de urbanificação voltada apenas a acrescer o potencial construtivo e permitir o aumento da verticalidade. Esta não é a finalidade almejada com o instituto das operações consorciadas, quando alude à transferência urbano-estrutural melhorias sociais e valorização ambiental.
4. RELAÇÃO JURÍDICA EXISTENTE
O conceito do instituto coloca que se trata de um consórcio entre os participantes. Porém, não se trata de uma relação de consórcio, tendo em vista que esse instrumento tradicional somente se perfaz entre órgãos e ou entidades públicas, não podendo fazer parte o particular.
Como proprietários, usuários permanentes e investidores são obrigados a contribuir para a execução da operação e, ao final, receberão benefícios do empreendimento, participam de uma relação jurídica de contrato plúrimo, comandado pelo Poder Público Municipal, por meio de um Comitê Gestor de Operação, ou de um Conselho formado por todos os envolvidos.
Se no momento da execução das obras e serviços do plano houver recursos públicos envolvidos, há a obrigatoriedade de realização de procedimento licitatório contratação de serviços e compra de produtos, salvo em casos de dispensa ou inexigibilidade.
É admitido ao Poder Executivo delegar a realização das obras a uma empresa, isoladamente, ou a conjunto de empresas, mediante realização de licitação.
5. PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL
A definição legal do instituto adota a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados sob a coordenação do Poder Público Municipal como elemento fundamental de sua aplicação. Não restringe a participação apenas aos proprietários de imóveis situados na área da operação, nem somente aos moradores, mas inclui usuários permanentes (por exemplo, os que nela trabalham) e investidores privados, não excluindo a participação dos demais habitantes e usuários da cidade, pois uma das diretrizes fundamentais do Estatuto da Cidade é a gestão democrática da cidade.
Paralelamente ao objetivo imediato de assegurar a efetiva implantação da operação urbana consorciada mediante a compatibilização dos interesses e necessidades dos diferentes atores públicos e privados interessados na concretização do plano respectivo, a participação começa pelo dever do Poder Público Municipal de permitir e facilitar o acesso às informações, estudos, planos, programas, projetos e outros documentos pertinentes a quem quer que tenha interesse em seu conhecimento, em cumprimento ao direito fundamental assegurado no inciso XXXIII do artigo 5° da Constituição Federal.
Em seguida, o Poder Público Municipal deverá promover e coordenar reuniões informativas com os diferentes grupos sociais, ouvindo as críticas, indagações, sugestões e anseios, incorporando ao plano as que forem compatíveis com o objetivo traçado. Para tanto, poderão ser realizadas audiências públicas, pesquisas de opinião, debates, consultas públicas, reuniões e assembleias plenárias, dentre outros meios. Não se pode obrigar ninguém a participar, mas o Poder Público não pode deixar de oferecer as oportunidades de participação, procedendo a ampla divulgação de seus estudos e planos.
Esta exigência decorre, por um lado, do fato de a Constituição Federal ter instituído a democracia representativa e participativa e adotado a cidadania como um dos fundamentos do Estado Democrático de direito. Paralelamente, o texto constitucional determinou, no inciso X do artigo 29, que o Município assegure a cooperação das associações representativas dos diferentes grupos sociais no planejamento municipal.
O Estatuto da Cidade incorporou tais determinações constitucionais, transformando-as em diretriz geral, de cumprimento obrigatório, para assegurar o pleno cumprimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, sob designação de gestão democrática por meio de participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (artigo 2°, inciso II). No inciso III do mesmo artigo exigiu, também, a cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social.
Caso tais determinações não sejam adotadas, incorrerá em prática de Improbidade Administrativa, nos termos previstos no inciso VI do artigo 52 do Estatuto da Cidade.
A participação da sociedade civil, por seus diversos segmentos, não diminui a importância dos agentes públicos eleitos pela população, nem prejudica o exercício de suas atribuições institucionais.
6. BENEFICIOS URBANÍSTICOS E CONTRAPARTIDA
A lei do Plano Diretor ou a lei municipal específica podem autorizar a aprovação de benefícios urbanísticos capazes de induzir os investidores e proprietários imobiliários a deflagrar as obras e serviços necessários para dar à área objeto da operação urbana consorciada a requalificação urbana visada pela lei do Plano Diretor.
