RESUMO: Este trabalho objetiva demonstrar a Metrologia como instrumento que compatibiliza desenvolvimento da competitividade industrial e a proteção do consumidor, através de um processo indutivo do Estado na Regulamentação Técnica que estabelece requisitos e padrões mínimos de segurança e qualidade antes que produtos e serviços sejam lançados ao mercado de consumo.
PALAVRAS-CHAVE: Metrologia; regulamentação técnica; relações de consumo; proteção e defesa;
Sumário: Introdução 1. A Metrologia como processo do Estado 2. O CONMETRO como órgão formulador da política metrológica 3. O INMETRO como órgão executor da Metrologia 4. A Defesa do Consumidor como direito fundamental 5. A diferença terminológica entre proteção e defesa do consumidor. 6 Considerações Finais
Introdução.
A motivação do presente artigo reside na visão de minha própria experiência em um campo pouco conhecido no direito brasileiro, a regulamentação metrológica, ou, no idioleto deste ramo, metrologia legal, que é “a parte da metrologia relacionada às atividades resultantes de exigências obrigatórias, referentes às medições, unidades de medida, instrumentos de medição e métodos de medição, e que são desenvolvidas por organismos competentes”[1],
Como ator relativo em atuação como procurador do INMETRO, verifiquei que essa regulamentação pertine à proteção do consumidor, em situação anterior ao estabelecimento de uma relação de consumo, pois apenas tratando das unidades de medida, métodos e instrumentos de medição, as exigências técnicas e legais obrigatórias garantem credibilidade aos resultados da medição empregados em atividades econômicas, para concretização ou definição do objeto de atos em negócios jurídicos de natureza comercial, cívil, trabalhista, fiscal, parafiscal, administrativa e processual, ou outras medições que interessem à incolumidade das pessoas.
Inspirado pelo conceito amplamente difundido pelo Professo Márcio Pugliesi de “atmosfera semântico pragmática”[2], verifiquei a possibilidade de demonstrar a sutil diferença entre a semântica de proteção e defesa do consumidor, ante a eficácia pragmática do universo normativo metrológico, a fim de “estabelecer conjectura, sempre refutável, em que se explicitem, no interior de um idioleto (jargão específico de uma dada profissão) os termos teóricos empregados e se estabeleça com o interlocutor/leitor uma interconexão semântico-pragmática que lhe faculte compreender o alcance dessa conjectura a partir de seu horizonte.”[3], e dessa forma discutir esse mecanismo de atuação estatal, como possibilidade de redução de complexidade sistêmica das relações de consumo, que se estabelecem no nascedouro dos projetos de produtos e serviços, viabilizando um agir do estado com menor grau de interferência e dano para todos os atores dessa relação - neminem laedere.
Com a supervisão do Governo, o controle metrológico estabelece adequada transparência e confiança com base em ensaios imparciais, promovendo a competitividade da indústria nacional pela exatidão dos instrumentos de medição com credibilidade nos campos econômico, saúde, segurança e meio ambiente.
No Brasil as atividades da Metrologia Legal são desenvolvidas pelo SINMETRO, Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial, instituído pela Lei 5.966 de 11 de dezembro de 1973 (art. 1º [4]), que criou o CONMETRO, Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (art. 2º) e o INMETRO, Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia, (art. 4º), conforme denominação introduzida por alteração pela Lei 12.545 de 14 de dezembro de 2011, ambos hoje órgãos normativos.
Conforme se verifica da nova denominação do INMETRO, nossa visão ainda que restrita à metrologia, demonstra a possibilidade da extensão dessa discussão à qualidade e tecnologia dos produtos e serviços colocados à disposição do consumidor.
A Metrologia como processo do Estado.
Os sistemas de pesos e medidas não possuem claro e preciso percurso lógico de aparecimento, fruto de uma evolução gradual sujeita a muitas influências, das quais não se refuta que o contar foi a mais primitiva forma de medir e as unidades advindas dessas medidas possibilitou as trocas de produtos desde as comunidades pré-históricas, como a forma mais primitiva de comércio entre os povos. [5]
O sistema de medida mediante unidades de troca durou milênios até o desenvolvimento e aplicação de medidas lineares entre 10.000 e 8.000 a.C. , anteriores ao aparecimento das medidas de peso e capacidade. As unidades de medida consistiam inicialmente na comparação entre objetos naturais e depois na utilização de dimensões do corpo humano como padrão de medidas lineares, uma boa parte dessas medidas derivadas das partes do corpo do rei de cada país, como a jarda, o pé e a polegada palmo [6]
Com a sofisticação das sociedades, a diversidade desses métodos de medida trouxe a natural necessidade de normalização dos sistemas de pesos e medidas, dada a pouca confiabilidade das quantidades expressas nessas múltiplas unidades de medir, diferentes e sem correspondência entre si, fazendo exsurgir a necessidade de conversão de medidas tão importante como a conversão de moeda em outra.
