Penalizações da lei de responsabilidade fiscal pelo impeachment: aplicação da lei ou golpe ?

RESUMO: O Brasil atravessa uma grave crise politica, culminando com processo de impeachment no segundo mandato de Dilma Rousseff, levando a prova todo o sistema democrático e institucional tutoreado pela Suprema Corte. Dentro desse contexto a Contabilidade Pública, através da Lei de Responsabilidade Fiscal, tornou-se um dos principais pilares de sustentação na mídia para o Impeachment Presidencial incentivado pelo Relatório adverso do Parecer Prévio Final do Tribunal de Contas da União e afirmado no pedido oficial de Impeachment. Contudo muitos contestam o processo de impeachment em sua base legal e também sugerindo um golpe de Estado. Desta forma, este artigo trata-se de um estudo da capacidade punitiva atual da Lei de Responsabilidade Fiscal através do impeachment presidencial no Brasil avaliando a possibilidade de golpe, concluindo, com uma avaliação razoavelmente positiva quanto à base técnica de sustentação legal para o impeachment presidencial em contradição com cunho político do mesmo processo que afeta diretamente a aplicabilidade da Lei de Responsabilidade Fiscal. A metodologia utilizada é exploratória de bibliografias em literaturas, legislações e documentos oficiais, artigos científicos e jornais especializados ao tema fundamentados pelos autores Moraes (2014), Nascimento (2002), Debus (2002), Harada (2016).

Palavras-Chaves: Lei do Impeachment. Crime de Responsabilidade. Lei de Responsabilidade Fiscal. Golpe de Estado.

1- Introdução

Com a grave crise econômica, política e social no Brasil em 2015, culminando com o processo de Impeachment Presidencial em 2016, elaborou-se um quadro de apreensão perante o futuro político – econômico do Brasil.

Para se avaliar a gravidade da situação econômica, contradizendo os objetivos da Lei Orçamentária que registrava meta de déficit de 25,7 bilhões – a Dívida Líquida do Setor Público na realidade aumentou R$ 256,8 bilhões entre 2013 e 2014 – quando alcançou o montante de R$ 1.883,1 bilhões. Em 2014 continuou com a política de gastos incompatíveis com as receitas, apresentando um acréscimo do endividamento líquido na ordem de R$ 182,3 bilhões. (TCU, 2014, p.42). Em 2015, o montante registrou déficit nominal equivalente a 10,38% do PIB, alcançando um déficit de 10,75% em fevereiro de 2016 em relação ao PIB.  (TCU, 2015, p.15).

Com a reprovação das contas de 2014 apresentadas pelo Governo Federal ao Tribunal de Contas da União a possibilidade de Impeachment gerou uma grave crise política.

“1.1.5 Parecer Prévio. O Tribunal de Contas da União é de parecer que as Contas atinentes ao exercício financeiro de 2014, apresentadas pela Excelentíssima Senhora Presidente da República, Dilma Vana Rousseff, exceto pelos possíveis efeitos dos achados de auditoria referentes às demonstrações contábeis da União, consignados no relatório, representam adequadamente as posições financeira, orçamentária, contábil e patrimonial, em 31 de dezembro de 2014; contudo, devido à relevância dos efeitos das irregularidades relacionadas à execução dos orçamentos, não elididas pelas contrarrazões apresentadas por Sua Excelência, não houve observância plena aos princípios constitucionais e legais que regem a administração pública federal, às normas constitucionais, legais e regulamentares na execução dos orçamentos da União e nas demais operações realizadas com recursos públicos federais, conforme estabelece a lei orçamentária anual, razão pela qual as Contas não estão em condições de serem aprovadas, recomendando-se a sua rejeição pelo Congresso Nacional. (Relatório e parecer prévio sobre as contas do governo da república 2014 / tribunal de Contas da União.” (BRASIL, 2014, p.10 )

Em seguinte, com a oficialização do pedido de impeachment, a sociedade se dividiu entre favoráveis e contrários, estes últimos alegando um golpe de Estado para tomar o poder, mesmo diante da supervisão e proteção do Supremo Federal durante todo processo.

