INTRODUÇÃO
O presente artigo visa analisar as competências estabelecidas no ordenamento jurídico brasileiro sobre a Educação Ambiental considerando que a definição das competências é essencial à identificação de quais os entes federativos são encarregados da legislação, execução e fiscalização das diferentes atividades. Para tanto, aborda o tema das competências administrativas e competências legislativas, além de tangenciar as recentes competências estabelecidas pela Lei Complementar 140/2011, sempre com base na análise da jurisprudência dos tribunais superiores que vem reconhecendo o direito de todos à integridade do meio ambiente, bem como, a competência de todos os entes políticos que compõem a estrutura institucional da Federação em nosso País, nesse aspecto com particular destaque para os Municípios, tendo em vista o previsto na própria Constituição da República (art. 30, incisos I, II e VII, c/c o art. 23, incisos II e VI) e o Princípio da Predominância do Interesse estabelecido na distribuição de competência pela Constituição Federal de 1988. Ressaltando-se que o Município de Duque de Caxias no Estado do Rio de Janeiro através da Lei nº 2515 de 10/05/2013 Instituiu, a Política Municipal de Educação Ambiental.
Competência administrativa e Educação Ambiental:
A Carta Magna determina ao poder público a incumbência de gerar uma série de mecanismos que assegurem a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado previsto no texto constitucional no inciso VI do parágrafo primeiro do artigo 225: “promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente”, que a eleva ao nível de principio constitucional como corolário do princípio da participação surgindo assim o PRINCÍPIO DA EDUCAÇÃO AMBIENTAL que deve ser observado e implementados por todos os setores da sociedade.
Em artigo publicado no site jus navigandi, Ronaldo Gomes [1] afirma que "Certo é que o mandamento constitucional de implantação da Educação Ambiental, visto que essa foi alçada a Príncipio da Educação Ambiental, bem como a aprovação da Lei nº 9.795, de 27.4.1999 e do seu regulamento, o Decreto nº 4.281, de 25.6.20025, estabelecendo a Política Nacional de Educação Ambiental (PNEA), trouxe grande esperança, especialmente para os educadores, ambientalistas e professores, embora há muito já se fazia educação ambiental, independente de haver ou não um marco legal."
As competências administrativas, também chamadas de materiais ou não legislativas, como aquelas que especificam o campo de atuação político-administrativa do ente federado. Em geral estão relacionadas com a atuação efetiva, para executar tarefas, para a realização de atividades concernentes às matérias nelas consignadas.
Para Diogo de Figueiredo (2) a constituição inovou: “A afirmação dessas modalidades de cooperação, ao que se acresce o reforço da competência constitucional dos Estados e dos Municípios, mais a distinção doutrinária sedimentada, entre leis federais nacionais e leis federais de aplicação restrita à União, e, ainda, do conceito em construção de normas gerais, como se apresenta na Constituição de 1988 (art. 24, § 1o ), caracterizam, em conjunto, o que se convencionou denominar neofederalismo brasileiro: um federalismo de cooperação distribuído em três graus”.
Segundo Paulo Vicente (3): “Parte-se da premissa de que há assuntos que, por sua natureza, devem, essencialmente, ser tratados de maneira uniforme em todo o País e outros em que, no mais das vezes, é possível ou mesmo desejável a diversidade de regulação e atuação do Poder Público, ou em âmbito regional, ou em âmbito local”.
O art. 23 da Constituição Federal trata da competência não legislativa comum aos quatro entes federativos, quais sejam a União, Estados, Distrito Federal e Municípios:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 85, de 2015)
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;
X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;
XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
Na competência administrativa comum, a própria Constituição estabeleceu um parâmetro no parágrafo único do artigo acima, preconizando que “lei complementar vai estabelecer regras de cooperação”. Assim, quando tratamos de proteção do meio ambiente, por exemplo, devemos observar essa regra. A Constituição Federal, no caput do referido artigo, fixa a competência comum, que consiste em uma atuação conjunta e em igualdade dos entes federados, no sentido de proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas e, especificamente, em preservar as florestas, a fauna e a flora.