Em 7 de Abril de 1795 o Sistema Métrico foi votado pela Convenção Nacional Francesa, sendo mais tarde em 20 de maio de 1875, também em Paris, assinado o tratado diplomático denominado convenção do metro, que criou uma estrutura para coordenar e uniformizar as medições nos 17 países signatários, entre eles o Brasil, com vistas a dar espeque, dinâmica e confiabilidade no comércio internacional. [7]
O sistema métrico decimal francês foi adotado pioneiramente no Brasil em 26 de junho de 1862 com a promulgação da Lei Imperial nº 1.157, colocando fim às anteriores e infrutíferas tentativas de uniformização das unidades de medir do país, através desse sistema que posteriormente passou a ser adotado mundialmente.
O Brasil filiou-se na criação da Organização Internacional de Metrologia Legal - OIML (International Organization of Legal Metrology) em 1955, diante da necessidade de instrumentos de metrologia eficazes de controle para enfrentar às demandas do comércio mundial, passando a atender às recomendações e documentos internacionais de garantia da segurança e a exatidão das medições, elaborados por essa organização.
Nesse ambiente e com crescimento industrial brasileiro, foi criado em 1961 o INPM, Instituto Nacional de Pesos e Medidas, que implantou a rede Nacional de Metrologia Legal – RNML e os atuais Institutos de Pesos e Medidas Estaduais - IPEMs, instituindo-se no território nacional o Sistema Internacional de Unidades (S.I.).
A primeira formulação de uma política nacional de metrologia se deu em 28 de fevereiro de 1967 com a expedição do Decreto 240, que estabelecia, entre outros: 1) a confirmação do uso exclusivo no país do recém-criado Sistema Internacional de Unidades (1960); 2) o estabelecimento da colaboração do INPM com organismos internacionais de metrologia (OIML); 3) a criação do Fundo Nacional de Metrologia com o objetivo de financiar o aparelhamento, custeio e manutenção dos serviços de metrologia; e 4) critérios para a criação de institutos estaduais de pesos e medidas (os IPEM's), para exercerem a fiscalização do cumprimento dos regulamentos de metrologia legal, sob o controle central do INPM.
Com a crescente competitividade em todo o mundo e necessidade corrente de busca pela qualidade, foi sancionada a Lei 5.966 de 11 de dezembro de 1973 (Diário Oficial da União de 27/12/1977, Seção I, p. 12.717), que instituiu o SINMETRO, Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (art. 1º), criando o CONMETRO, Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial, como órgão normativo do sistema (art. 2º) e o INMETRO, Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia, na condição de Autarquia Federal (art. 4º) e órgão executivo do sistema (art. 5º).
Sancionada sob a égide da Constituição Brasileira de 1967, que já dizia competir à União (art. 8º) legislar (XVIII) sobre o sistema de medidas (alínea “j”), a Lei 5.966/73 criou uma estrutura sistêmica e articulada do Sistema Metrológico Nacional (SINMETRO), com “finalidade de formular e executar a política nacional de metrologia, normalização industrial e certificação de qualidade de produtos industriais” (at. 1º) e assim fortalecer a produtividade e melhoria da qualidade de produtos e serviços das empresas nacionais, aumentando sua competitividade no mercado externo.
No Brasil sujeitam-se à regulamentação e ao controle metrológico os instrumentos de medição e medidas materializadas utilizados nas atividades econômicas (comerciais) e nas medições que interessem à incolumidade das pessoas nas áreas da saúde, da segurança e do meio ambiente, e os produtos pré-medidos.
O desenvolvimento tecnológico, econômico e social, determinante para a efetiva implantação do controle metrológico dos instrumentos de medição, inicialmente com apenas as medições em transações comerciais, vê hoje estendidas as atividades de metrologia legal, gradualmente, às demais áreas da tecnologia, sendo hoje a metrologia aplicada à Biologia, aos processos científicos e industriais, com regulamentação, por exemplo, de instrumentos de medição de comprimento, força fluídos, instrumentos de medição no âmbito da eletroeletrônica, físico-química, saúde e meio ambiente, além das novas “mercadorias” e serviços pré-medidos, fornecidos por meio eletrônicos para download.
