Indo direto ao ponto, apresentemos o comando insculpido no §20, do art. 40, da CF/88: “Fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, § 3º, X”.
Em outras palavras, o texto constitucional estabelece que, dentro de um determinado ente federativo, só pode haver um único RPPS para os servidores titulares de cargos efetivos e vitalícios. E, dentro deste RPPS, só pode haver uma única unidade gestora que o administre, salvo o regime de previdência dos militares das Forças Armadas.
Da definição acima, temos que o RPPS deve abranger todos os servidores do quadro permanente do ente federativo, pouco importando a carreira e os cargos que ocupam e o Poder ao qual pertençam. Desta forma, um zelador, um professor, um delegado de polícia ou mesmo um desembargador, estão inseridos no mesmo RPPS e, ordinariamente, submetidos às mesmas regras de aposentadoria, salvo a especificidade da função, que pode acarretar em requisitos diferenciados para a inativação.
Portanto, em face do comando constitucional aqui apresentado, não há margem para a criação de regimes de previdência diferenciados e segregados por Poder ou carreira. Todos devem ser segurados do único RPPS existente no ente e submeterem-se às mesmas regras de aposentadoria.
Em relação à unidade gestora, também só pode haver uma. E, quanto a ela, a lei não entra em detalhes a respeito da figura jurídica em que deve ser constituída: podendo ser superintendência, secretaria ou autarquia, podendo pertencer à Administração Direta ou Indireta.
Ainda sobre a unidade gestora, é necessário ressaltar que o art. 9º da Lei nº 9.717/98 confere ao Ministério do Trabalho e Previdência Social a competência de orientar, supervisionar e acompanhar os RPPS da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de estabelecer e publicar parâmetros e diretrizes gerais de gestão.
Destarte, lançando mão desta prerrogativa, o MTPS, por meio da Orientação Normativa MPS/SPS Nº 02/2009, em seu art. 2º, inciso V, estabeleceu a definição do que seria unidade gestora, além de elencar as suas atribuições, in verbis:
Art. 2º - Para os efeitos desta Orientação Normativa, considera-se:
V – Unidade Gestora: a entidade ou órgão integrante da estrutura da administração pública de cada ente federativo que tenha por finalidade a administração, o gerenciamento e a operacionalização do RPPS, incluindo a arrecadação e gestão de recursos e fundos previdenciários, a concessão, o pagamento e a manutenção dos benefícios;
Percebam o quanto são amplas e complexas as atribuições de uma unidade gestora: têm a obrigação de administrar, gerenciar e operacionalizar o RPPS, devendo arrecadar as contribuições previdenciárias, gerir os recursos e fundos, além de conceder, pagar e manter os benefícios.
Segundo o texto constitucional aqui analisado, todas estas prerrogativas e atribuições devem estar na mão de um único órgão, qual seja, a unidade gestora criada por lei para gerir o RPPS.
Ocorre, entretanto, que alguns entes federativos, sobretudo os estados membros, embora já possuindo a unidade gestora única, não têm dado total cumprimento aos comandos normativos até aqui apresentados, sobretudo no que se refere à competência de conceder o benefício previdenciário.
Ora, conceder aposentadorias e pensões, na atualidade, é um procedimento bastante complexo, face às inúmeras alterações ocorridas nas regras de aposentadoria, sobretudo em relação aos requisitos de elegibilidade e critérios de cálculo.
Portanto, aposentar um servidor exige do órgão concedente know-how e profundo conhecimento das normas em vigor, pois a aposentadoria do servidor não se resume unicamente à portaria concessória em si. Trata-se de procedimento cujo resultado impõe a concretização de vários atos e etapas que demandam a criteriosa análise de documentos, mapas, certidões de averbação, adequação à melhor regra de aposentadoria dentre as vigentes e elaboração de cálculos.
O que temos visto, entretanto, são estados membros que não têm observado o comando do art. 40, §20, da CF/88, que deve ser compreendido em c/c o mencionado art. 2º, V, da Orientação Normativa MPS/SPS nº 02/2009. Nestes entes, os servidores públicos se aposentam no próprio Poder a que pertencem, cabendo à unidade gestora o papel de pagar e manter o benefício.
Desta forma, se o servidor é do Legislativo, é o Presidente da Assembleia Legislativa que emite o ato concessório da aposentadoria. Se o servidor é do Judiciário, é o Presidente do Tribunal de Justiça que emite a portaria concessória da aposentadoria. E assim ocorre no Ministério Público e no Tribunal de Contas.
Ora, com este modelo atentatório ao comando constitucional, é como se existissem várias unidades gestoras, cada uma operando dentro de um Poder do estado, como se a CF/88 não estabelecesse a obrigação de existir apenas uma unidade gestora por RPPS.
A experiência tem demonstrado que, quando os Poderes atuam diretamente na concessão dos benefícios previdenciários, as chances de ocorrerem equívocos e favorecimentos aumentam consideravelmente, pois, em regra, faltam-lhes o know-how e a experiência que uma unidade gestora de RPPS já possui.
Para piorar o cenário, nas aposentadorias concedia pelos Poderes, em verdadeira usurpação à competência da unidade gestora única, encontramos equívocos das mais diversas ordens, tais como: a) averbações de tempo de contribuição sem a apresentação da devida certidão do INSS; b) aposentadorias em regras cujos requisitos não foram implementados; c) cálculo pela integralidade, quando deveria ser pela média e d) cálculo de média elaborado de forma equivocada.
A questão é relevante, pois, se cabe à unidade gestora o dever de pagar e manter os benefícios, deveria ser dela também a prerrogativa de concede-los, na medida em que os faria dentro de uma margem de maior acerto e segurança. Afinal, quem tem o dever de pagar certamente pretende pagar apenas o que a norma estabelece como direito, sem favorecimentos, reduzindo-se concessões equivocadas e gastos desnecessários, o que propicia economia para o regime.
O mandamento constitucional aqui tratado é de clareza meridiana: a unidade gestora deve ser uma só e contemplar todos os servidores segurados do RPPS, independentemente do Poder de estado ao qual pertençam. Destarte, os Poderes, per si, não podem aposentar seus servidores.
Desta forma, à unidade gestora devem ser asseguradas todas as atribuições elencadas no mencionado inciso V, do art. 2º, da ON MPS/SPS nº 02/2009, sobretudo a competência de conceder os benefícios, participando de todas as etapas deste complexo procedimento, desde a análise do requerimento da aposentadoria até a confecção do ato em si, com a contemplação da devida regra de inativação e o correto cálculo dos proventos.
Em conclusão, se o seu estado não tem dado efetivo cumprimento ao que estabelecem o art. 40, §20, da CF/88, em c/c o art. 2º, V, da Orientação Normativa MPS/SPS nº 02/2009, já está mais que na hora desta situação ser devidamente corrigida.