Corrupção como entrave ao desenvolvimento

O debate proposto e o tema a ele imposto já encerram e anunciam as conclusões a que se pode chegar: a corrupção é fenômeno capaz de inviabilizar o desenvolvimento. A justificativa para a inserção no III Fórum Mundial Social parte da acertada consideração de que a qualidade moral das instituições é também fator significativo para o desenvolvimento social das nações.

A corrupção, porque tange à aplicação de recursos públicos e privados e também diz respeito ao modo pelo qual são estabelecidas as relações entre os que compõem a sociedade, reclama formas eficazes de combate e ampla discussão da sua gênese. Saber o que se pode entender por corrupção pública, quais as suas causas e efeitos, torna-se tarefa imprescindível para qualquer estudo. A compreensão, por isso, não é obtida a partir de exames superficiais ou pela suposta medição dos custos da corrupção conversíveis em dinheiro.

Em verdade, a condução do tema obriga considerar que tal fenômeno alimenta baixos índices sociais e econômicos, contribui decisivamente para injustas estratificações e é capaz de comprometer, dentre outros, o princípio republicano, a democracia e os valores essenciais aos homens, como a igualdade, a dignidade e a liberdade. No entanto, diga-se que a corrupção se mostra indissociável de qualquer Estado ou regime político e não constitui privilégio de tiranias ou democracias. Não é fato próprio de países do Terceiro Mundo ou em estágio de desenvolvimento menos avançado; a corrupção se apresenta em toda e qualquer sociedade organizada, que quanto mais bem organizada, mais hábil será no seu enfrentamento ou na sua repressão.

Para gizar os limites do presente debate, há que se considerar, também, que a discussão é patrocinada por entidades representativas do Estado ou do aparato estatal e que se dedicam à aplicação do Direito, a saber: entidades relacionadas ao Ministério Público e ao Judiciário; entidades que congregam Procuradores da República e Promotores de Justiça, além de Juízes Federais. Assim, ainda que seja tentador o debate crítico da situação vivida nas últimas décadas, a compreensão não pode ignorar que para essas instituições, em boa medida, foi cometida também a responsabilidade pelo concreto enfrentamento dos problemas decorrentes da corrupção.

O estudo não pode, dada a transcendência, ser realizado apenas a partir da ótica jurídica e carece ser efetuado sob outras vertentes, como a econômica e a política, mas reclama, aqui, a análise segundo a perspectiva de agentes que operam o Direito – procuradores, promotores, juízes, advogados. Em síntese, ainda que o propósito seja debater a corrupção como entrave ao desenvolvimento, os que lidam com o Direito devem, para encaminhar a discussão, necessariamente recorrer a dados sociais, políticos, históricos e econômicos, e tudo fazer sem perder de vista que o Estado e suas instituições são os responsáveis primários pelo combate do ilícito da corrupção pública.

O Direito, como sabemos, por ser ciência que maneja fatos sociais e que tem a pretensão de dirimir conflitos interpessoais, além de regular o papel que ao Estado cumpre desempenhar, não pode ignorar dados e conceitos advindos de outros ramos do saber, ou seja, o fenômeno jurídico é antes fenômeno social, político, econômico.

A formulação de estratégias de prevenção e de repressão à corrupção, a apresentação de sugestões para o aprimoramento do serviço público, pode ser efetuada por qualquer cidadão, e é usual que seja, mas para que se possa validamente contribuir para a efetiva repressão e verdadeiramente desencorajar a corrupção é preciso que se tenha visão global da crise que a corrupção provoca, onde verdadeiramente se aloja e quais são seus efeitos sabidamente nefastos.

Na perspectiva do Direito, a corrupção é ilícito retratador de conduta humana que desafia valores éticos os quais devem presidir o manejo da coisa pública. É ilícito pluriobjetivo, que permite a reprovação sob a ótica do Direito Penal (porque constitui crime), sob a ótica civil (porque obriga a reparação do dano ou prejuízo), sob o enfoque exclusivamente funcional (porque constitui antes falta funcional), além de admitir sanção de natureza outra, comportando a reprovação política (por violação de decoro e infidelidade do político).

O Brasil já mantém razoavelmente estruturado um sistema normativo capaz de reprimir a improbidade administrativa, os ilícitos do colarinho branco, a corrupção em todas as suas formas. Historicamente, no entanto, manteve o Estado brasileiro triste associação da corrupção como sinônimo de enriquecimento ilícito do agente público, e apenas a partir da Constituição Federal de 1988 ampliou-se o modo jurídico de compreender a prática do ilícito, sobretudo em razão da Lei nacional n. 8.429, de 1992, que concebeu outras duas modalidades de atos de improbidade. Pelo sistema atual, a improbidade pode ser resultante de enriquecimento ilícito, dano ao Erário ou violação de princípios da Administração.