A regra hoje que vigora no Brasil tem pouca abrangência e determina que os instrumentos de medição devem ter seu modelo aprovado pelo INMETRO, que examina, ensaia e verifica se o mesmo está adequado para a sua finalidade.
Após a fabricação, cada instrumento deve ser submetido à verificação inicial para assegurar sua exatidão antes de seu uso. Em sua utilização, o detentor do instrumento é o responsável pela manutenção de sua exatidão e uso correto, sendo o mesmo controlado por verificações periódicas e inspeções.
As medidas fazem parte de nosso dia a dia e interferem na economia desde o momento em que o cidadão acorda e liga a luz, quantificada para cobrança pelo medidor de energia elétrica, em seguida sendo quantificado pela água consumida do lavar do rosto ao banho, pelo hidrômetro instalado em residências e indústrias; a maioria dos produtos matinais são medidos e pesados, ou seja quantificados para determinação de seu preço sem a presença do consumidor que acredita e confia nas medidas indicadas em cada invólucro; da residência ao trabalho o cidadão é medido no combustível que consome e paga, segundo os indicadores de volume e preço das bombas de combustíveis líquidos, assim como na velocidade que desenvolve nas vias públicas pelos “radares” de velocidade, ou no teor alcóolico permitido para conduzir veículos automotores, através dos etilômetros.
A par desses processos mais comezinhos, mas não menos importantes, outras medições de suma importância para a saúde são possíveis de se verificar diante da utilização maciça de esfigmomanômetros, conhecido como medidores de pressão arterial, utilizado em hospitais, prontos-socorros ou em clínicas médicas, quanto de forma doméstica, o instrumento precisa receber cuidados que possam garantir o seu funcionamento e não comprometer a saúde do usuário do aparelho com informações incorretas, assim como as agulhas hipodérmicas, cuja medida, juntamente com aquela indicada na seringa, faz diferença a droga entre remédio ou veneno.
A Rede Brasileira de Metrologia Legal e Qualidade - RBMLQ[8], presente em cada estado, através de órgãos delegados pelo INMETRO, efetua o controle de equipamentos e instrumentos para assegurar que os consumidores estão recebendo medidas corretas. O INMETRO também trabalha para assegurar que a metrologia legal seja uniformemente aplicada através do mundo, realizando um papel ativo em cooperação com o Mercosul e a Organização Internacional de Metrologia Legal (OIML).
O Controle Metrológico compreende o controle dos instrumentos de medição ou medidas materializadas, a supervisão metrológica e a perícia metrológica
Controle dos instrumentos de medição ou medidas materializadas, realizado através de ações relativas a apreciação técnica de modelo, verificação anual e inspeção periódica e eventual.
A Supervisão Metrológica incide nos procedimentos realizados na fabricação, na utilização, na manutenção e no conserto de um instrumento de medição ou medida materializada para assegurar que estão sendo atendidas as exigências regulamentares, procedimentos que abrangem igualmente o controle da exatidão das indicações colocadas nas mercadorias pré-medidas.
A Perícia Metrológica engloba o conjunto de operações que examina e certifica as condições de um instrumento de medição ou medida materializada, determinando suas qualidades metrológicas de acordo com as exigências regulamentares específicas (por exemplo: emissão de um laudo para fins judiciais).
Para exercer este controle o governo expede leis e regulamentos que estabelecem as unidades de medida autorizadas, as exigências técnicas e metrológicas, as exigências de marcação (indicação das grandezas), as exigências de sua utilização e a respectiva forma e procedimento padrão de controle metrológico, a que devem se submeter os fabricantes, importadores e detentores dos instrumentos instrumentos de medir e medidas empregadas em atividades econômicas, ou definição do objeto de atos em negócios jurídicos de natureza comercial, civil, trabalhista, fiscal, parafiscal, administrativa e processual, ou outras medições que interessem à incolumidade das pessoas.
A elaboração da regulamentação se baseia geralmente nas Recomendações da Organização Internacional de Metrologia Legal - OIML e os Regulamentos Técnicos Metrológicos são propostos por Grupos de Trabalho de Regulamentação Metrológica compostas paritariamente por representantes do INMETRO, dos órgãos metrológicos estaduais (Rede Brasileira de Metrologia Legal e Qualidade), dos representantes de entidades de classe dos fabricantes dos instrumentos de medição de cada setor, entidades representativas dos consumidores e de outros órgãos governamentais envolvidos na área de atuação do Grupo e outros que o próprio Grupo julgar necessário.