Dessa forma, percebe-se que grande parte da população vislumbra o processo de impeachment sem o entendimento correto da lei orçamentária, uns apoiando o impeachment apenas pela crise econômica, outros pensando ser um golpe de Estado e poucos entendendo realmente a importância da discussão sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal e sua garantia de aplicação punitiva como crime de responsabilidade perante o futuro contábil – jurídico – institucional do Brasil.

 Portanto, o objetivo central deste trabalho é analisar o atual alcance punitivo da Lei de Responsabilidade Fiscal através do processo de Impeachment, e, por conseguinte, avaliar a possibilidade de tal ato apresentar-se como um golpe de estado.

Para alcançar tais objetivos, a pesquisa bibliográfica foi desenvolvida a partir da análise de materiais já publicados na literatura, legislação vigente, documentos oficiais, artigos científicos e de jornais divulgados no meio eletrônico ao tema.

A fundamentação deste trabalho está construída em quatro pilares - dos autores Moraes (2014), Nascimento (2002), Debus (2002), Harada (2016); das leis e decretos oficiais do assunto em questão; dos relatórios e pareceres técnicos; e por ultimo das publicações em artigos científicos e jornais on-line, meio necessário para comprovar fatos.

Demonstram-se dessa forma o sólido aspecto contábil – jurídico embasado, em detrimento da fragilidade política e institucional da aplicação da lei com sanção pelo processo de impeachment.

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2 - Desenvolvimento

2.1 - Acepção jurídico - penal

A Lei complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) conforme seu artigo 1° está qualificadamente vinculada a Constituição Federal no artigo 163 de forma clara, onde configura a Lei complementar para dispor sobre o assunto:

“Art. 163. Lei complementar disporá sobre: I - finanças públicas; II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público; III - concessão de garantias pelas entidades públicas; IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.” (BRASIL, 1988)

Com o aval Constitucional, a Lei complementar 101/2000 já no artigo 73 apresenta-se a caracterização penal, vinculando com a lei do Impeachment, também com tratamento de crimes de responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, dos atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes.

“Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislação pertinente.” (BRASIL, 2000)

Nesse intuito, apresenta-se uma inegável vinculação da Lei Complementar 101/2000 com o Código Penal e com a Lei que define os crimes de responsabilidade presidencial e regula o respectivo processo de julgamento, a Lei 1.079/50.

Esta, conhecida como a Lei do Impeachment, apresenta no artigo 4° item VI com crime de responsabilidade a atuação contra a Lei Orçamentária. Observa-se, no entanto, que o Advogado Geral da União em defesa perante o processo descaracteriza a capacidade punitiva da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) através do impeachment:

“Já a LRF é norma geral de Direito Financeiro que orienta a elaboração, controle e fiscalização da LOA, mas que não faz qualquer previsão de receitas e despesas e com a lei de normas gerais não guarda relação de identidade. Sua violação não está constitucional ou legalmente tipificada como crime de responsabilidade. (grifos nossos)76” (CARDOZO. 2016, p. 176)

No entanto, adstringindo maior caracterização da Lei de Responsabilidade Fiscal (lei complementar 101/2000) com a punição pelo Impeachment, verifica-se que a Lei 10.028/00 alterou e incluiu na lei 1.079/50, os crimes contra a lei orçamentária, certamente no intuito de dotar as principais questões da LRF como instrumento punitivo como se observa no artigo 10, itens 5 a 12:

“CAPÍTULO VI - DOS CRIMES CONTRA A LEI ORÇAMENTÁRIA. Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária: (..); (5) deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicação do limite máximo fixado pelo Senado Federal; (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000); (6) ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal; (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000); (7) deixar de promover ou de ordenar na forma da lei, o cancelamento, a amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei; (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000); (8) deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de crédito por antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais encargos, até o encerramento do exercício financeiro; (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000); (9) ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente; (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000); (10) captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido; (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000); (11) ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão de títulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou;          (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000); (12) realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou condição estabelecida em lei.         (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000)”. (BRASIL. 1950)

Dessa forma, além dos registros acrescidos pela Lei 10.028/00 na Lei 1.079/50, há inclusões também no artigo 359, Capítulo IV do código Penal (lei 2.848/40) vinculando os crimes contra as finanças públicas no rol criminal com as punições relatados na tabela abaixo.

Tabela: Resumo do Capítulo IV da Lei 2.848/40 artigo 359.

Crimes incluídos pela Lei 10.028/00 na Lei 2.848/40 no artigo 359

FONTE: BRASIL, 1940

Vale a pena também ressaltar o artigo 38 da Lei de Crime de Responsabilidade, que registra a etapa de julgamento do Presidente da República e dos Ministros de Estado, serão subsidiários da Lei 1.079/50 no que couber, os regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, como o Código de Processo Penal.

Seria desejo de todos os cidadãos brasileiros a existência uma lei de entendimento único, clara e sem desvios. Contudo a realidade é outra. Neste momento pode-se verificar a problemática da punição da Lei de Responsabilidade Fiscal. Para especialistas da área Pública parece lógico o vínculo da LRF com as punições de crime no âmbito penal (Lei 2.848/40) e institucional (Lei 1.079/50) conforme obra publicada pelo Tesouro Nacional “Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal” de autoria dos economistas e especialistas em finanças públicas Edson Ronaldo Nascimento e Ilvo Debus:

“A sanção penal, nos termos da Lei de Crimes, recairá sobre aquele administrador público que não seguir as regras gerais da LRF, desde a confecção das leis orçamentárias nos termos da LRF (artigo 4º), até a publicação de todos os relatórios exigidos, passando pela observação dos limites para contratação de pessoal, serviços terceirizados e endividamento. As sanções pessoais recairão diretamente sobre o agente administrativo, importando na cassação de mandato, multa de 30% dos vencimentos anuais, inabilitação para o exercício da função pública e detenção, que poderá variar entre 6 meses e 4 anos.” (NASCIMENTO; DEBUS, 2002, p. 102).

Em outro sentido, verificam-se especialistas do Direito alertarem sobre a falta de lógica legislativa, resumido nas palavras do Jurista Kiyoshi Harada:

“Parece-nos, dessa forma, que a Lei nº 10.028/2000, ao introduzir os incisos 5 a 12 ao art. 10 da Lei nº 1.079/50, que cuida do crime de responsabilidade por atentado contra a lei orçamentária, extrapolou dos limites constitucionais, confundindo Lei Orçamentária com Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Contudo, há opiniões em contrário.”  (HARADA, 2015)

O resultado disso é a criação de correntes de naturezas diversas, certamente, ainda a serem colocadas em prova como explica MORAES:

“Em relação a natureza jurídica do impeachment, a maioria da doutrina entende ser um instituto de natureza política. (...) Outras posições, porém são defendidas na doutrina. Para Pontes de Miranda, o impeachment possui natureza penal. Apontando a posição intermediária, José Frederico Marques afirma ser o impeachment de natureza mista.” (MORAES, 2014, p.504)

Dessa forma o Impeachment Presidencial de Dilma Rousseff é na realidade um grande debate de esclarecimento e consolidação da Lei de Responsabilidade Fiscal como instrumento punitivo, garantindo maior importância não só ao setor da Contabilidade Pública, seus relatórios e as leis orçamentárias, mas galgando um passo a mais para o bom futuro econômico e político do Brasil.