O parágrafo 2° do artigo 32 do Estatuto da Cidade autoriza, entre outras medidas previstas no Plano Diretos ou na lei municipal específica a modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo, bem como alterações das normas edilícias, considerado o impacto ambiental delas decorrente, e a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em desacordo com a legislação vigente.
Esta enumeração é exemplificativa, admitindo, portanto, a previsão de outros benefícios na lei municipal. Quanto à regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em desacordo com a lei, convém ressaltar que não se trata de simples anistia. São regularizáveis as construções que estejam de acordo com o Plano Diretor,
Ao referir-se ao programa básico de ocupação da área e ao de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada pela operação, o Estatuto da Cidade exige uma definição sore o grau de prioridade, os recursos e o cronograma de execução da ocupação e do atendimento à população afetada.
A outorga onerosa do direito de construir em área de operação urbana consorciada não se encontra restrita às áreas de operação urbana consorciada, mas pode ocorrer fora destas, desde que para regularização fundiária, execução de programas e projetos habitacionais de interesse social, constituição de reserva fundiária, ordenamento e direcionamento da expansão urbana, criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes, entre outros.
O Estatuto da Cidade não especifica explicitamente a natureza financeira da contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores privados em operação urbana consorciada. Ela pode ser inferida da autorização legal para a instituição de certificados de potencial adicional de construção e da determinação de aplicação destes recursos exclusivamente na área da própria operação.
7. CERTIFICADO DE POTENCIAL ADICIONAL CONSTRUTIVO
O Certificado de Potencial Adicional de Construção (CEPAC) é o valor mobiliário na categoria dos títulos de investimento, pois constitui instrumento de captação de recursos financeiros junto a investidores financeiros, e, por isto, tendo em vista a proteção dos investidores, é sujeito a registro e controle pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM), órgão regulador do mercado de capitais. A emissão do CEPAC encontra-se disciplinada pela Instrução CVM-401, de 29 de dezembro de 2003. O CEPAC não pode ser emitido sem prévio registro na CVM.
A Municipalidade emissora deverá enviar trimestralmente à CVM as informações exigidas, relatando o andamento da operação urbana consorciada, contemplando os fatos relativos à aplicação dos recursos e a quantidade de CEPACs utilizados, comunicar imediatamente à CVM e ao mercado a existência de estudos, projetos de lei ou quaisquer iniciativas que possam modificar os aspectos da operação e divulgar qualquer fato ou ato relevante às operações do CEPAC; de modo a garantir aos investidores acesso a informações que possam afetar o valor de mercado ou influir em suas decisões de adquirir, permanecer ou alienar tal valor mobiliário.
Além disto, deve ser elaborado o respectivo Prospecto, que é o documento que contém os dados básicos da operação urbana consorciada e a quantidade total de CEPACs cuja emissão tenha sido autorizada para alienação ou utilização direta no pagamento das intervenções previstas.
A distribuição pública de CEPACs para a realização de leilão deve ser efetuada pelo Município junto à CVM, podendo contemplar uma única intervenção ou um conjunto de intervenções, composto por uma única obra e/ou desapropriação ou um conjunto de obras e/ou desapropriações.
Deste modo, o CEPAC é título de investimento representativo do direito de utilização de potencial adicional de construção alienável em leilão ou utilizado diretamente no pagamento das obras necessárias à própria operação urbana consorciada. Além disto, é livremente negociável. O direito de construir além dos padrões estabelecidos na legislação municipal nele representado pode ser exercido unicamente na área objeto da operação. Uma vez apresentado o pedido de licença para construir, o CEPAC será utilizado no pagamento da área de construção que supere os padrões estabelecidos pela legislação de uso e ocupação do solo, até o limite fixado pela lei específica que aprovar a operação consorciada, pressupondo a outorga onerosa do direito de construir.
