6. O PAPEL DAS FORÇAS ARMADAS NO BRASIL
O Brasil é constituído pelo próprio texto constitucional como um Estado Democrático de Direito, nos termos do artigo 1º, “caput”, da Constituição Federal de 1988.
Art. 1. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político. (...)
(CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988)
As Forças Armadas, no Estado Democrático de Direito, são instituições permanentes e regulares, destinadas à defesa da pátria, à garantia dos poderes constitucionais e da lei e da ordem. No Brasil, são constituídas pela Marinha, Exército e Aeronáutica e seu controle é atribuído ao Presidente da República, como é descrito no artigo 142 do texto constitucional.
A Lei Complementar nº 97, de 9 de Junho de 1999, dispõe sobre as normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas. Reforça que cabe ao Presidente o emprego destas, por iniciativa própria ou para atender pedido de outro poder constitucional, assim como também descreve o processo hierárquico para a ativação de tais órgãos.
Ainda dentro da Lei Complementar nº 97/1999, a utilização das Forças Armadas é subordinada ao esgotamento dos instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, claramente mencionados no artigo 144, “caput”, da Constituição. Também tem a atuação, área e tempo, previamente estabelecido, episódico e limitado, com fim repressivo e preventivo.
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
(CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988)
Comprovado o esgotamento dos instrumentos mencionados, ou seja, quando formalmente forem dados e reconhecidos como indisponíveis, inexistentes ou insuficientes pelo Chefe de Poder Executivo Federal ou Estadual, será possível o acionamento dos órgãos discutidos.
Art. 15. O emprego das Forças Armadas na defesa da Pátria e na garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, e na participação em operações de paz, é de responsabilidade do Presidente da República, que determinará ao Ministro de Estado da Defesa a ativação de órgãos operacionais, observada a seguinte forma de subordinação:
§ 1o Compete ao Presidente da República a decisão do emprego das Forças Armadas, por iniciativa própria ou em atendimento a pedido manifestado por quaisquer dos poderes constitucionais, por intermédio dos Presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados.
§ 2o A atuação das Forças Armadas, na garantia da lei e da ordem, por iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais, ocorrerá de acordo com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da República, após esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, relacionados no art. 144. da Constituição Federal.
§ 3o Consideram-se esgotados os instrumentos relacionados no art. 144. da Constituição Federal quando, em determinado momento, forem eles formalmente reconhecidos pelo respectivo Chefe do Poder Executivo Federal ou Estadual como indisponíveis, inexistentes ou insuficientes ao desempenho regular de sua missão constitucional.
§ 4o Na hipótese de emprego nas condições previstas no § 3o deste artigo, após mensagem do Presidente da República, serão ativados os órgãos operacionais das Forças Armadas, que desenvolverão, de forma episódica, em área previamente estabelecida e por tempo limitado, as ações de caráter preventivo e repressivo necessárias para assegurar o resultado das operações na garantia da lei e da ordem.
(LEI COMPLEMENTAR Nº 97, DE 9 DE JUNHO DE 1999)
A utilização das Forças Armadas de maneira inadequada pode resultar em catástrofes sociais, políticas, econômicas e em diversos outros setores do país. Com base na proteção e garantia aos poderes constituintes, na ordem e patrimônio social e no Estado Democrático de Direito como um todo, crimes contra a segurança nacional são punidos severamente pela Lei nº 7.170, de Dezembro de 1983 e reforçados pelo Código Penal. A Lei prevê, além de crimes contra a segurança nacional, os crimes contra a ordem política e social, estabelece o processo e julgamento e outros dispositivos relacionados.
Art. 1º - Esta Lei prevê os crimes que lesam ou expõem a perigo de lesão:
I - a integridade territorial e a soberania nacional;
Il - o regime representativo e democrático, a Federação e o Estado de Direito;
Ill - a pessoa dos chefes dos Poderes da União.