Essa atuação se estende nos mesmos moldes à avaliação dos projetos de Recomendação Internacional encaminhados pela OIML e Mercosul para análise e posicionamento sobre a adesão pelo Brasil.
Atualmente a regulamentação técnica se subsume às medições no campo das principais grandezas, notadamente no que diz respeito aos instrumentos utilizados na determinação de massa, volume, comprimento, temperatura e energia.
A regulamentação técnica de produtos pré-medidos, abrange os produtos medidos e pesados sem a presença do consumidor e as tolerâncias admitidas na sua comercialização, para fins de padronizar e assegurar a leal concorrência, assim como o processo pragmático cognitivo do consumidor, através de regras de indicação e posicionamento dessas indicações quantitativas nas embalagens em geral, inserção de vales brindes ou anexação externa de brindes às embalagens.
Todas essas ações conjugadas são os mecanismos que facilmente se percebem anteriores à própria relação de consumo, campo onde se opera a efetiva proteção ao consumidor, seja em ações preventivas ou de fiscalização.
Ações preventivas de proteção ao consumidor surgem com a edição de regulamentos técnicos e normas de procedimentos e requisitos de qualidade dos instrumentos, medidas, meios e métodos de medição, apreciação técnica de modelos de medidas e instrumentos de medição, exame técnico de sua performance e plano de selagem que iniba ou dificulte a adulteração de componentes do seu adequado funcionamento.
A verificação inicial destes instrumentos e medidas garante o atendimento dessas exigências mínimas antes de sua colocação em uso e a verificação e periódica garante a manutenção dessas exigências por períodos mínimos anuais, de forma que as unidades legais de medida e seu correto emprego nos procedimentos de operação dos instrumentos de medição e medidas materializadas garantem que a relação de consumo se inicie a partir de pressupostos confiáveis, da mesma forma que a padronização das quantidades dos acondicionamentos de produtos evitam a concorrência desleal e as promessas vantagens enganosas indutivas do consumo.
Até mesmo as ações fiscalizadoras se situam em momento prévio à relação de consumo, o que propicia proteção ao consumidor através de inspeções metrológicas que verificam o correto e adequado funcionamento e uso dos instrumentos e medidas, assim como a perícia metrológica em produtos pré-medidos verifica a correspondência entre a quantidade nominal e a quantidade efetiva dos produtos expostos a venda.
A fiscalização pode ensejar a instauração de procedimentos administrativos e caso se encontrem em desacordo com a legislação metrológica, após o devido contraditório, pode haver a aplicação de penalidade de apreensão ou interdição de instrumentos, produtos ou lotes deles, além da imposição de multa administrativa. Ainda aqui não há necessidade de que a relação de consumo tenha se iniciado ou se realizado plenamente.
O Sistema Metrológico Nacional indica ainda diretrizes e esforços articulados para a formação de centros setoriais regionais de informação tecnológica, a fim de levar a metrologia científica ao setor produtivo, com vistas a estruturação de um sistema metrológico nacional descentralizado de metrologia legal, por meio de indução de produtividade e competitividade, face a dinâmica necessária de transformação constante da normalização e regulamentação técnica implementada, que se propicia através de um sistema nacional de certificação de conformidade de produtos e serviços, com base em organismos laboratórios para a realização de testes, ensaios e análises necessários para a certificação de conformidade credenciados pelo Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (INMETRO).
A proteção do consumidor pode ser verificada em de forma mediata na elaboração de programas de redirecionamento das atividades dos institutos de tecnologia industrial, inseridos em contextos produtivos para orientar ações na solução de problemas tecnológicos no segmento empresarial, reforço da capacidade instalada de prestação de serviços tecnológicos, apoio a iniciativas de cooperação tecnológica nacional e internacional que envolvam transferência de tecnologia, garantindo o acesso e controle do uso tecnologia externa.
O incentivo ao fortalecimento de entidades não-governamentais de defesa do consumidor para garantir a educação para o consumo, disseminando de forma facilitada as informações técnicas que garantem a escolha racional entre compossíveis produtos e serviços inseridos em velocidade vertiginosa pelos processos de inovação tecnológica.