Os CEPACs constituem-se como instrumento de antecipação do recebimento de recursos financeiros, que, de outra forma, somente seriam recebidos em pequenas parcelas ou a longo prazo.
Para exercer o direito de realizar o potencial adicional de construção autorizado no Certificado, seu titular deve estar na posse deste no momento em que requerer a licença para construir perante a Municipalidade.
8. A OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA E O PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
Os artigos 225 a 234 do plano diretor do Município de São Paulo contemplam as regras do plano para execução das Operações Urbanas Consorciadas.
O artigo 225, em seu parágrafo 2°, delimita as áreas para as novas operações urbanas consorciadas a serem implementadas na cidade, como Diagonal Sul, Diagonal Norte, Carandiru-Vila Maria, Rio Verde-Jacú, Vila Leopoldina, Vila Sônia e Celso Garcia, Santo Amaro e Tiquatira, além das existentes Faria Lima, Água Branca, Centro e Águas Espraiadas.
No artigo 226 são estabelecidos os coeficientes de aproveitamento:
“I – mínimo – 0,2 (dois décimos);
II – básico – correspondente ao definido nesta Lei para a zona em que se situam os lotes;
III – máximo – 4,0 (quatro)”.
Poderão ser estabelecidos coeficientes de aproveitamento máximo superiores a 4,0 para os lotes contidos num raio de 600 metros em torno das estações de transporte ferroviário, desde que o coeficiente de aproveitamento bruto não ultrapasse 4,0 (quatro).
Em seu artigo 227, o Plano Diretor elenca as algumas finalidades das operações urbanas consorciadas na cidade de São Paulo:
“ I - implantação de equipamentos estratégicos para o desenvolvimento urbano;
II - otimização de áreas envolvidas em intervenções urbanísticas de porte e reciclagem de áreas consideradas subutilizadas;
III - implantação de Programas de Habitação de Interesse Social;
IV - ampliação e melhoria da Rede Estrutural de Transporte Público Coletivo;
V - implantação de espaços públicos;
VI - valorização e criação de patrimônio ambiental, histórico, arquitetônico, cultural e paisagístico;
VII - melhoria e ampliação da infra-estrutura e da Rede Viária Estrutural;
VIII - dinamização de áreas visando à geração de empregos”.
O artigo 229 relaciona doze elementos que deverão estar presentes em cada operação urbana, cinco a mais do que dispõe do Estatuto da Cidade:
“I - delimitação do perímetro da área de abrangência;
II - finalidade da operação;
III - programa básico de ocupação da área e intervenções previstas;
IV - estudo prévio de impacto ambiental, de vizinhança;
V - programa de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada pela operação;
VI - solução habitacional dentro de seu perímetro ou vizinhança próxima, no caso da necessidade de remover os moradores de favelas e cortiços;
VII - garantia de preservação dos imóveis e espaços urbanos de especial valor histórico, cultural, arquitetônico, paisagístico e ambiental, protegidos por tombamento ou lei;
VIII - instrumentos urbanísticos previstos na operação;
IX - contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores privados em função dos benefícios recebidos;
X - estoque de potencial construtivo adicional;
XI - forma de controle da Operação, obrigatoriamente compartilhado com representação da sociedade civil;
XII - conta ou fundo específico que deverá receber os recursos de contrapartidas financeiras decorrentes dos benefícios urbanísticos concedidos.
O Plano Diretor determina que o Poder Executivo tem prazo de cento e oitenta dias para regulamentar todas as operações relativas aos Certificados de Potencial Construtivo Adicional. E a outorga onerosa reger-se-á, exclusivamente, por disposições contidas nas legislações específicas.
9. BIBLIOGRAFIA
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MUKAI, Toshio. O Estatuto da Cidade: anotações à Lei n. 10.257, de 10-7-2001. 2.ed.rev e atual. São Paulo: Saraiva, 2008.
DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio. Estatuto da Cidade (comentários à Lei Federal 10.257/2001). 2.ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
Lei Municipal n°. 13.430, de 13.09.2002 – Plano Diretor Estratégico da Cidade de São Paulo.
Lei Federal n°. 10.257/2001 – Estatuto da Cidade.