INTRODUÇÃO
O breve ensaio que se apresenta tem por finalidade analisar se a Lei nº 4.253/1985 e o Decreto nº 5.893/1988, ambos de Município de Belo Horizonte (MG), padecem ou não de vício de inconstitucionalidade pelo fato de permitirem a aplicação de sanções àqueles que, violando suas disposições, causarem poluição atmosférica tal que extrapole os limites impostos pelas mesmas normas.
Na parte inicial deste nosso breve artigo, faremos uma exposição sobre o estágio atual de julgamento do Recurso Extraordinário nº 194704, em trâmite no Supremo Tribunal federal (STF) o qual tem como principal objetivo impugnar tais normas, imputando-lhes inconstitucionalidades sobre os mais variados argumentos, em especial, violação ao artigo 22 da Constituição Federal de 1988.
Na sequência, abordaremos a questão da importância de haver um empenho maior entre os entes federativos, com vistas a realizar a defesa ambiental de forma mais ampla e satisfatória, em atenção à lógica do federalismo cooperativo em matéria ambiental, estampado de forma clara no parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal de 1988.
Por fim, apontaremos as conclusões a que chegamos, logo após enfrentarmos a questão de competências legislativas da União e dos Municípios em assuntos como peculiar interesse local, suplementação de matérias legislativas e legislação sobre trânsito e transportes.
1. A MATÉRIA DISCUTIDA NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 194704 E SEU ATUAL ESTÁGIO DE TRAMITAÇÃO.
O Recurso Extraordinário (RE) 194704 tramita no Supremo Tribunal Federal (STF) e discute a constitucionalidade de normas do município de Belo Horizonte (MG) que estipularam a aplicação de multas para os proprietários de veículos automotores que emitem fumaça acima de padrões considerados aceitáveis (STF, 2016).
O recurso foi interposto pela empresa São Bernardo Ônibus Ltda. e outras permissionárias prestadoras de serviços de transporte coletivo de passageiros de Belo Horizonte contra acórdão do Tribunal de Justiça daquele estado que considerou constitucionais a Lei nº 4.253/1985 e o Decreto nº 5893/1988, que estipularam as multas. A lei questionada dispõe sobre a política de proteção, do controle e da conservação do meio-ambiente e de melhoria da qualidade de vida no município de Belo Horizonte, determinando a aplicação de penas de advertência, multa e suspensão de atividades dos infratores (STF, 2016).
O caso começou a ser julgado em maio de 2004, quando o relator, ministro Carlos Velloso (aposentado), votou no sentido de negar provimento ao recurso, sendo acompanhado, na ocasião, pelo ministro Ayres Britto (aposentado). Ambos entenderam que se é competência comum da União, estados e municípios proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, e se a atividade administrativa se desenvolve sob a lei, é forçoso concluir que ao município cabe legislar em termos de proteção ao meio ambiente e combate à poluição com relação a interesses locais. (STF, 2016)
O ministro Cezar Peluso (aposentado) pediu vista dos autos e apresentou seu voto-vista em junho de 2006, votando pelo provimento do recurso. Para Peluso, não há, no caso, competência do município para, “sob pretexto de legislar em matéria de interesse local, tipificar infração e cominar multa”. O ministro disse entender que o tema envolve regulamentação sobre especificação técnica de motores e emissão de poluentes, aspectos próprios de normas de trânsito e circulação de veículos, que é de competência privativa da União. O ministro Eros Grau (aposentado) acompanhou a divergência inaugurada pelo ministro Peluso. Novo pedido de vista, dessa vez do ministro Joaquim Barbosa (aposentado), suspendeu mais uma vez o julgamento da causa. (STF, 2016)
Ao apresentar seu voto-vista na sessão de 11 de novembro de 2015, o ministro Edson Fachin, sucessor de Barbosa, fez menção ao federalismo cooperativo e defendeu o que ele chamou de presunção de autonomia em favor dos entes menores para a edição de leis que resguardem seus interesses. Para o ministro, se é fato notório que um dos principais impactos ambientais nas cidades é causado pelo trânsito, parece que se está diante de um problema essencialmente ligado ao meio ambiente local. “Apenas se a legislação federal viesse a dispor de forma clara e cogente, indicando as razões pelas quais é o ente federal o mais preparado para fazê-lo, apenas se assim o fizesse, os municípios sobre esse tema não poderiam legislar, e assim se afastaria a competência municipal para impor limites à emissão de poluentes por veículos automotores no âmbito da localidade”. Além disso, o ministro ressaltou que “inexiste impedimento de ordem formal para que os municípios o façam”.