A competência administrativa privativa dos municípios está enumerada no art. 30, III a IX.
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
Destaca-se nesse ponto o inciso VI ao definir que compete aos municípios como ”manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental”.
Não obstante, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação definiu que incumbe aos municípios oferecer prioritariamente o ensino fundamental, limitando-se a atuar em outros níveis somente quando atender plenamente as necessidades de sua área de competência.
Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de:
(...)
V - oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino.
VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal. (Incluído pela Lei nº 10.709, de 31.7.2003)
Parágrafo único. Os Municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica.
Além disso, a Lei que instituiu o Plano Nacional de Educação Ambiental considerou em seu art. 10 que: “A educação ambiental será desenvolvida como uma prática educativa integrada, contínua e permanente em todos os níveis e modalidades do ensino formal”.
Logo, considerando a repartição de competências desenhada pela Constituição Federal, nas diretrizes apontadas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação e na orientação da Lei da Educação Ambiental, está patente a competência administrativa dos municípios para atuar na seara da Educação Ambiental.
Em uma análise mais específica sobre a questão da proteção ao meio ambiente toda regra de cooperação para fiscalização de atividade potencialmente poluidora tem que ser criada por lei complementar. A vontade do constituinte foi regulamentada nos moldes do artigo 9.º, da LC 140/2011 que relaciona as competências de interesse local (municipal).
A citada lei complementar inicia definindo a atuação estatal supletiva, como; 1) uma ação do ente da Federação que se substitui ao ente federativo originariamente detentor das atribuições, nas hipóteses definidas na Lei Complementar; 2) como atuação subsidiária, como ação do ente da Federação que visa a auxiliar no desempenho das atribuições decorrentes das competências comuns, quando solicitado pelo ente federativo originariamente detentor das atribuições definidas nesta Lei Complementar.
Não obstante, consoante pontifica o artigo 7.º, VIII, da LC 140/2011, compete à União organizar e manter, com a colaboração dos órgãos e entidades da administração pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente – SINIMA.
Com efeito, de acordo com a Lei Complementar nº 140/2011, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão desenvolver ações de cooperação de modo a atingir os objetivos previstos no art. 3o da citada lei, bem como garantir o desenvolvimento sustentável, harmonizando e integrando todas as políticas governamentais.
Aos Municípios coube, pela nova lei, a competência sobre atividades ou empreendimentos que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, por se tratar de um conceito indeterminado, dando margem a interpretações casuísticas (discricionárias), a lei prevê que a atuação municipal deverá ser definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, que considerarão os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade.
Competência legislativa e Educação Ambiental
As competências legislativas são aquelas que estabelecem o poder para legislar, para estabelecer normas sobre as respectivas matérias. Estão estritamente ligadas à edição das normas que regularão determinada atuação.
Há na doutrina uma polêmico em diferenciar quando se trata de interesse nacional, regional ou local, a fim de definir a competência dos entes que compõem a federação, em casos em que a competência seja concorrente, por exemplo.
Certo é que os municípios têm competência legislativa e administrativa para promover a defesa do meio ambiente e zelar pela saúde dos cidadãos, nos termos do art. 23, II, VI e VII, da CF/88, podendo, nestes temas, regular a matéria ou suplementar a legislação federal, em face do peculiar interesse.
No que diz respeito à educação, a Constituição é clara ao atribuir à União, no artigo 22, XXIV, competência privativa para legislar sobre “diretrizes e bases da educação”. Mesmo sendo possível a delegação a outro ente federativo, infere-se que a União, para melhor atender aos interesses gerais, detém o poder de regular a educação dispondo sobre seu método e organização.
No artigo 24, IX, a Constituição afirma competir a União e Estados Membros legislar concorrentemente sobre “educação, cultura, ensino e desporto”.
Ademais, a Carta Magna define que os Municípios são competentes para “manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental” (CF, artigo 30, VI), logo, o município, com base nessa competência, pode legislar sobre educação, ingerindo-se nas competências de outros entes federados.