A despeito disso, ou seja, de não ser recente a possibilidade de punição dos agentes e não ser possível a punição apenas em razão do enriquecimento ilícito, sempre houve no Brasil um abismo entre o que prevê a norma e o que concretiza a sua aplicação. ^[1] Há um distanciamento entre a realidade normativa e a social, não sendo da tradição político-brasileira a adoção de estratégias sérias de redução de tal abismo. Ao contrário, é da tradição o excesso de legislação, de regulamentação administrativa, de ingerência fiscalizatória e intervencionista, que muitas vezes funcionam como matizes para as duas realidades – a normativa e a social. No plano normativo, há excesso de legislação, na realidade ou no dia-a-dia, expedientes improvisados para viabilizar a vida em sociedade ou para fazer com que a máquina burocrática possa operar. O cidadão, tratado simplesmente por "administrado", não compreende o funcionamento da Administração, a ela é submetido e, não raro, é premido por circunstâncias que desafiam princípios éticos. A hiper-regulação estabelece dificuldades e no final permite a venda de facilidades, como anuncia o ditado popular. ^[2]

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Em boa medida, a sociedade brasileira reconhece as seríssimas atuações contrárias à corrupção, sendo mesmo inegável que o Brasil já experimentou algum avanço mercê da atuação de membros do Ministério Público e de devotados Magistrados. Mas também é verdade que, por vezes, alguns agentes dessas Instituições já deram lugar a indiretos incentivos ao círculo vicioso da corrupção. ^[3] A atuação positiva, ainda que majoritária, é derrotada duramente pela atuação isolada e comprometida de alguns, ou seja, mais produz nocivamente o que nada faz do que todos os que atuam com seriedade. É que os devotados, invariavelmente, são detentores de tarefas meramente executórias, situam-se em órgãos de execução e poucos ocupam pontos estratégicos ou definidores da política de atuação dessas instituições, ao passo que, não raro, dos agentes ocupantes de elevados cargos partem as iniciativas reprováveis e indesejadas.

Com isso quero dizer que, a despeito do compromisso de muitos agentes, o resultado não será positivo se a Instituição ou Poder não estiver, por seus dirigentes, igualmente comprometido com a mesma causa, e o reconhecimento de tal identidade não está nos discursos de ocasião, mas na formulação das políticas de atuação e mesmo no exercício de suas atribuições e competências. Prestam terrível desserviço às instituições encarregadas de combater a corrupção os que manejam o poder para nele se perpetuar, os que apostam na hereditariedade, os que empregam os seus, os que arregimentam grande número de apaniguados para funções de confiança e reduzem órgãos de execução, os que criam ambientes propícios para o tráfico de influência e para a troca de favores. O Ministério Público e o Poder Judiciário devem recusar, nas suas estruturas administrativas, políticas desse tipo, que beneficiam vergonhosamente uma dada geração, mas que comprometem décadas e gerações de homens e mulheres compromissados com o efetivo resultado de suas atuações. Afastar os aproveitadores, os que se anunciam combatentes da imoralidade e nada fazem, os que dizem ter feito, os que prometem aquilo que somente outros farão, os que se encastelam no Poder, os que, por terem o horizonte tímido de suas próprias vidas, fazem da função pública um palco de tragédias de muitas vidas.

Aquele que zela pelo regime democrático, pelo Estado de Direito, há de estabelecer, antes, ainda na premissa, a negativa à associação da corrupção com a democracia ou com o Estado Democrático de Direito. O Estado Democrático de Direito não é sinônimo de Estado permissivo da corrupção; antes, é o único regime hábil a viabilizar a sua repressão. Em verdade, o Estado de Direito, sem o elemento ético-político da democracia, não é capaz de indicar intransigência com a perdição pela corrupção, podendo albergar regras e princípios absolutamente dissonantes de valores morais. A democracia, como usualmente é dito, qualifica o Estado de Direito, torna-o vinculado a valores sociais representativos da igualdade entre os homens, do direito de participação política, do incremento do controle das políticas sociais. Por isso, o Estado brasileiro, que é assumidamente organizado segundo o modelo da democracia, precisa afugentar nichos ou espaços de irresponsabilidade política, afastando normas e pessoas que colocam em risco a estabilidade do próprio regime, do Estado e de seu povo.