Na sequência do julgamento, a ministra Rosa Weber votou pelo desprovimento do recurso, acompanhando o relator, e o ministro Dias Toffoli pediu vista. Ainda devem votar, além de Toffoli, a ministra Cármen Lúcia e os ministros Gilmar Mendes, Marco Aurélio e Celso de Mello (STF, 2016).
2. DEVER DE COMBATE À POLUIÇÃO: UM DEVER DE TODOS OS ENTES FEDERATIVOS.
A legislação brasileira dispõe - partindo do texto Constitucional - que o Estado (em todos as esferas) e sua população, de uma maneira geral, têm o dever de defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à qualidade de vida, para as presentes e futuras gerações (art. 225).
Neste sentido, todo aquele que agir de forma a alterar, substancialmente, a qualidade do ambiente em que se encontra fica obrigado a recuperar as condições ambientais, de modo a não prejudicar a vida, em quaisquer de suas formas. Pois assim fazendo, estará contribuindo para a efetivação do princípio do desenvolvimento sustentável, presente no caput deste mesmo artigo 225 da Constituição Federal de 1988.
A Constituição de 1988 trata do assunto - combate à poluição -, ao dispor ser de competência comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios protegerem o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas. Vejamos:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
(...)
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
Nota-se que todos os entes federativos têm a obrigação de combater a poluição em qualquer de suas formas. A questão que se coloca no referido Recurso Extraordinário é se os municípios podem legislar em matéria de poluição do ar (poluição ambiental), de modo a permitir que haja a fixação de sanções (entre elas a multa) para aqueles que infringirem seus comandos, causando, por via de consequência, prejuízos ao meio ambiente.
Em resposta a tal questionamento, levemos em consideração os seguintes argumentos jurídicos.
Nos termos do artigo 30 da Constituição Federal de 1988, os municípios têm competência, entre outras, para suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, além de terem competência para legislarem sobre assuntos de interesse local. Vejamos:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
Neste sentido, entende-se que municípios podem sim legislar em prol do meio ambiente local, estabelecendo regras que visem o controle da poluição em seus limites territoriais. Ao assim proceder, os municípios estarão suplementando a legislação ambiental federal ou estadual (caso exista), ampliando o grau de aplicação e de efetividade do supracitado artigo 225 e do artigo 23, parágrafo único da Constituição Federal de 1988 (abaixo transcritos), este último a tratar do federalismo cooperativo .
Vale lembrar que a lei objeto de questionamento - Lei nº 4.253/1985 do Município de Belo Horizonte - não dispõe sobre padrões de controle da poluição por veículo automotores (o que é feito pelo Decreto que a regulamento, em concordância com a Resolução CONAMA nº 003/1990), mas tão somente, visa aplicar sanções às pessoas que, no uso de automóveis, emitirem poluição quantidade superior ao limite do padrão estabelecido como regra pelo Decreto nº 5.893/1988, que por sua vez tomará como base Resolução do COMAM, que deverá guardar obediência a Resolução do CONAMA nº 003/1990. Note-se, então, a cadeia de legalidade das referidas normas.
Inconstitucionalidade haveria se o Município de Belo Horizonte tivesse invadido a competência que é reservada privativamente ao CONAMA (pelo art. 8º inciso VI da Lei 6.938/1981, abaixo transcrito) para estabelecer norma geral que definisse padrões de controle de poluição por veículos automotores, o que não ocorreu, uma vez que a matéria já havia sido deliberada através de Resolução do CONAMA, antes mesmo da Resolução CONAMA vigente, a saber, a de nº 003/1990.
Art. 8º Compete ao CONAMA:
(...)
VI - estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência dos Ministérios competentes;
Neste sentido, não se verifica, pelos argumentos jurídicos ora tratados, quaisquer inconstitucionalidades na referida lei municipal e nem no decreto que a regulamenta.
3. SERIA A COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE POLUIÇÃO DO AR, CAUSADA POR VEÍCULOS AUTOMOTORES, PRIVATIVA DA UNIÃO?
O Ministro Cezar Peluso, em seu voto, afirmou que o tema objeto deste Recurso Extraordinário envolve regulamentação sobre especificação técnica de motores e emissão de poluentes, aspectos próprios de normas de trânsito e circulação de veículos, que é de competência privativa da União.