(LEI Nº 7.170, DE 14 DE DEZEMBRO DE 1983)
7. A INTERVENÇÃO MILITAR
Em linhas gerais, pode-se afirmar que intervenção militar é o mecanismo usado através das forças militares de um país para manter ou restabelecer a ordem em situações de anormalidade constitucional, tendo em vista os princípios da excepcionalidade, formalidade, necessidade e temporariedade, sob o risco de configuração de arbítrio, golpe de estado ou ditadura. (LENZA, 2009, p. 646)
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu, para defesa do Estado e das instituições democráticas, dois seguimentos: o primeiro, que diz respeito a instrumentos ou medidas utilizadas de forma excepcional para que a ordem seja mantida ou restabelecida em momentos de crise, como a intervenção federal ou estadual, o estado de defesa e o estado de sítio; e o segundo, que compreende a defesa nacional por meio das Forças Armadas e da segurança pública. (LENZA, 2009, p. 645)
A intervenção federal ou estadual, bem como o estado de defesa e o estado de sítio, como componentes do sistema constitucional de crises, efetivados pelos serviços dos órgãos das Forças Armadas, possuem procedimentos próprios e um rol taxativo de hipóteses em que poderão ser decretadas. Será visto adiante, portanto, se existe tal possibilidade de ocorrerem em situação de crise política.
7.1. INTERVENÇÃO FEDERAL
A intervenção federal é uma medida de defesa e garantia do Estado federal; suas hipóteses são baseadas no risco atual ou iminente que é apresentado para a União.
A intervenção federal acontece quando a autonomia e independência dos Estados, atribuídas a eles pelo artigo 2º da Constituição, é suspensa pela União em situações diversas, todas descritas no artigo 34, seguido pelo artigo 35 que rege sobre a intervenção estadual, e finalmente pelo artigo 36, que meticulosamente explica o procedimento, esclarecendo quem pode solicitar e cada caso especifico.
Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:
I - manter a integridade nacional;
II - repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra;
III - pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;
IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação;
V - reorganizar as finanças da unidade da Federação que:
a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior;
b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei;
VI - prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial;
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;
b) direitos da pessoa humana;
c) autonomia municipal;
d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta;
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
Art. 36. A decretação da intervenção dependerá:
I - no caso do art. 34, IV, de solicitação do Poder Legislativo ou do Poder Executivo coacto ou impedido, ou de requisição do Supremo Tribunal Federal, se a coação for exercida contra o Poder Judiciário;
II - no caso de desobediência a ordem ou decisão judiciária, de requisição do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do Tribunal Superior Eleitoral;
III de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representação do Procurador-Geral da República, na hipótese do art. 34, VII, e no caso de recusa à execução de lei federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 1º O decreto de intervenção, que especificará a amplitude, o prazo e as condições de execução e que, se couber, nomeará o interventor, será submetido à apreciação do Congresso Nacional ou da Assembléia Legislativa do Estado, no prazo de vinte e quatro horas.
§ 2º Se não estiver funcionando o Congresso Nacional ou a Assembléia Legislativa, far-se-á convocação extraordinária, no mesmo prazo de vinte e quatro horas.
§ 3º Nos casos do art. 34, VI e VII, ou do art. 35, IV, dispensada a apreciação pelo Congresso Nacional ou pela Assembléia Legislativa, o decreto limitar-se-á a suspender a execução do ato impugnado, se essa medida bastar ao restabelecimento da normalidade.
§ 4º Cessados os motivos da intervenção, as autoridades afastadas de seus cargos a estes voltarão, salvo impedimento legal.
(CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988)
A decretação e execução são privativas do Presidente da República, pelo artigo 84, inciso X, da Constituição, por meio de um decreto presidencial de intervenção, que determina as especificações de prazo, amplitude e condições de execução, e semelhante ao estado de defesa ou sitio, é necessário a oitiva do Conselho da República e do Conselho de Defesa Nacional. A decretação acontece de forma espontânea (de ofício do Presidente) ou provocada.
