INTRODUÇÃO
As inelegibilidades são circunstâncias (constitucionais ou previstas em lei complementar) que impedem o cidadão do exercício total ou parcial da capacidade eleitoral passiva, ou seja, da possibilidade de ser eleito. Desse modo, tal instituto visa restringir a capacidade do cidadão no tocante à elegibilidade.
Em suma, dizemos serem inelegíveis as pessoas que, embora em pleno exercício de seus direitos políticos, estão impedidas de exercer temporariamente o direito de ser votado, em razão de algum motivo relevante.
As causas geradoras da inelegibilidade são várias, iremos neste estudo citar algumas, dentre as quais estão a inelegibilidade como perda da capacidade de participar do pleito eleitoral, como ausência de requisitos que preencham o passaporte para o direito de votar e ser votado e ainda as decorrentes do desequilíbrio nas disputas eleitorais.
Conforme o art. 14, § 9°, da Constituição Federal, a inelegibilidade tem o condão de proteger a Administração Pública contra atos que venham a ferir os princípios da moralidade e da probidade Administrativa.
As causas de inelegibilidade estão fundamentadas principalmente na Constituição Cidadã, contudo houve a necessidade de regulamentação por meio de lei infraconstitucional.
Foi através de Lei Complementar que a matéria foi abordada com mais precisão, ampliando seu grau de incidência, como será observado no desenvolvimento do trabalho, com a Lei Complementar n° 64/90, que prevê uma vasta lista de casos onde o gestor público poderá se tornar inelegível.
Por outra via, serão ainda mencionadas algumas peculiaridades acerca da lei de improbidade administrativa, lei n° 8.429/92, em sua função de regular as sanções passíveis de aplicação aos atos de improbidade, observando os casos de inelegibilidade.
O estudo versará também, a respeito das principais modificações trazidas pela nova Lei Complementar nº 135/10, mais conhecida como “lei da ficha limpa”, de iniciativa popular e apoiada pelo movimento de combate à corrupção eleitoral.
Adiante, se abordarão as alterações que a Lei Complementar nº 135/10 promoveu, modificando dispositivos da Lei Complementar nº 64/90, no que se refere à sua aplicabilidade.
Nesse sentido, o desenvolvimento do presente estudo foi organizado em três etapas. Inicialmente se apresentarão as situações que caracterizam a aquisição da elegibilidade, expondo seus principais aspectos, além de como o indivíduo pode se tornar inelegível.
Na seqüência se traçará um breve histórico, apontando as causas geradoras das inelegibilidades, bem como o entendimento atual do Tribunal Regional Eleitoral de Alagoas acerca do assunto.
Destaque-se que a pesquisa sobre o tema se deu por meio de interpretação jurídico-teórica, utilizando-se de consulta a fontes bibliográficas, jurisprudenciais e artigos virtuais. Os métodos de abordagem seguidos foram o indutivo e o dedutivo, e a técnica utilizada na organização dos dados foi a ficha de leitura.
Ressalte-se, por conseguinte, que a pesquisa jurisprudencial é imprescindível ao presente estudo, razão pela qual foi dedicado todo um capítulo apenas para a análise de casos práticos, de modo a observar como os juristas vêm se portando diante do conflito que a recente Lei Complementar nº 135/10 tem provocando, tanto na prática forense quanto entre os estudiosos do Direito.
Por fim, serão apresentadas as conclusões obtidas a partir do estudo da temática analisada, de modo contribuir, ainda que sutilmente, na formação de opiniões acerca do tema em deslinde.
1 – O ESTUDO DA INELEGIBILIDADE, ANALISANDO OS ASPECTOS CONSTITUCIONAIS E DOUTRINÁRIOS
1.1 Exercício da Cidadania: direito de votar e ser votado
Como aspecto geral da elegibilidade a cidadania, no Direito Constitucional Brasileiro, emerge com a soberania popular, esta exercida por cada indivíduo que cumpre com todos os requisitos e obrigações necessárias para torna-se um cidadão e, a seguir, participar de maneira ativa na construção de um Poder.
Nessa oportunidade, destacam-se os estudos do ilustre constitucionalista Paulo Bonavides (2005, p. 77), para o qual:
“O status covitates ou estado de cidadania define basicamente a capacidade Pública do indivíduo, a soma dos direitos políticos e deveres que ele tem perante o Estado. Da cidadania que é uma esfera de capacidade, derivam direitos, quais o direito de votar e ser votado(status activae civitates) ou deveres, como os de fidelidade à pátria, prestação de serviço militar e observância das leis do Estado. Sendo a cidadania um círculo de capacidade conferido pelo Estado aos cidadãos.”