2.2 - Problemática da Discricionariedade

Outro conflito refere-se à definição de “Golpe” por parte da defesa relativo ao processo de Impeachment. Apesar de tal definição entrar em choque contra o próprio guardião da constituição federal, ou seja, o Supremo Tribunal Federal, que aceitou e ratificou o processo em curso, o próprio Presente da República defende a tese do Golpe.

“Golpe de Estado 1. ato violento a que um governo recorre para sustentar o poder ou evitar alguma tentativa contra o Estado; trama pela qual um ou mais indivíduos por meios violentos derribam o governo estabelecido para constituírem um novo; golpe (Bras.).” (AULETE, 2014)

Verificando o significado no Dicionário, a palavra Golpe com referência ao Estado, seria uma medida forçada com uso da violência, o que de imediato não é o caso. Além de não usar violência e seguir o curso da Lei Magna, o afastamento de Dilma Rousseff ainda garantiu regalias e salário presidencial.

Ainda, no próprio pedido de impeachment verifica-se menção a palavra golpe:

“(…) O caso é grave e, por isso, lança-se mão de medida drástica, extrema, porém, CONSTITUCIONAL. Apresentar esta denúncia constitui verdadeiro dever de quem estudou minimamente o Direito, sobretudo em seus ramos Constitucional, Administrativo e Penal. Golpe será permitir que o estado de coisas vigente se perpetue.(...)” (BICUDO, R.JUNIOR, PASCHOAL, 2015.)

Contudo tal argumento positivo de Golpe não é totalmente inválido de significado, no momento em que é uma declaração da Presidente da República e sua defesa, seguida por milhões de brasileiros. E a violência para a defesa não está no aspecto físico, mas no ato de ser forçosamente convidado para se afastar do cargo e receber as punições devidas. Se a Presidente se recusasse a atender o convite de afastamento, obviamente que seriam usadas medidas mais duras.

E tal sentimento por parte de todos os seguidores dessa corrente provavelmente ocorre devido ao fato de que - um pedido de Impeachment - possa ser ou não acolhido pelo Chefe do Legislativo, pois o julgamento é pautado pela conveniência e oportunidade, um ato discricionário.

O Chefe da Câmara dos Deputados é pessoa política e pode ser a favor ou contra o Presidente da República. Na maioria das vezes, são aliados políticos, com parceria de interesses para aprovação de medidas necessárias a atuação do Executivo.

No caso do Chefe da Câmara dos Deputados for aliado Presidencial, dificilmente um pedido de impeachment será acolhido para votação. Desta forma o impeachment torna-se uma exceção da regra da aplicação do crime de responsabilidade para o presidente, mais um instrumento de manobra política. Tal fato foi facilmente registrado nos mais conceituados jornais e revistas da época, como na Folha de São Paulo onde relata:

“Em retaliação ao PT e ao Planalto, que não asseguraram votos para enterrar seu processo de cassação, o presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha (PMDB-RJ), anunciou às 18h38 desta quarta-feira (2) a deflagração do principal pedido de impeachment contra Dilma Rousseff.” (BRAGON, 2015)

Portanto, ao aliar a infração da lei com a decisão política, a democracia se enfraquece pela total autonomia do Chefe da Câmara dos Deputados em aceitar ou não um crime praticado pelo Presidente. “O critério é absolutamente político, não sendo possível análise pelo Plenário, nem tampouco pelo Poder Judiciário.” (MORAES, 2014, p.506). Verifica-se tal competência no artigo 51 da Constituição Federal:

Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados: I - autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado; (BRASIL, 1988)

Não obstante os registros da Lei 1.079/50 estarem regidos de forma clara, com evidente caracterização dos crimes de responsabilidades, amparados na Constituição Federal, o ato de acolhimento do pedido de impeachment subjetivo a competência do Chefe da Câmara dos Deputados facilmente cria um sentimento de injustiça, gerando lógica na pronúncia da palavra “Golpe” por parte da Presidente da República Dilma Rousseff e seus apoiadores, antes mesmo de se verificar o teor das denúncias.