Data Máxima Vênia ao ilustre Ex-Ministro Cezar Peluso, não entendemos da mesma forma, pelos motivos que passamos a expor. Em primeiro lugar, o Município de Belo Horizonte, através da Lei nº 4.253/1985, não dispõe sobre trânsito e circulação de veículos, o que, nos termos do art. 22, inciso XI seria de competência privativa da União, como se percebe através da reprodução literal do mesmo, logo abaixo, mas sobre a política de proteção do controle e da conservação do meio ambiente e da melhoria da qualidade de vida no Município de Belo Horizonte.
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
(...)
XI - trânsito e transporte;
Neste sentido, não há que se falar que a lei municipal em comento visa alterar regras de trânsito a incidir sobre a cidade de Belo Horizonte, pois se assim visasse, padeceria de flagrante inconstitucionalidade.
A lei e o decreto (que a regulamenta) em questão, cuja apreciação de sua (in)constitucionalidade encontra-se em tramitação tem por objeto fim diverso do descrito no parágrafo anterior. Seu principal objetivo prático é reduzir as emissões de gases causadores de poluição atmosférica na cidade de Belo Horizonte, estipulando sanções para aqueles que ultrapassarem os limites máximos permitidos.
Convém lembrar, por oportuno que se faz neste momento, que a Lei Municipal nº 4.253/1985, em seu artigo 14, abaixo transcrito, criou o Conselho Municipal do Meio Ambiente (COMAM) do Município de Belo Horizonte:
Art. 14 - Fica criado o Conselho Municipal do Meio Ambiente do Município de Belo Horizonte, órgão colegiado, composto de 15 membros, competindo-lhe a ação normativa e de assessoramento, com as seguintes atribuições:
I - formular as diretrizes da Política Municipal do Meio Ambiente;
II - promover medidas destinadas à melhoria da qualidade de vida no Município;
III - estabelecer as normas e os padrões de proteção, conservação e melhoria do meio ambiente, observadas as legislações Federal e Estadual;
(...)
Tal conselho (COMAM) foi o responsável pelo estabelecimento dos padrões de emissões de poluentes e seus limites os quais constam no texto do Decreto n° 5.893/1988 - que regulamenta a Lei municipal nº 4.253/1985 -, o qual também tem sua constitucionalidade impugnada no Recurso Extraordinário em tela.
Vejamos o que dispõe o artigo 5º do referido Decreto nº 5.893/1988:
Art. 5º - Ao Conselho Municipal do Meio Ambiente do Município de Belo Horizonte - COMAM, criado pela Lei nº 4.253, de 04 de dezembro de 1985, com ação normativa e de assessoramento, compete: Ver tópico
I - formular as diretrizes da Política Municipal de Meio Ambiente;
II - promover medidas destinadas à melhoria da qualidade de vida do Município;
III - estabelecer, mediante deliberações normativas, padrões e normas técnicas, não previstas neste Regulamento, ou modificar os existentes, quando necessário, com base em estudos técnico-científicos, respeitadas as legislações federal e estadual;
IV - opinar, previamente, sobre os planos e programas anuais e plurianuais de trabalho da Secretaria Municipal de Meio Ambiente; Ver tópico
V - decidir, em segunda instância administrativa, sobre a concessão de licenças e a aplicação de penalidades, nos termos deste Regulamento; Ver tópico
VI - deliberar sobre a procedência de impugnação, sob a dimensão ambiental, relativa às iniciativas de projetos do Poder Público ou de entidades por este mantidas, destinadas à implantação física no Município; Ver tópico
VII - apresentar ao Prefeito Municipal o projeto de regulamentação da Lei 4.253, de 04 de dezembro de 1985; Ver tópico
VIII - avocar a si mesmo a decisão sobre qualquer assunto que julgar de importância para a Política Municipal de Meio Ambiente; Ver tópico
IX - atuar no sentido de formar consciência pública da necessidade de proteger, conservar e melhorar o meio ambiente; Ver tópico
X - responder a consulta sobre a matéria de sua competência.
Nota-se, pelo claro teor do inciso III do artigo 5º do Decreto nº 5.893/1988 do Município de Belo Horizonte, que as normas criadas pelo Conselho Municipal de Meio Ambiente do Município de Belo Horizonte encontram-se balizadas pelas legislações federal (no caso a Resolução do CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente) e estadual, que as tornam absolutamente legítimas.