Ante o exposto, entende-se que a cidadania e soberania popular devem andar juntas, pois é a partir dessa união que surge o direito à participação política, de exercício do sufrágio universal e de elegibilidade, como conseqüente lógico.
1.2. Da capacidade eleitoral ativa
Pode-se conceituar a elegibilidade, de forma simples e objetiva, como sendo o direito subjetivo pertencente a todo cidadão, de acumular as capacidades eleitorais ativa e passiva.
Analisando, inicialmente a capacidade eleitoral ativa, ou seja, a capacidade de votar, de eleger seus candidatos no respectivo pleito eleitoral, devem ser observados alguns requisitos obrigatórios, sob pena de posterior cassação do registro.
O primeiro deles é a idade mínima de 16 anos. A esse respeito, todavia, o Tribunal Superior Eleitoral, no art. 14 da Resolução 21.538 de 2003, normatizou o entendimento de que são alistáveis os menores que completarem 16 anos até a data do pleito, desde que obedecidos os demais requisitos.
Outro requisito indispensável, para a plenitude da capacidade eleitoral ativa, é o domicilio eleitoral na circunscrição, vez que o individuo somente pode ser registrado como eleitor, no cartório eleitoral da cidade onde tenha algum tipo de vinculação, seja ela laboral, afetiva ou ate mesmo de residência, com animus definitivo ou não. O Código Eleitoral, em seu art. 42, traz o seguinte conceito de domicilio: “[...] o lugar de residência ou moradia do requerente e, verificado ter o alistando mais de uma, considerar-se-á domicílio qualquer uma delas” (grifos nossos).
Em matéria eleitoral, o conceito de domicilio é mais abrangente do que o expressado pelo novo Código Civil (arts. 70 a 74). A amplitude do conceito decorre exatamente do caráter político, que envolve a questão, razão pela qual a jurisprudência admite que vínculos patrimoniais, afetivos, profissionais, comerciais, funcionais, justifiquem a livre escolha, pelo cidadão, de um domicílio diverso do lugar de sua residência ou moradia.
Por último, tem-se um dos requisitos mais importantes, o responsável pela fixação da capacidade eleitoral ativa, que é o alistamento eleitoral, o qual deve ser requerido pelo alistando até 150 dias antes da data marcada para a realização das eleições (prazo modificado pela Lei nº 9.504/97).
No entanto, o interessado deverá apresentar ao Cartório Eleitoral, no momento do registro, qualquer dos documentos abaixo elencados, a fim de comprovar sua identidade e formalizar seu alistamento eleitoral. São eles: carteira de identidade; carteira emitida pelos órgãos criados por lei federal, controladores do exercício profissional (exemplo: OAB, CREA, CRM etc.); certificado de quitação do serviço militar; certidão de nascimento; certidão de casamento; instrumento público do qual se infira, por direito, ter o requerente a idade mínima de 16 anos e do qual constem, também, os demais elementos necessários à sua qualificação.
É de se observar que, para a efetivação da inscrição eleitoral originária, ou seja, para aqueles alistandos que ainda não possuem título em quaisquer circunscrição eleitoral, a prova do cumprimento das obrigações relativas ao serviço militar é obrigatória, para os maiores de 18 anos, do sexo masculino.
Importa ressaltar, ainda, que o alistamento eleitoral é facultativo para os analfabetos; maiores de 70 anos e para os que tenham idade entre 16 e 18 anos de idade. Sendo, por sua vez, obrigatório para os que tenham idade inferior a 70 anos e superior a 18 anos de idade.
Algumas pessoas, contudo, não podem de forma alguma se tornar eleitores, pois não obedecem o regramento constitucional e legal para o registro, são os denominados inalistáveis. É o caso dos estrangeiros e, durante o serviço militar obrigatório, do conscrito, conforme dispõe o art. 14, § 1° e § 2°, da Constituição Federal de 1988. Senão vejamos:
“Art. 14 (...)
§ 1º - O alistamento eleitoral e o voto são:
I - obrigatórios para os maiores de dezoito anos;
II - facultativos para:a) os analfabetos;b) os maiores de setenta anos;c) os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos.
§ 2º - Não podem alistar-se como eleitores os estrangeiros e, durante o período do serviço militar obrigatório, os conscritos. (...) (grifos nossos)”
1.3. Da capacidade eleitoral passiva
A capacidade eleitoral passiva, por seu turno, trata da possibilidade do cidadão vir a ser candidato, para cargo eletivo majoritário ou proporcional. Para tanto, também são exigidos o cumprimento de alguns requisitos, os quais serão tratados a seguir.
