A Constituição da Republica Federativa do Brasil enumera em seu artigo 5º os mais relevantes direitos e garantias fundamentais do ordenamento jurídico brasileiro, assegurando em seu inciso XXIII o direito à propriedade, desde que atendida a sua função social.
A seguir, mitiga esse direito pelo instituto da desapropriação (art. 5º, XXIV da CRFB), que pode ocorrer de forma indenizada, desde que seja por necessidade/utilidade pública, por interesse social, ou ainda via requisição administrativa, mediante iminente perigo público, mas, neste último, desde que ocorra dano ao patrimônio do particular.
Hely Lopes (apud Alexandrino, 2013, p. 1019) conceitua desapropriação como:
“A transferência compulsória de propriedade particular (ou pública de entidade de grau inferior para a superior) para o Poder Público ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pública ou, ainda, por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro, salvo as exceções constitucionais de pagamento em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, no caso de área urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada, e de pagamento em títulos da dívida agrária, por interesse social”.
Percebe-se, pelo conceito atribuído ao saudoso mestre, que a desapropriação ocorre, em regra, mediante indenização, seja ela em dinheiro (art. 5º, XXIV da CF), em títulos da dívida pública (art. 182, § 4º da CF) ou em títulos da dívida agrária (art. 184 daCF). Contudo, existe uma forma de desapropriação confiscatória, que tem por finalidade a expropriação, sem indenização - ela atinge: as propriedades rurais e urbanas de todo o país em que sejam localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou que explorem o trabalho escravo, ou ainda qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins ou da exploração de trabalho escravo (art. 243 e p. Ú. Da CF, disciplinados pela Lei n.º 8.257/1991 e regulamentada pelo Decreto n.º 577/1992).
Esta é a desapropriação direta. Mas por que direta? Porque nela o Poder Público direta ou expressamente, sem “rodeios”, deixa claras as suas intenções e os motivos (por meio da declaração expropriatória) que levaram à desapropriação, inclusive indenizando por ela.
Contudo, na desapropriação indireta - o Poder Público utiliza-se de subterfúgios capazes de esconder as suas reais intenções, com o intuito de imitir-se na posse sem o pagamento da justa e prévia indenização. Nesta forma de desapropriação o Estado intervém na propriedade impossibilitando o seu uso e gozo, retirando o seu conteúdo econômico.
Em muitas vezes o instituto é utilizado travestido de outra modalidade intervencionista, como no caso das servidões administrativas, em que o Poder Público utiliza a maior parte do imóvel do particular, ou a única área que tinha proveito econômico para o proprietário, sem indenizá-lo. Porém, no caso concreto, essas hipóteses tornam-se verdadeiras desapropriações indiretas, pois diminuem substancialmente o valor do imóvel ou a sua utilidade para o dono.
Carvalho Filho (2014, p. 882) a define como: “fato administrativo pelo qual o Estado se apropria de bem particular, sem observância dos requisitos da declaração e da indenização prévia”.
A desapropriação indireta é um instituto não regulado por lei, para a maioria da doutrina. Para outros, encontra fundamento no artigo 35 do Decreto-lei n.º 3.365/1941, sem que nunca houvesse declarado sua inconstitucionalidade, e assim dispõe: “Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos”. É uma realidade do direito brasileiro, contemplada por inúmeras decisões das diversas instâncias dos tribunais pátrios.
O que causa repúdio na desapropriação indireta é o desrespeito aos requisitos e pressupostos legais estabelecidos na CRFB para o procedimento expropriatório. É sabido que o Poder Público exerce supremacia sobre o direito individual, objetivando sempre o direito da coletividade. Entretanto, não poderia o poder público exercer esse direito de modo a prejudicar totalmente o particular.
Outras formas de intervenção na propriedade
Servidão administrativa “é o direito real público que autoriza o Poder Público a usar a propriedade imóvel para permitir a execução de obras e serviços de interesse coletivo” (CARVALHO FILHO, 2014, p. 796).
As principais características do instituto são: natureza jurídica de direito real; incide sobre um bem imóvel; tem caráter de definitividade; indenização prévia e condicionada (só no caso de prejuízo); inexistência de autoexecutoriedade (só é constituído mediante acordo ou sentença judicial); e tem por finalidade permitir uma utilização pública.
Requisição “é o instrumento de intervenção estatal mediante o qual, em situação de perigo público iminente, o Estado utiliza bens móveis, imóveis ou serviços particulares com indenização ulterior, se houver dano” (ALEXANDRINO, 2013, p. 1011).
Principais características: é direito pessoal; seu pressuposto é o perigo público iminente; incide sobre bens imóveis, móveis ou serviços; transitoriedade; indenização ulterior (apenas se ocorrer o dano).
Ocupação temporária ou provisória é definida pelo Prof. Hely Lopes como “a utilização transitória, remunerada ou gratuita, de bens particulares pelo Poder Público, para a execução de obras, serviços ou atividades públicas ou de interesse público” (apud ALEXANDRINO, 2013, p. 1013).
Características do instituto: direito de caráter real; incidente apenas sobre bem imóvel; transitório; necessidade de realização de obras e serviços públicos comuns; indenização variável conforme a modalidade de ocupação.
Limitações Administrativas para Maria Sylvia Di Pietro (apud Alexandrino, 2013, p. 1014) são “medidas de caráter geral, previstas em lei com fundamento no poder de polícia do Estado, gerando para os proprietários obrigações positivas ou negativas, com o fim de condicionar o exercício do direito de propriedade ao bem-estar social”.
As principais características do instituto são: atos legislativos ou administrativos gerais; definitividade, interesse público abstrato (atinge a todos); ausência de indenização.
Tombamento é definido por Carvalho Filho (2014, p. 814) como “a forma de intervenção na propriedade pela qual o Poder Público procura proteger o patrimônio cultural brasileiro”.
Características: ato administrativo individual; visa proteger a memória nacional; pode recair sobre bens móveis ou imóveis, sendo voluntário ou compulsório, provisório ou definitivo; não há obrigatoriedade de indenização.
REFERÊNCIAS:
ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 21 ed. Rev. E atual. São Paulo: Método, 2013.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo – 27 ed. Rev., ampl. E atual. – São Paulo: Atlas, 2014.