A lembrança é útil porque, não raro, a redemocratização induz a um sentimento de aumento dos níveis de corrupção. A liberdade da imprensa, o asseguramento do acesso a informações administrativas, a transparência, podem incutir a idéia – falsa – de que os índices sofreram brutal aumento e, com isso, torna-se fácil defender irresponsavelmente o retorno às políticas da truculência e da supressão da democracia.

Existe inegável preocupação mundial com o controle dos níveis de corrupção; há uma onda moralizante e repressora da corrupção, que deixou de ser apenas um problema local ou regional e ganhou, com as mudanças operadas no mundo e nas relações internacionais, espectro ou abrangência maior.

Há algumas décadas, e sobretudo por conta da tal globalização, a corrupção é tema que preocupa todas as nações, e não há Estado que não reconheça a sua própria incapacidade em combatê-la internamente, ou sem a ajuda ou a cooperação de outras nações.

Os EUA, cujos ideais nem sempre são partilhados com Estados estrangeiros e que têm, historicamente, a falsa percepção de que podem ou poderão sempre atinar apenas aos assuntos que tocam diretamente ao seu povo, historicamente somente se mostravam preocupados com a corrupção interna, para definir condutas de seus agentes que cometiam a corrupção ou para os particulares que patrocinavam o suborno percebido. Passaram, no entanto, a patrocinar, em conjunto com outros grandes Estados, iniciativas de Instituições internacionais, como o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), ainda na década de 1970, para incrementar o combate à corrupção pública. A indicar a mudança radical de postura, pode-se ilustrar com um dado interessante e que denuncia que, até recentemente a preocupação era centrada nas questões internas. Nos EUA, a dedução fiscal pelo suborno foi extinta ainda em 1958 – certamente para favorecimento do Fisco –, mas a tipificação do suborno a agentes estrangeiros somente passou a constituir crime em 1977. Por isso, apenas no final do século tiveram repercussão mundial as idéias globalizantes do combate à corrupção.

Os motivos da preocupação das grandes potências econômicas e bélicas podem não ter sido apenas o favorecimento do desenvolvimento, da receita ou a justa alocação de recursos, mas contribuíram decisivamente para que a ordem mundial, ao menos nesse início do novo século, sinalizasse para a necessidade de fortalecimento do combate à corrupção em todas as suas formas.

O fortalecimento de organizações criminosas com ramificações em vários países e as desigualdades cada dia mais cruentas fizeram com que vários Estados deixassem de ser centrados neles mesmos, com egoística compreensão de que a corrupção praticada em Estado estrangeiro era um mal necessário ao desenvolvimento de seus interesses econômicos. A corrupção não é um problema interno, mas questão da agenda de todas as nações e exige enfrentamento em escala mundial.

Diga-se, é bem verdade, que a preocupação dos EUA e de outras nações coincidiu com o final da Guerra Fria, com a desnecessidade de patrocinar governos corruptos e com o propósito de evitar que esses governos se aproximassem da extinta URSS, da Alemanha Oriental, da China ou de Cuba, ou seja, em nome de um suposto compromisso democrático, países desenvolvidos financiaram e incrementam a corrupção em Estados subdesenvolvidos, marcados por ditaduras e tiranias.

Não se trata de discutir – porque seria estéril – quais os responsáveis efetivos pelo incremento mundial da corrupção, mas isso não significa que não se possa atribuir o fomento para a corrupção em países em desenvolvimento a uma política irresponsável de países desenvolvidos que patrocinaram regimes autoritários, especialmente como forma de expandir o domínio econômico em sociedades menos organizadas. A atuação irresponsável dos países do Primeiro Mundo atendia interesses políticos e econômicos, significando a perpetuação de esquemas políticos liberais e o atendimento de interesses de investidores pouco comprometidos com as questões éticas. Com os investimentos externos, vendia-se facilidade e estruturava-se a corrupção, num manejo de ações políticas: muito dinheiro e nenhuma moral pública.

O crescimento do combate internacional coincidiu, por isso, com o fim da Guerra Fria, com o desinteresse no patrocínio ou manutenção de regimes autoritários ou hipocritamente democráticos. Mas, como dito, as iniciativas eram primordialmente para atender à demanda interna, e somente depois passaram a incluir ações contra a corrupção internacional.

A preocupação mundial, no entanto, não é suficiente, já que há paraísos fiscais que patrocinam estratégicos esquemas de lavagem de dinheiro e somente a união de esforços pode reprimir iniciativas de tal ordem. Veja-se que, em 1995, o governo das ilhas Seychelles promulgou uma lei – chamada de Lei do Desenvolvimento Econômico – a qual oferece imunidade penal de quaisquer crimes aos estrangeiros que realizarem investimentos superiores a 10 milhões de dólares. A Lei, diga-se, somente admite alteração por plebiscito ou emenda constitucional. Todos os países protestaram, sobretudo os europeus, e anunciou-se que todos os investimentos e recursos enviados para as ilhas seriam investigados.