Para titularizar a possibilidade de ser candidato a cargo eletivo será indispensável, para o eleitor a nacionalidade brasileira, o pleno exercício dos direitos políticos; o alistamento eleitoral; o domicílio eleitoral na circunscrição; a filiação partidária, além da idade mínima exigida para o cargo.
O primeiro requisito, necessário para se adquirir a capacidade eleitoral passiva, é possuir a nacionalidade brasileira. Logo, se conclui que poderá ser candidato a cargo eletivo o brasileiro nato ou naturalizado, excluindo-se apenas os estrangeiros (art. 14, § 2°, CF).
Em decorrência do principio da isonomia é vedado, pela Constituição Federal, tratamento diferenciado entre brasileiros, seja ele nato ou naturalizado, salvo quando a Constituição expressamente o indicar.
Ademais, no ordenamento jurídico-constitucional pátrio, existem algumas restrições, como se observa quanto à impossibilidade inclusive de brasileiro naturalizado ocupar alguns cargos, como ocorre em relação aos de Presidente e Vice-Presidente da República, Presidente da Câmara dos Deputados, Presidente do Senado Federal, Ministro do Supremo Tribunal Federal, carreira diplomática, oficial das Forças Armadas e de Ministro de Estado da Defesa, como está previsto expressamente no art. 12, § 3°, da Constituição Federal.
Outra exigência, para ser candidato, é a plenitude dos direitos políticos, os quais somente poderão ser mitigados caso ocorra algumas das causas do art. 15, da Constituição Federal de 1988, senão vejamos:
“Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de:
I - cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado;
II - incapacidade civil absoluta;
III - condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos;
IV - recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos termos do art. 5º, VIII;
V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.”Mais dois requisitos necessários para a aquisição da capacidade eleitoral passiva são o alistamento eleitoral e o domicilio na circunscrição, requisitos lógicos e de fácil entendimento, pois seria inconcebível uma pessoa que tenha o desejo de se candidatar a determinado cargo eletivo, não estar registrada como eleitora no respectivo cartório da comarca na qual visa concorrer ao cargo ou, ainda pior, registrado em determinada comarca, pleitear cargo eletivo em outra na qual não tem nenhum vinculo.
Essa possibilidade é completamente descabida, além de contrariar disposições constitucionais e legais, pois se tem notícia de manobras de pretensos candidatos, no intuito de verdadeiramente violar os limites da razoabilidade, caracterizadas pela candidatura, a cada pleito, em cidades diferentes, de modo a se perpetuar no poder por anos, ainda que por via obliqua, através de parentes.
Na seqüência, outra exigência para que o indivíduo se torne elegível é estar filiado a partido político, ou seja, ter filiação partidária. Esta consistente no ato formal que vincula o político ao seu partido, que se caracteriza essencialmente pelo registro de determinada pessoa no assentamento funcional do partido, ficando, dessa forma, vinculado à agremiação partidária. Destaque-se, contudo, que somente poderá filiar-se a partido político quem esteja em pleno gozo dos direitos políticos.
1.4. Da inelegibilidade
Para falar sobre o tema inelegibilidade, como bem ensina o Professor Adriano Costa (2006), é oportuno fazer uma relação estrita com o já estudado tema da elegibilidade, de modo a que o entendimento a respeito do assunto abordado se torne mais palpável e didático.
Ao partir da idéia de que para possuir a elegibilidade é indispensável que o cidadão esteja de acordo com todas as condições necessárias para adquirir a capacidade eleitoral ativa - de votar, e passiva - de ser votado, se conclui que a inelegibilidade será entendida, desde logo, como a perda dessa capacidade, ou a ausência dela. Neste caso, por não deter ainda as condições mínimas de exercer o direito subjetivo público de ser votado, ou seja, de concorrer a algum cargo.
É oportuno, nesse instante, colacionar o entendimento do Tribunal Superior Eleitoral, na consulta de nº 1.147/DF, cujo relator foi o Ministro Arnaldo Versiani, julgado em 17 (dezessete) de julho de 2010:
“A inelegibilidade, assim como falta de qualquer condição de elegibilidade, nada mais é do que uma restrição temporária à possibilidade de qualquer pessoa se candidatar, ou melhor, de exercer algum mandato. Isso pode ocorrer por eventual influência no eleitorado, ou por sua condição pessoal, ou pela categoria a que pertença, ou, ainda, por incidir em qualquer outra causa de inelegibilidade.”
Tem-se, dessa forma, que a temática da inelegibilidade, em se destacando a sua importância para o estudo do Direito Eleitoral, ocupa lugar de destaque no estado democrático de direito, pois, a partir do entendimento de que a capacidade passiva que o cidadão adquire é pressuposto lógico do dever de votar, levando em conta a seguinte indagação de que para que haja a imposição deste dever, é sem dúvida imperioso que exista anteriormente o direito de concorrer a algum cargo eletivo.
