Processo, segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro existe “sempre como instrumento indispensável para o exercício de função administrativa” [1]. Tudo que a Administração Pública realiza para instruir, preparar e fundamentar o ato final objetivado por ela, fica documentado em um processo que, dependendo do caso, poderá conter laudos, pareceres, informações etc.
Ainda sobre o conceito de processo, Odete Medauar relata que, no Direito Administrativo, ele:
“implica além do vínculo entre atos, vínculos jurídicos entre os sujeitos, englobando direitos, deveres, poderes, faculdades, na relação processual. (...) caracteriza-se pela atuação dos interessados, em contraditório, seja ante a própria Administração, seja ante outro sujeito (administrado em geral, licitante, contribuinte, por exemplo), todos, neste caso, confrontando seus direitos ante a Administração”.[2]
O processo administrativo inicialmente era visto como simples meio de observância da legalidade dos atos administrativos e respeito aos direitos individuais. Hoje podemos dizer que o processo administrativo está mais adequado às funções do Estado e da Administração, principalmente sobre as relações entre o Estado e a sociedade.
A finalidade do processo é cumulativa (MEDAUAR; 2011), ou seja, é necessário para o bom desempenho desse conjunto de atos, oito pontos funcionais, que precisam ser cumpridos obrigatoriamente e que serão elencados abaixo:
1º Garantia - todo processo administrativo tem sua função garantista, pois tutela direitos que o ato administrativo pode afetar.
2º Melhor conteúdo das decisões – busca pelo amplitude dos pressupostos administrativos objetivos da decisão administrativa, porque os interessados são ouvidos, oferecem provas e informações, que contribuem para a da situação fática ou do objeto tratado no processo administrativo.
3º Legitimação do poder – referência à legitimidade do administrador. Na solução do processo administrativo, a solução foi correta e aceitável? O poder foi exercido de acordo com as finalidades para as quais foi atribuído?
4º Correto desempenho da função – análise suficiente por parte do administrador com o conhecimento adequado das provas, argumentos, dados técnicos sobre a questão em debate.
5º Justiça na Administração – porque o processo administrativo deve se direcionar à realização da justiça não só pelo contraditório e pela ampla defesa, mas também por balancear os vários interesses envolvidos em uma situação.
6º Aproximação entre Administração e cidadãos – é a democracia na atuação Administrativa.
7º Sistematização de atuações administrativas – meio de simplificação de práticas perante a Administração.
8º Facilitar o controle da Administração – por meio do conhecimento do modo de atuação administrativa, decorrente do esquema processual, facilitando o controle por parte da sociedade, do Poder Judiciário e de todos os outros entes que detém a função de fiscalizar os atos da Administração.
1.2. Princípios do Processo Administrativo
Alguns princípios são comuns tanto ao processo administrativo quanto ao judicial que compõem objeto de estudo da teoria geral do processo, tais como os princípios da publicidade, da ampla defesa, do contraditório, do impulso oficial e o da obediência à forma e aos procedimentos estabelecidos em lei. Além desses, existem outros princípios que são próprios do direito administrativo, como o da oficialidade, o da gratuidade e o da atipicidade.
O princípio da publicidade está previsto expressamente no artigo 37 da Constituição Federal do Brasil, que determina a sua aplicação no processo administrativo. Esse princípio pode ser definido como o direito de qualquer pessoa a ter acesso ao processo administrativo, desde que tenha algum interesse atingido por ato constante no processo ou que atue no interesse coletivo ou geral, utilizando para isso o direito à informação assegurada pelo artigo 5°, inciso XXXIII, da Constituição (DI PIETRO; 2011).
O Direito de acesso só pode ser restringido por razões de segurança da sociedade, em caso de defesa de intimidade ou quando o interesse social o exigir.
A Lei n° 9784/99, que regula o processo administrativo, no artigo 3°, inciso II, inclui direitos dos administrados como ”ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha condição de interessado, ter vista nos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas”.