Sobre as correspondências entre o Decreto nº 5.893/1988 e a Resolução CONAMA que dispõe sobre padrões de qualidade do ar - Resolução CONAMA nº 003/1990 - vejamos o teor de seus textos:
Resolução CONAMA nº 003/1990
Art. 3º. Ficam estabelecidos os seguintes Padrões de Qualidade do Ar:
I - Partículas Totais em Suspensão
a) Padrão Primário
1 - concentração média geométrica anual de 80 (oitenta) microgramas por metrocúbico de ar.
2 - concentração média de 24 (vinte e quatro) horas de 240 (duzentos e quarenta)microgramas por metro cúbico de ar, que não deve ser excedida mais de uma vez porano.
b) Padrão Secundário
1 - concentração média geométrica anual de 60 (sessenta) micro gramas por metrocúbico de ar.
2 - concentração média de 24 (vinte e quatro) horas, de 150 (cento e cinqüenta) micro-gramas por metro cúbico de ar, que não deve ser excedida mais de uma vez por ano.
II - Fumaça
a) Padrão Primário
1 - concentração média aritmética anual de 60 (sessenta) microgramas por metrocúbico de ar.
2 -concentração média de 24 (vinte e quatro) horas, de 150 (cento e cinqüenta) microgramaspor metro cúbico de ar, que não deve ser excedida mais de uma vez por ano.
b) Padrão Secundário
1 - concentração média aritmética anual de 40 (quarenta) microgramas por metrocúbico de ar.
2 - concentração média de 24 (vinte e quatro) horas, de 100 (cem) microgramas pormetro cúbico de ar, que não deve ser excedida uma de urna vez por ano.
III - Partículas Inaláveis
a) Padrão Primário e Secundário
1 - concentração média aritmética anual de 50 (cinqüenta) microgramas por metrocúbico de ar.
2 - concentração média de 24 (vinte e quatro) horas de 150 (cento e cinqüenta) microgramaspor metro cúbico de ar, que não deve ser excedida mais de uma vez por ano.
IV - Dióxido de Enxofre
a) Padrão Primário
1- concentração média aritmética anual de 80 (oitenta) microgramas por metro cúbicode ar.
2- concentração média de 24 (vinte e quatro) horas, de 365 (trezentos e sessenta ecinco) microgramas por metro cúbico de ar, que não deve ser excedida mais de uma vezpor ano.
b) Padrão Secundário
1 - concentração média aritmética anual de 40 (quarenta) microgramas por metrocúbico de ar.
2 - concentração média de 24 (vinte e quatro) horas, de 100 (cem) microgramas pormetro cúbico de ar, que não deve ser excedida mais de uma vez por ano.
V - Monóxido de Carbono
a) Padrão Primário e Secundário
1- concentração médio de 8 (oito) horas, de 10.000 (dez mil) microgramas por metrocúbico de ar (9 ppm), que não deve ser excedida mais de uma vez por ano.
2 - concentração média de 1 (uma) hora, de 40.000 (quarenta mil) microgramas pormetro cúbico de ar (35 ppm), que não deve ser excedida mais de uma vez por ano.
VI - Ozônio
a) Padrão Primário e Secundário
1 - concentração média de 1 (uma) hora, de 160 (cento e sessenta) microgramas pormetro cúbico do ar, que não deve ser excedida mais de uma vez por ano.
VII - Dióxido de Nitrogênio
a) Padrão Primário
1 - concentração média aritmética anual de 100 (cem) microgramas por metrocúbico de ar.
2 - concentração média de 1 (uma) hora de 320 (trezentos e vinte) microgramas pormetro cúbico de ar.
b) Padrão Secundário
1- concentração média aritmética anual de 100 (cem) microgramas por metrocúbico de ar.
2 - concentração média de 1 (uma) hora de 190 (cento e noventa) microgramas pormetro cúbico de ar.
(...)
§ 3º. Ficam defi nidas como condições de referência a temperatura de 25ºC e a pressão de 760 milímetros de coluna de mercúrio (1.013,2 milibares).