7.2. INTERVENÇÃO ESTADUAL
A intervenção estadual é de competência privativa do Governador de Estado, que age por meio de um decreto de intervenção, igual em forma ao decreto presidencial de intervenção, determinado prazo, amplitude e as condições de execução. As hipóteses cabíveis de tal decreto são previstas no artigo 35 da Constituição.
Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando:
I - deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada;
II - não forem prestadas contas devidas, na forma da lei;
III - não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
IV - o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial.
(CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988)
7.3. ESTADO DE DEFESA
Na Constituição o estado de defesa, assim como o estado de sítio, é descrito no artigo 84, inciso IX, e tem seu procedimento descrito pelo artigo. É atribuída exclusivamente ao Presidente da República a possibilidade de decretar o estado de defesa (como também, o de sítio), e tem seu procedimento descrito pelo artigo 136 da Constituição. É necessário o parecer do Conselho da República (regido pela Lei nº 8.041, de 5 de Junho de 1990) e do Conselho de Defesa Nacional (regido pela Lei nº 8.138, de 11 de Abril de 1991), somente com isso é possível decretar o estado de defesa. Este tem local restrito e determinado, e o propósito de restabelecer a ordem pública.
Art. 136. O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, decretar estado de defesa para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza.
(CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988)
7.4. ESTADO DE SÍTIO
Na Constituição, o estado de sítio, como o estado de defesa, é descrito no artigo 84, inciso IX, que atribui ao Presidente da República a função de decretar a intervenção. Tem seu procedimento descrito pelo artigo 137, o Presidente comprova a ineficácia do estado de defesa, exigindo pareceres do Conselho da República e do Conselho de Defesa Nacional, seguido da solicitação de autorização do Congresso Nacional, por maioria absoluta de votos, para aplicação do estado de sítio.
Art. 137. O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, solicitar ao Congresso Nacional autorização para decretar o estado de sítio nos casos de:
I - comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa;
II - declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira.
Parágrafo único. O Presidente da República, ao solicitar autorização para decretar o estado de sítio ou sua prorrogação, relatará os motivos determinantes do pedido, devendo o Congresso Nacional decidir por maioria absoluta.
(CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988)
7.5. INTERVENÇÃO, GOLPE E DITADURA MILITAR: SEMELHANÇAS E DIFERENÇAS
Como já mencionado, a intervenção militar é prevista e permitida, e tem como objetivo o estabelecimento da ordem em situações de crise, sendo acionada por algum dos componentes do sistema constitucional de crises, e efetivadas pelas Forças Armadas do país, a mando do Presidente da República.
Por fazer parte do tema que compreende a defesa do Estado e das instituições democráticas, tal mecanismo, obviamente, não é sinônimo de ditadura militar. No entanto, se não observado o princípio da temporariedade (se não houver tempo de duração estipulado para término ou se perdurar por um significante período de tempo, sem completa necessidade), o estado de exceção pode vir a configurar ditadura, indo contra o Estado Democrático de Direito previsto na CF/88 (art. 1º, “caput”), bem como todos os aspectos que o cercam.
É necessário observar também o princípio da necessidade de instituição da intervenção, para não caracterizar arbitrariedade ou futuro golpe de estado, sendo esta uma apropriação do poder de forma ilegítima, podendo dar margem para a instauração de um governo antidemocrático. O golpe militar, especificamente, é a tomada do poder de forma ilegal por membros da força militar, com a instauração de um governo totalitário, sem soberania popular. Essa situação inclusive já fez parte do cenário político brasileiro, como durante o “Estado Novo” na Era Vargas e a ditadura militar de 1964. Vale recordar também que, por se revestir de ilegalidade, existem punições penais, previstas no próprio Código Penal e em leis separadas, como a Lei nº 7.170 de 1983, que define os crimes contra a segurança nacional, a ordem política e social.
De toda sorte, o que tange às semelhanças entre intervenção militar e golpe militar ou ditadura militar é tão somente a própria atuação militar, já que até no que diz respeito à supressão de direitos se difere – na intervenção, alguns direitos e garantias fundamentais podem ser restringidos, e no máximo suspensos, enquanto que na ditadura há a supressão dos mesmos.