A União, ao editar a Lei no 9.795/1999 realizou o comando constitucional que lhe compete ditar as diretrizes gerais sobre a educação, especificamente, Educação Ambiental, cabendo aos municípios a suplementação do tema.
A competência legislativa dos municípios pode ser competência exclusiva para legislar sobre assuntos de interesse local (CF, art. 30, I) ou competência suplementar, para suplementar a legislação federal ou estadual, no que couber (CF, art. 30, II).
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
(...)
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação da EC 53/2006)
O Supremo Tribunal Federal, em julgamento com repercussão geral, entendeu que:
“O Município é competente para legislar sobre meio ambiente com União e Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja e harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI c/c 30, I e II da CRFB).” (RE 586.224, rel. min. Luiz Fux, julgamento em 5-3-2015, Plenário, DJE de 8-5-2015, com repercussão geral.)
O município pode legislar concorrentemente em matéria de meio ambiente e educação?
Pela regra constitucional é vedado ao município legislar de maneira concorrente sobre esses temas. Mas, o município pode legislar na forma do art. 30, I e II, da CRFB, de forma suplementar à legislação federal e estadual, no que couber, bem como, sendo o assunto de interesse local. Assim já entendeu o Supremo Tribunal Federal:
Lei editada por Estado-membro, que disponha sobre número máximo de alunos em sala de aula na educação infantil, fundamental e média, não usurpa a competência da União para legislar sobre normas gerais de educação (CF, art. 24, IX, e § 3º). Com base nessa orientação, o Plenário julgou improcedente pedido formulado em ação direta de inconstitucionalidade ajuizada em face das alíneas a, b e c do inciso VII do art. 82 da LC 170/1998 do Estado de Santa Catarina. A Corte destacou a necessidade de rever sua postura “prima facie” em casos de litígios constitucionais em matéria de competência legislativa, de forma a prestigiar as iniciativas regionais e locais, a menos que ofendam norma expressa e inequívoca da Constituição. Pontuou que essa diretriz se ajustaria à noção de federalismo como sistema que visaria a promover o pluralismo nas formas de organização política. Asseverou que, em matéria de educação, a competência da União e dos Estados-membros seria concorrente. Aduziu que, com relação às normas gerais, os Estados-membros e o Distrito Federal possuiriam competência suplementar (CF, art. 24, § 2º) e a eles caberia suprir lacunas. Frisou a necessidade de não se ampliar a compreensão das denominadas normas gerais, sob pena de se afastar a autoridade normativa dos entes regionais e locais para tratar do tema. Enfatizou que o limite máximo de alunos em sala de aula seria questão específica relativa à educação e ao ensino e, sem dúvida, matéria de interesse de todos os entes da federação, por envolver circunstâncias peculiares de cada região. Ademais, a sistemática normativa estadual também seria compatível com a disciplina federal sobre o assunto, hoje fixada pela Lei 9.394/1996, que estabelece “as diretrizes e bases da educação nacional”. Em seu art. 25, a lei federal deixaria nítido espaço para atuação estadual e distrital na determinação da proporção professor e aluno dos sistemas de ensino. Possibilitaria, assim, que o sistema estadual detalhasse de que maneira a proporção entre alunos e professores se verificaria no âmbito local. Sob o prisma formal, portanto, a Lei 9.394/1996 habilitaria a edição de comandos estaduais como os previstos nas alíneas a, b, e c do inciso VII do art. 82 da LC 170/1998 do Estado de Santa Catarina. Sob o ângulo material, a lei catarinense ainda apresentaria evidente diretriz de prudência ao criar uma proporção aluno-professor que se elevaria à medida que aumentasse a idade dos alunos. ADI 4060/SC, rel. Min. Luiz Fux, 25.2.2015. (ADI-4060)