Decreto nº 5.893/1988:
Art. 21 - Ficam estabelecidos para todo o Município de Belo Horizonte os seguintes padrões de qualidade do ar:
I - partículas em suspensão:
a) uma concentração média geométrica anual de 80 microgramas por metro cúbico;
b) uma concentração média diária de, no máximo, 240 microgramas por metro cúbico e que não deve ser excedida mais de uma vez por ano;
c) método de referência: Método de Amostrador de Grandes Volumes, ou equivalente;
II - dióxido de enxofre:
a) uma concentração média aritmética anual de 80 microgramas por metro cúbico (0,03 ppm);
b) uma concentração média diária de, no máximo, 365 microgramas por metro cúbico, que não deve ser excedida mais de uma vez por ano;
c) método de referência: Método da Pararosanilina ou equivalente;
III - monóxido de carbono:
a) uma concentração média em intervalo de 08 horas, de no máximo 10.000 microgramas por metro cúbico (9ppm) e que não deve ser excedida mais de uma vez por ano;
b) uma concentração média horária de no máximo 40.000 microgramas por metro cúbico (35 ppm) e que não deve ser excedida mais de uma vez por ano;
c) método de referência: Método de Absorção de Radiação Infravermelho não Dispersivo, ou equivalente;
IV - oxidantes fotoquímicos:
a) uma concentração média horária de no máximo 160 microgramas por metro cúbico (0,08ppm), que não deve ser excedida mais de uma vez por ano; Ver tópico
b) método de referência: Método da Luminescência Química, ou equivalente.
Parágrafo Único - Todas as medidas de qualidade do ar deverão ser corrigidas para temperatura de 25º C e pressão absoluta de 760mm de mercúrio.
Nota-se, pelo teor do que fora acima transcrito, haver correspondência entre as disposições presentes no Decreto nº 5.893/1998 e a Resolução CONAMA nº 003/1990, o que já afasta a "tese" de que o decreto em questão tenha "inovado" em termos normativos.
Não se percebe, no Recurso Extraordinário em comento, quaisquer questionamentos acerca de violações a normas estabelecidas pelo CONAMA por deliberações do COMAM, mesmo que estas tenham apenas subsidiado, em termos técnicos, alguns dispositivos do Decreto impugnado (nº 5.393/1988).
4. CONCLUSÕES.
Diante das considerações que trouxemos até então, não há que se falar em inconstitucionalidades por parte da Lei municipal nº 4.253/1985 e/ou de seu Decreto regulamentador (nº 5.393/1988), uma vez que estas normas, atuando em conjunto, servem a um maior controle, por parte do Poder Público municipal, dos níveis de poluição em seus territórios.
Em síntese, pode-se afirmar que a combinação jurídica que serve ao afastamento da tese de inconstitucionalidade suscitada pela empresa São Bernardo Ônibus Ltda. e outras permissionárias prestadoras de serviços de transporte coletivo de passageiros de Belo Horizonte no referido Recurso Extraordinário nº 194704, pode ser assim demonstrada: a) A lei e o decreto em questão cumprem ao disposto no art. 30, incisos I e II da Constituição Federal de 1988; b) As matérias tratada na lei e no decreto impugnados são essencialmente ambientais, voltadas para o combate/controle de poluição do ar, não tendo por objetivo a regulação do trânsito ou de transportes, que são matérias sujeitas ao exercício de competência legislativa privativa da União; c) as normas e padrões previstos no Decreto nº 5.393/1988 não são autônomas, pois estão sujeitas a Resolução CONAMA nº 003/1990 e/ou outra(s), eventualmente existentes, do Conselho Estadual de Meio Ambiente correspondente.
Diante destes breves argumentos, entende-se pela constitucionalidade das normas impugnadas, de modo que estas devem continuar em vigor, prestando bem, à sociedade, o serviço de indutora de responsabilidades ambientais àqueles que desenvolvem atividade causadora, ou potencialmente causadora, de significativa degradação ambiental.
5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em 10 de agosto de 2016.
BRASIL. Lei nº 6.938/1981. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938compilada.htm>. Acesso em 10 de agosto de 2016.
MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE. Lei nº 4.253/1985. Disponível em: <http://www.cmbh.mg.gov.br/images/stories/divcon/meio_ambiente/lei4253.doc.>. Acesso em 10 de agosto de 2016.
MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE. Decreto nº 5.893/1988. Disponível em: <http://cm-belo-horizonte.jusbrasil.com.br/legislacao/241162/decreto-5893-88>. Acesso em 10 de agosto de 2016.
STF. Suspenso julgamento sobre multas por poluição de veículos em Belo Horizonte; Federalismo cooperativo. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=303823>. Acesso em 10 de agosto de 2016.