Esse movimento, ainda que havido em país de nenhuma repercussão mundial e que entre nós só ganhou notoriedade quando um certo Presidente da República, após ser eleito e ainda não empossado, resolveu visitá-lo em núpcias, é bastante para o reconhecimento de que não há combate isolado e que, por mais que se afirme a soberania, não há tentativa séria que possa desprezar a ajuda internacional. Como resultado da reação contrária de países, notadamente os EUA, a França e a Inglaterra e de diversos organismos internacionais, como a OCDE, a Comunidade Britânica e a Comunidade Européia, além de importantes veículos de comunicação ^[4], aquele Estado sofreu diminuição em seus índices de desenvolvimento – a lei produziu efeitos contrários e desencorajou os investidores.

Diga-se, no entanto, que a repercussão é medida pelo peso político que o Estado mantém na ordem externa e que os resultados desencorajadores de iniciativas daquele tipo apenas são obtidos se há efetiva atuação concertada de organismos internacionais. O ilícito transnacional reclama atuação da mesma ordem, da mesma natureza.

Os efeitos deletérios da corrupção, no entanto, são produzidos internamente; ela distorce os processos de decisão, desvia os custos e os benefícios das decisões políticas.

Quando se fala nos efeitos da corrupção, basta que se use a imaginação, e eles serão devastadores. Sem ter a pretensão de esgotar o rol, podem ser indicados: primeiro, a corrupção leva ao desperdício e à ineficiência por conta do desvio na alocação de recursos disponíveis, provocando distorções discriminatórias dos serviços públicos e comprometendo a qualidade de vida do povo – é razoável supor que o empresário corrupto vença determinada licitação de concessão de serviços sem que seja o mais eficiente, além de elevar a tarifa porque nela há embutida a comissão paga aos que permitiram a contratação.

Impõe o desperdício porque, não raro, a partir da vantagem paga, o administrador enseja o ambiente necessário para a contratação, engendrando fórmula capaz de justificá-la. Nesse ambiente, o corrupto cumpre o seu papel, o de estabelecer a necessidade a ser satisfeita pela contratação desejada pelo corruptor.

É tradicional compreender nessa hipótese a presença de agentes públicos e de empresários interessados em contratação necessária a atender aos interesses da população. Nem sempre isso ocorre. Não raro, empresários empregarem modos indiretos de criação de suposta necessidade e, a partir da corrupção indireta, imporem ao setor público a contratação. Campanhas que divulgam novos equipamentos ou novas fórmulas induzem o consumidor a desejá-las e, se apresentadas como imprescindíveis, podem compelir o Estado a contratar a aquisição da novidade. Trata-se de desfocar a realidade, engendrar necessidades, contratando o que não é imperioso ou mesmo o que é desnecessário. A iniciativa privada em acerto criminoso com agentes públicos programa obras, prestação de serviços, induzindo assim um cronograma de contratações a ser cumprido a partir do pagamento de vantagens diretas ou mesmo indiretas (contratações de pessoas próximas, financiamento de campanhas políticas etc.). A providência primeira sempre será a de criar o ambiente que justifique a contratação, a suposta necessidade da contratação.

É possível que existam exploradores de riquezas capazes de ambientar sentimentos nobres e não apenas os ditados pelo padrão monetário e que não querem, e nem merecem, estar associados a Estados que funcionam a partir da corrupção, do crime organizado e da lavagem de dinheiro. Há inúmeros países que nos fazem lembrar ilícitos, com imagem pública de corrupção institucionalizada, de permissividade ou de paraíso fiscal. Não há investidor honesto que freqüente estabelecimentos de investimentos. Insisto, não há investidor honesto que almeje ser associado à ilicitude da origem de sua riqueza. Por isso, ante a reprovação mundial e o risco de perdimento da credibilidade, agentes externos honestos devem deixar o mercado que abriga formas ilícitas de enriquecimento, porque conspira contra a própria imagem, a credibilidade de seus produtos ou empresas.

A corrupção necessita, ainda, para se efetivar, da lavagem do dinheiro, da remessa ilegal para o exterior, o que compromete a poupança interna e, também por isso, exacerba a miséria do povo.

Por tudo, a corrupção eleva sobremaneira os custos das contratações públicas, alimenta o nepotismo, debilita o serviço público e, por todos esses efeitos, compromete a democracia, a legitimidade do poder, a eficiência e a eficácia da máquina administrativa, como agora passaremos a debater.