Considerando a repartição constitucional de competências em matéria ambiental, na eventualidade de surgir conflito entre as pessoas políticas no desempenho de atribuições que lhes sejam comuns, no exercício da competência material a que aludem os incisos VI e VII do art. 23 da Constituição, tal situação resolver-se-á mediante aplicação do critério da preponderância do interesse e, quando tal for possível, pela utilização do critério da cooperação entre as entidades integrantes da Federação, tal como observa, Fiorillo 2006:
“Por vezes, o fato de a competência ser comum a todos os entes federados poderá tornar difícil a tarefa de discernir qual a norma administrativa mais adequada a uma determinada situação. Os critérios que deverão ser verificados para tal análise são: a) o critério da preponderância do interesse; e b) o critério da colaboração (cooperação) entre os entes da Federação, conforme determina o já transcrito parágrafo único do art. 23. Desse modo, deve-se buscar, como regra, privilegiar a norma que atenda de forma mais efetiva ao interesse comum.” (grifei) CELSO ANTONIO PACHECO FIORILLO (“Curso de Direito Ambiental Brasileiro”, p. 79, item n. 4.2, 7ª ed., 2006, Saraiva)
CONCLUSÃO
Logo, torna-se claro que o emaranhado de repartição de competências no federalismo brasileiro contribui para uma sobreposição de legislações que em nada contribuem para o ordenamento jurídico, ao contrário, suscitam uma gama de conflitos discutidos largamente nos tribunais pátrios que vem entendendo, conforme demonstrado reconhecendo o direito de todos à integridade do meio ambiente, bem como, a competência de todos os entes políticos que compõem a estrutura institucional da Federação em nosso País, nesse aspecto com particular destaque para os Municípios.
A competência é uma questão que sempre foi divergente no meio jurídico, sobretudo, no que diz respeito à competência em matéria ambiental. Contudo, tendo o Município recebido da Carta Magna competência para legislar acerca de temas que guardam relevância para a coletividade local, conforme disposto no art. 30 ocorreu um alargamento do alcance legislativo do referido ente político. Igualmente, as disposições municipais impostas legalmente precisam ser respeitadas pela Administração estadual e federal, uma vez que estas não são dotadas de absoluto poder, estando limitadas às suas competências constitucionais. Por esta razão, assunto de interesse local não deve, a rigor, sofrer interferência da União ou dos Estados.
REFERÊNCIAS
ALEXANDRINO, Marcelo & PAULO, Vicente, 1968- Resumo de direito constitucional descompücado / Vicente Pauío, Marcelo Alexandrino. - 3. ed. - Rio de Janeiro : Forense ; São Paulo : MÉTODO, 2010.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 8ª Edição. Rio de Janeiro : Lumen Juris, 2005, p. 214.
BRASIL. Constituição Federal. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm > Acesso em: 05/2016.
BRASIL. Lei n. 9.795. Disponível em: < Lei Federal, 9.795, de 27 de abril de 1999 > Acesso em: 05/ 2016.
FIORILLO, CELSO ANTONIO PACHECO. Curso de Direito Ambiental Brasileiro, p. 79, item n. 4.2, 7ª ed., 2006, Saraiva).
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo, 11a . ed., Rio de Janeiro: Editora Forense, 1999, p. 29/30.
SILVA, José Afonso - (Direito Ambiental Constitucional, p. 69/70, item n. 7, 4ª ed./2ª tir., 2003, Malheiros).
SILVA, Ronaldo Gomes. Política Nacional da Educação Ambiental: modalidade formal ou não-formal? – jus navigandi,https://jus.com.br/imprimir/48484/politica-nacional-da-educacao-ambiental-modalidade-formal-ou-nao-formal acessado em 16/05/2016.
NOTAS
[1] SILVA, Ronaldo Gomes. Política Nacional da Educação Ambiental: modalidade formal ou não-formal? – jus navigandi,https://jus.com.br/imprimir/48484/politica-nacional-da-educacao-ambiental-modalidade-formal-ou-nao-formal acessado em 16/05/2016.
[2]MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo, 11a . ed., Rio de Janeiro: Editora Forense, 1999, p. 29/30.
[3] ALEXANDRINO, Marcelo & PAULO, Vicente, 1968- Resumo de direito constitucional descompücado / Vicente Pauío, Marcelo Alexandrino. - 3. ed. - Rio de Janeiro : Forense ; São Paulo : MÉTODO, 2010.