O princípio da oficialidade assegura a possibilidade de instauração do processo por iniciativa da Administração, independentemente de provocação do administrado, e proporciona ao processo todas as medidas para a adequada instrução.
O princípio da obediência à forma e aos procedimentos também pode ser denominado como princípio do informalismo porque apesar da exigência dele ser escrito e conter documentos para a sua instrução, tudo o que ocorrer no seu desenvolvimento será informal no sentido de que não está sujeito ao rigor formal, ou seja, deve-se aplicar o princípio da razoabilidade em relação às formas.
O formalismo deve existir somente nos casos em que o interesse público e os direitos dos particulares devam ser protegidos. É o que está expresso no artigo 2°, incisos VIII e IX, da Lei n° 9.784/99.
O princípio da gratuidade está expresso no artigo 2°, parágrafo único, inciso XI, da Lei n° 9.784, que proíbe a cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei, a menos que haja leis específicas exigindo cobrança em determinados atos.
Por fim, o princípio da ampla defesa é aplicável a qualquer tipo de processo que envolva situações de litígio. Decorre do artigo 5°, LV, da Constituição e está expresso no artigo 2°, parágrafo único, inciso X, da Lei n° 9.784/99, que impõe que, nos processos administrativos, sejam assegurados os "direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio ". E o princípio do contraditório é inerente ao direito de defesa. Decorre desse princípio a exigência de notificação dos atos processuais à parte interessada, possibilidade de exame das constantes do processo, direito de assistir à inquirição de testemunhas, direito de apresentar defesa escrita entre outros direitos.
A necessidade de relatar esses princípios básicos do Direito Administrativo está no fato de que eles também orientam os processos administrativo na Previdência Social, e, conforme será disposto abaixo, estão sob a égide da Lei 9.784/99.
2. O PROCESSO NA PREVIDÊNCIA SOCIAL
No Direito Previdenciário, as questões relativas ao processo administrativo, estão fundamentadas no artigo 5º, inciso XXXIV, LIV e LV, que dispõem:
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder
LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
Também podemos encontrar tal matéria em outras leis específicas ou decretos regulamentares esparsos, porque não existe no ordenamento jurídico um único normativo que disciplina o processo administrativo na previdência social.
Além da Constituição Federal, conforme os incisos mencionados acima, nós podemos extrair o regramento desse assunto básico em dispositivos encontrados na Lei nº 8.212/91 (dispõe sobre a organização da Seguridade Social, institui Plano de Custeio, entre outras providências), Lei nº 8.213/91 (regulamenta os Planos de Benefícios da Previdência Social), Decreto nº 3.048/99 (que regulamenta a Previdência Social), em atos normativos produzidos pelo Instituto Nacional da Seguridade Social e pelo Ministério da Previdência Social, mas principalmente na Lei nº 9.784/99 que regula o Processo Administrativo no âmbito da Administração Pública Federal que, com o seu advento, trouxe uma maior habitualidade na utilização da palavra processo para representar a relação jurídica existente entre o administrador e o administrado.
A Previdência Social é uma espécie do gênero: Seguridade Social, disciplinada no Título VIII, Capítulo II, da Constituição Federal.
Segundo Sergio Pinto Martins, a Previdência Social consiste em:
“uma forma de assegurar ao trabalhador, com base no princípio da solidariedade, benefícios ou serviços quando seja atingido por uma contingência social. Entende-se, assim, que o sistema é baseado na solidariedade humana em que a população ativa deve sustentar a inativa, os aposentados.” [3]
A regra do procedimento administrativo previdenciário, que depende de uma sucessão de atos, é que a Administração Pública seja provocada pelo interessado, salvo algumas exceções, como no caso da aposentadoria compulsória e no do auxílio doença (HORVATH JÚNIOR; 2006).
Notas
[1] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2011, p. 623.
[2] MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011, p. 174.
[3] MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social: São Paulo: Atlas, 2006, p. 277.