E, como bem enfatiza a boa doutrina, a inelegibilidade é um óbice à capacidade eleitoral passiva e, sem dúvida, um obstáculo jurídico ao pleno exercício do direito de ser votado.
1.5 Causas geradoras de inelegibilidade
A impossibilidade jurídica de disputar as eleições é o que se denomina inelegibilidade. Faz-se necessário, aqui, expor o posicionamento do renomado Costa (1998, p. 148-152), que propõe a distinção entre o que ele denomina inelegibilidade inata e inelegibilidade cominada, como as formas de perda do direito de ser votado.
No presente estudo, se utilizará a nomenclatura sugerida pelo doutrinador referido, se apresentando a subdivisão da inelegibilidade, como ausência de requisitos de elegibilidade e como decorrente da perda de elegibilidade.
No que tange à inelegibilidade, que surge da ausência de requisitos necessários, os quais garantem o direito subjetivo ativo e de participar do pleito eleitoral, nessa hipótese o não preenchimento de tais exigências acarreta a negação, tanto do direito de votar, quanto de ser votado.
Já em relação à inelegibilidade decorrente da falta do registro de candidatura, se constata que esse registro consiste em requisito, exigido a qualquer cidadão comum que, após cumpridas todas as obrigações a ele impostas, somado ao desejo de participar do pleito eleitoral, fará nascer o direito de ser participar do processo eleitoral ativamente, como candidato. Frustrado algum dos requisitos exigidos, dentre os quais se encontra o registro da candidatura, instaura-se a situação de inelegibilidade.
Há, ainda, a inelegibilidade, como perda da elegibilidade, que seria aquela decorrente da prática de fatos ilícitos, descritos na norma jurídica como tal, visando ilegalmente conseguir beneficio para a sua candidatura e, geralmente, são cometidos por aquelas pessoas que já tem o direito de concorrer às eleições, mas perdem essa capacidade quando cometem os atos de abuso de poder econômico, político, ou uso indevido dos meios de comunicação. Esses desvios são praticados, no geral, pelo detentor do poder, ou por aqueles investidos em cargos diretamente ligados à Administração Pública.
Nesse contexto pode-se tecer um oportuno comentário, do já referido Costa (1998, p.153), que tão bem aduz:
“A inelegibilidade cominada é a sanção imposta pelo ordenamento jurídico, em virtude da prática de algum ato ilícito eleitoral – ou de benefício dele advindo -, consistente na perda da elegibilidade ou na impossibilidade de obtê-la.” Podem ainda, estas pessoas que cometeram algumas dessas irregularidades, virem a ser processadas, através da ação de impugnação de registro de candidatura, de ação de investigação judicial eleitoral ou de ação de impugnação de mandato eletivo, gerando em decorrência dos atos praticados por eles, a perda de sua elegibilidade, com a conseqüente cassação do registro de sua candidatura.
Tem-se, também, a inelegibilidade que decorre do desequilíbrio nas disputas eleitorais, por possuir o candidato à cargo eletivo, parentesco, com o atual representante do poder, fazendo com que este tenha vantagens no embate político, por estar o domínio do poder nas mãos de um mesmo clã, tendo como conseqüência, a desvantagem dos adversários que venham a disputar o pleito eleitoral.
A esse respeito, Da Costa (2006, p. 221) exemplifica: “Se alguém possui laços de sangue com um mandatário do poder executivo municipal e deseja se candidatar pela vez primeira a vereador, não poderá obter o registro de sua candidatura, sendo inelegível. Ao fato do parentesco, que não é ilícito, acompanhado de outras circunstâncias (espacial: estar na mesma circunscrição eleitoral do parente; normativa: não desincompatibilização; temporal: antes do período de seis meses que antecedem à eleição), gera a impossibilidade de obtenção do registro de candidatura.” Portanto, deve-se esclarecer, que a previsão de inelegibilidade, nesses casos, tem razão de ser, vez que visa impedir que os concorrentes, que estão participando da disputa eleitoral, não venham a ser prejudicados na corrida por uma vaga.
Sendo assim, mais uma vez, o autor já citado, Da Costa (1998, p. 147), refere que: “Da mesma forma, a inelegibilidade decorrente de relações de parentesco não tem conteúdo de castigo pela prática de ilícito, mas apenas tem por fim proporcionar maios de equilíbrio na disputa eleitoral”.
Dessa maneira, a existência de parentesco com alguém que possui cargo político não gera fato ilícito, no entanto poderá o pretenso candidato ser impedido de participar do pleito eleitoral, de forma passiva, mas irá depender de qual mandato político o parente já exerça.